NULIDAD DE PLENO DERECHO

AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA CONSTITUYE UN REQUISITO NECESARIO PARA EL CORRECTO INICIO Y DESARROLLO DEL PROCESO, PERMITEN LA ADMISIBILIDAD DE UNA DEMANDA Y LA VALIDEZ DE SU RESOLUCIÓN

“1. La «revocatoria por razones de legitimidad» del artículo 3 de las DTPARAP frente al supuesto agotamiento «extraordinario» de la vía administrativa.

i. Resulta necesario delimitar el fundamento de la Cámara de lo Contencioso Administrativo a partir del cual, no solo justificó la improponibilidad de la demanda de la primera instancia, sino, además, estimó la configuración de un presupuesto procesal infranqueable para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, en el planteamiento de pretensiones de nulidad de pleno derecho.

En concreto, la demanda de las aerolíneas identificadas en el preámbulo de esta sentencia, contentiva de una pretensión de nulidad absoluta o de pleno derecho, fue declarada improponible pues, según la Cámara, es presupuesto procesal insalvable en este tipo de pretensiones, el planteamiento previo -en sede administrativa- de la «revocatoria» regulada en el artículo 3 de las DTPARAP. Este requerimiento fue calificado por el mencionado tribunal como «agotamiento extraordinario de la vía administrativa».

a. En detalle, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en la resolución de las quince horas del diecisiete de julio de dos mil diecinueve, hizo alusión al criterio sostenido por ella misma respecto a «las nulidades de pleno derecho y el agotamiento extraordinario en la vía administrativa», así:«(…) lo dispuesto en el art. 3 DTPA[RAP](…) no tiene la misma naturaleza de un recurso administrativo ordinario -que se debe plantear en los plazos y forma establecidos en la ley de la materia, como un requisito de procesabilídad [sic] para acceder a la vía de la jurisdicción contencioso administrativa (…); ya que la revisión del acto administrativo, vía revocatoria, regulada en el precitado art. 3 DTPA[RAP], tiene una regulación diferente atendiendo a que los actos sean favorables o desfavorables, en los siguientes términos: (1) los actos que produzcan efectos desfavorables pueden ser revocados de oficio o a instancia del interesado; y, (2) los actos que produzcan efectos favorables, pueden ser revocados -por razones de legitimidad- a instancia del interesado. (…) En ese orden el inciso tercero del artículo 3 de las DTPA[RAP], establece la forma en que se tramitará el primer supuesto de revocatoria a instancia del interesado, es decir, la revocatoria de los actos desfavorables. Dicha tramitación dependerá del vicio que contenga el acto: (a) nulidad absoluta; o, (b) nulidad relativa. Así, cuando se trate de vicios de nulidad absoluta, considerada el grado máximo de invalidez, el administrado puede solicitar la revocatoria del mismo, en cualquier tiempo, no obstante que el acto haya adquirido estado de firmeza (…) atendiendo al nuevo diseño de la jurisdicción contenciosa administrativa, el recurso de revocatoria en los supuestos de nulidades de pleno derecho, regulado en las DTPA[RAP], debe ser considerado como “habilitante” y no potestativo, ya que con ello se da la oportunidad al administrado de solicitar la revocatoria del acto, no obstante, haya caducado el plazo inicial de controvertirlo tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional. Y, a la vez, se le da a la Administración Pública la posibilidad de revisar sus propias decisiones en defensa del interés general que debe perseguir y tutelar dicha Administración, lo cual genera un equilibrio entre ambas partes (…) Y esto es necesario en razón que el o los actos originales que le causan el agravio al administrado ya se encontraban firmes, debido a que el mismo administrado no utilizó los recursos pertinentes en tiempo y forma, ni tampoco acudió oportunamente a su control en sede jurisdiccional. Es así, que las DTPA[RAP] le permiten al administrado accionar nuevamente -en casos de nulidad de pleno derecho-, y activar la vía administrativa de forma extraordinaria, dándole otra oportunidad para controlar los actos que considera nulos de pleno derecho (…)» (folio 355 frente y vuelto del expediente judicial 039-19-ST-COPC-CAM).

b. En suma, la Cámara sostuvo su decisión -improponibilidad de la demanda de la primera instancia- con lo que sigue: «(…) estando firme el acto administrativo, la condición sine qua non para acceder a la jurisdicción contencioso administrativo [sic] es que haya solicitado la revocación ante la Administración Pública; no como un recurso ordinario, sino, como una forma de agotar la vía administrativa de forma extraordinaria. Ello, en razón que la LJCA no hace ninguna distinción para la impugnación de los actos que adolecen de nulidad de pleno derecho, como lo hacía la LJCA derogada, pues en la norma vigente, se exige como presupuestos procesales básicos para acceder a esta jurisdicción: (a) el agotamiento de la vía administrativa -art. 21-; y, (b) la interposición de la demanda dentro del plazo de sesenta días hábiles -art.25 letra a9 y b)-; motivo por el cual, tal requisito de agotamiento de la vía extraordinaria, brinda los parámetros para el requisito de interposición de la demanda en el plazo así establecido (…)» (folio 355 vuelto del expediente judicial 039-19-ST-COPC-CAM).

ii. El «agotamiento de la vía administrativa» esla consunción de un procedimiento, en todas sus fases decisorias posibles, por haberse interpuesto, en tiempo y forma, y cuando procede, el recurso administrativo que la ley instituye como preceptivo para controvertir, ante la misma Administración, la validez y eficacia de las decisiones de sus órganos.

Tal figura jurídica constituye un presupuesto procesal exclusivo del orden contencioso administrativo. Bajo este carácter, implica un requisito necesario para el correcto inicio y desarrollo del proceso, en cuanto a situaciones netamente procesales que permiten la admisibilidad de una demanda y la validez de su resolución.

Hecha esta precisión, es concluyente que el concepto «agotamiento de la vía administrativa» está circunscrito, ineludiblemente, a los denominados «recursos administrativos»: el primero, como presupuesto procesal, no puede concebirse ajeno o desvinculado de los segundos.”

TITULARIDAD, CARACTERÍSTICA FUNDAMENTAL DEL RECURSO ADMINISTRATIVO CORRESPONDE, EXCLUSIVAMENTE, AL SUJETO DE DERECHO LEGITIMADO PARA OBTENER LA ANULACIÓN O MODIFICACIÓN DE LA DECISIÓN RESPECTIVA

“Como colofón de esta sección debe reseñarse que un «recurso administrativo» es un mecanismo o instrumento de impugnación previsto por la ley, para ser deducido ante la misma Administración, por quién está legitimado para ello, con la finalidad de obtener la anulación o modificación de una decisión previa, ya sea por el mismo órgano que la emitió o, en su caso, mediante un control ejercido por el superior jerárquico u órgano que determine la ley. En este orden, un recurso administrativo tiene por objetivo someter a autocontrol una decisión derivada del ejercicio de las potestades públicas, y emitida por un órgano de la misma Administración.

Este contexto permite vislumbrar otra característica fundamental del «recurso administrativo»: su titularidad corresponde, exclusivamente, al sujeto de derecho legitimado para obtener la anulación o modificación de la decisión respectiva; en otras palabras, este instrumento supone una relación de pertenencia y exclusividad de la «acción» impugnativa, respecto del que la ejerce.”

LA REVOCATORIA POR RAZONES DE LEGITIMIDAD DEL ARTÍCULO 3 DE LAS DTPARAP, QUE PUEDE SER A PETICIÓN POR EL INTERESADO O DE OFICIO, POR SU MISMA NATURALEZA Y EFECTOS JURÍDICOS, NO CONSTITUYE UN RECURSO ADMINISTRATIVO

“iii. Tal como se señaló supra, la Cámara estima que, antes de deducirse una pretensión de nulidad de pleno derecho, debe plantearse, en sede administrativa, la «revocatoria» regulada en el artículo 3 de las DTPARAP; actuación previa que dicha Cámara estima obligatoria y constitutiva de una especie de «agotamiento extraordinario de la vía administrativa».

a. Pues bien, el mencionado artículo 3 de las DTPARAP regula la denominada «revocatoria por razones de legitimidad».

Al concretar esta evocación conceptual, el legislador reguló, expresamente, lo que sigue: «Los actos desfavorables podrán ser revocados por la Administración, de oficio o a instancia del interesado. Solo a instancia del interesado puede la Administración Pública revocar por razones de legitimidad sus actos que produzcan efectos favorables. El interesado podrá solicitar la revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta, pero en los casos de nulidad relativa solo podrá hacerlo mediante la interposición de los recursos a los que se refiere el artículo 2 de este decreto» (el subrayado es propio).

b. Esta Sala ya precisó, arriba, la ontología jurídica de los recursos administrativos develando, como una de sus características, la exclusividad en el ejercicio de su «acción» precursora, ello, en el sentido que su titularidad corresponde, justamente, al sujeto de derecho legitimado para su interposición.

Frente a tal premisa debe señalarse que la «revocatoria por razones de legitimidad» del artículo 3 de las DTPARAP, que puede llevarse a cabo a partir de una petición gestada por el interesado o de oficio, por su misma naturaleza y efectos jurídicos, no constituye un «recurso administrativo».”

REVOCATORIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EN CUALQUIER TIEMPO EN LOS SUPUESTOS DE NULIDAD ABSOLUTA; SÓLO PUEDE REFERIRSE A ACTOS QUE HAYAN PUESTO FIN A LA VÍA ADMINISTRATIVA O QUE NO HAYAN SIDO RECURRIDOS EN PLAZO

“El término «revocatoria» utilizado por el legislador para intitular la norma antedicha evoca, abstractamente y sin mayor profundidad, el genérico recurso de revocatoria - denominación propia del ámbito jurisdiccional y no de un procedimiento administrativo-. Este factor, puramente conceptual, invita a estimar, automática e irreflexivamente, que el artículo 3 de las DTPARAP ha instituido un recuro administrativo sui generis del cual puede deslindarse, erróneamente, un especial agotamiento de la vía administrativa.

Sin embargo, esto no es más que un equívoco conceptual. La naturaleza jurídica de la «revocatoria por razones de legitimidad», a pesar que puede llevarse a cabo, en uno de sus supuestos de inicio, a partir de una petición gestada por el interesado; no es la de un recurso administrativo. Su origen, contenido esencial, titularidad, supuestos de procedencia y, además, particulares efectos jurídicos; son variables que la distancian del concepto «recurso administrativo» y la instituyen, autónomamente, como la denominada potestad de «revocación de los actos propios» depositada en la Administración para revisar y, de ser necesario, extinguir un acto previo en ocasión de una infracción al ordenamiento jurídico.

Es ampliamente reconocido que la revocación -no revocatoria- es una de las formas de extinción de los actos administrativos dispuesta por los órganos que actúan en ejercicio de la función administrativa. Ésta -la revocación de los actos propios- se puede fundar en razones de oportunidad o de ilegitimidad, según se haya establecido en la legislación respectiva -el artículo 3 de las DTPARAP se refiere a la anulación de actos «por razones de legitimidad»-.

En sentido lato, revocación es sinónimo de alteración del acto por la propia Administración. Comprende la derogación sin sustitución, la derogación con sustitución y la simple modificación del mismo por el órgano administrativo que lo emitió o, en su caso, mediante un control ejercido por el superior jerárquico u órgano que determine la ley. De modo tal que, en sus consecuencias normativas, el acto de que se trate desaparece del orden jurídico o subsiste modificado (Dromi, Roberto. “El procedimiento administrativo”. Ed. Ciencia y Cultura. Ciudad Argentina. 1999. Pág. 244).

En este contexto es preciso abonar que, para el caso del artículo 3 de las DTPARAP y su particular «revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta»; esta sólo puede referirse a los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo. Por lo tanto, se trata de una vía de eliminación de actos nulos absolutamente, evidentemente «alternativa» al recurso administrativo. Ergo, si cabe éste -el recurso administrativo-, no procederá la revocación de los actos propios, salvo que se deje transcurrir el plazo para la interposición del recurso, en cuyo caso sería procedente aquella (Gallego Anabitarte, Alfredo. et al. “Acto y procedimiento administrativo”. Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid. 2001. Pág.278).

Ilustrativamente y en atención a la función pragmática y general de la jurisprudencia, debe referirse que, de la resolución administrativa que declare la nulidad de pleno derecho, o no, de determinado acto -sometido a revisión en ejercicio de la potestad administrativa de «revocación de los actos propios»-,solo cabe la interposición de una demanda en el orden contencioso administrativo, a efecto de decidir, directamente, la procedencia o no de la «revocación del acto»; es decir, la legalidad del ejercicio de la potestad de la Administración que la condujo al convencimiento de la existencia, o no, del vicio respectivo. No obstante, el pronunciamiento judicial implicaría, indirectamente, decidir sobre la concurrencia del vicio de nulidad absoluta de que se trate.”

EL EJERCICIO DE LA REVOCACIÓN DE LOS ACTOS PROPIOS NO ES AGOTAMIENTO EXTRAORDINARIO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, NO PUEDE ESTATUIRSE, COMO UNA CONDICIÓN SINE QUA NON PARA ACCEDER AL ORDEN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

“c. Con fundamento en lo expuesto en los apartados anteriores, son concluyentes lo siguientes postulados.

El artículo 3 de las DTPARAP, en cuanto a la «revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta», no ha instituido ningún «recurso administrativo». Por el contrario, tal norma ha configurado la potestad administrativa, autónoma y alternativa a la revisión recursiva, denominada «revocación de los actos propios».

La titularidad de tal potestad -contrario a los recursos administrativos cuya disposición corresponde a un sujeto de derecho legitimado y distinto del emisor del acto respectivo- es exclusiva de la Administración: se trata de un poder público cuyo ejercicio no está condicionado a la súplica particular, por el contrario, implica una actuación que puede realizarse oficiosamente -hecho que no cabe, de origen, en el contexto de un recurso administrativo-.Al tenor del artículo 3 de las DTPARAP «Los actos desfavorables podrán ser revocados por la Administración, de oficio o a instancia del interesado» (el subrayado es propio).

Dado que la potestad analizada no constituye un «recurso administrativo», ergo, no se erige como un supuesto de «agotamiento de la vía administrativa», presupuesto procesal que alude, exclusivamente, a la deducción de recursos administrativos.

En cuanto al «agotamiento de la vía administrativa», no existe la escisión conceptual ideada por la Cámara de lo Contencioso Administrativo relativa a un agotamiento ordinario y otro «extraordinario». Este presupuesto procesal es uno solo, cohesionado en su sentido procesal, sin ninguna variación y ajeno a cualquier supuesto diferente a un «recurso administrativo».

iv. En suma, a partir de las premisas formuladas en los apartados precedentes, es concluyente que el ejercicio de la potestad administrativa regulada en el artículo 3 de las DTPARAP -«revocación de los actos propios»- no comporta ningún «agotamiento extraordinario de la vía administrativa», como erróneamente lo ha interpretado el tribunal a quo. De ahí que no puede estatuirse, como lo pretende tal tribunal, como una «condición sine qua non» para acceder al orden contencioso administrativo.”

QUE LA ADMINISTRACIÓN REVISE SUS PROPIOS ACTOS NULOS DE PLENO DERECHO, POR MEDIO DE UNA PETICIÓN, NO CONSTITUYE UNA ACCIÓN PRECEPTIVA Y HABILITANTE DE LA VÍA JURISDICCIONAL

“2. La «revocatoria por razones de legitimidad» del artículo 3 de las DTPARAP como un presupuesto procesal autónomo y diferente al agotamiento de la vía administrativa.

Concluido que el artículo 3 de las DTPARAP no instituye un agotamiento extraordinario de la vía administrativa, debe analizarse si el ejercicio de la potestad de «revocación de los actos propios», considerada ajena e independiente del agotamiento de la vía administrativa, puede constituir un presupuesto procesal sui generis -de un género o especie singular y excepcional que condicione el acceso al orden de la jurisdicción contencioso administrativa.

i. La LJCA, al establecer los requisitos que condicionan el acceso al proceso contencioso administrativo, ha actuado bajo el principio de especificidad, ello, en atención a que los presupuestos procesales comportan, materialmente, cargas u obligaciones para el justiciable que en determinados supuestos pueden impedir el acceso a la tutela jurisdiccional.

Así las cosas, ninguna disposición de la LJCA establece que sea «presupuesto procesal» o «requisito sine qua non» del ejercicio de la acción contencioso administrativa, el haber invitado a la Administración, previamente y por medio de la petición regulada en el artículo 3 de las DTPARAP, al ejercicio de su potestad de «revocación de los actos propios».

Ciertamente, esta potestad implica una oportunidad reglada para la Administración a fin de revisar sus actos firmes, en pos de la legalidad; sin embargo, dicha oportunidad no comporta ninguna carga sustantiva, obligación procesal o límite legal de cara al ejercicio de una acción judicial.

En suma, la excitación de la Administración para que revise sus propios actos nulos de pleno derecho, por medio de una petición, tal como lo regula el mencionado artículo 3 de las DTPARAP, no constituye una acción preceptiva y habilitante de la vía jurisdiccional,”

LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE UN ACTO DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA, PUEDE FUNDARSE EN LA EXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD ABSOLUTA O DE PLENO DERECHO O, EN SU CASO, EN VICIOS DE NULIDAD RELATIVA

“ii. Ahora bien, sentada la anterior premisa surge el cuestionamiento relativo a la supuesta omisión de la LJCA de la impugnación de actos por vicios de nulidad de pleno derecho.

El artículo 10 letra a) de la LJCA regula: «En la Jurisdicción Contencioso Administrativa podrán deducirse las siguientes pretensiones: a) La declaración de ilegalidad del acto que se impugne, y en consecuencia su anulación (…)»

La dimensión y alcance de la impugnación judicial de los actos administrativos tiene a su base, procesalmente, el planteamiento de una pretensión, entendida ésta como la auto atribución de un derecho por parte de una persona que, invocándolo, pide que se haga efectiva, a su respecto, la tutela judicial.

En el caso del proceso contencioso administrativo, la pretensión deducida para la impugnación de «actos administrativos» supone, como uno de sus elementos fundamentales, la atribución de un vicio que ha de afectar la validez y eficacia de los mismos; y esto se concreta en la pretendida «declaración de su ilegalidad».

El vocablo «ilegalidad» no es sinónimo de «nulidad relativa»; no se circunscribe ni alude restrictivamente a tal vicio. Por el contrario, refiere, de manera general, una actuación «contra ley» u «opuesta al orden legal».

El artículo 10 letra a) de la LJCA, refiriéndose a esa contrariedad con la ley, reguló como pretensión la «declaración de ilegalidad de un acto», ilegalidad que, al tenor del artículo 1 de las DTPARAP, solo puede circunscribirse a dos supuestos de disconformidad con la ley: (a) nulidad absoluta o de pleno derecho, por las causas taxativas establecidas en tal norma o, en su caso, (b) nulidad relativa, vicio que, bajo un criterio negativo y residual, alude a toda infracción legal que no está contemplada en las reseñas taxativas del mismo artículo 1 de las DTPARAP.

Entender que el término «ilegalidad» [del artículo 10 letra a) de la LJCA] alude exclusivamente a la «nulidad relativa», es una interpretación errada y abstraída de todo el basamento teórico doctrinario y legal que sostiene la reforma administrativa y contencioso administrativa gestada en el año dos mil diecisiete en nuestro país. Los ordenamientos jurídicos creados como parte de esta reforma (la LJCA, las DTPARAP y la Ley de Procedimientos Administrativos) contienen una acertada precisión legislativa de los vicios que pueden afectar, en mayor y menor medida, la validez de un acto administrativo; previsión que, en todo caso, torna factible el control judicial de actos administrativos en todas sus dimensiones.

En este orden de ideas, la «declaración de ilegalidad de un acto», es decir, su contrariedad con el ordenamiento jurídico de naturaleza administrativa, puede fundarse en la existencia de vicios de nulidad absoluta o de pleno derecho o, en su caso, en vicios de nulidad relativa, ambos constitutivos de infracción legal -ilegalidad-, en el mayor o menor grado que supone, ontológicamente, cada categoría.

Con ello, el 10 letra a) de la LJCA constituye la previsión legislativa que habilita la impugnación de actos administrativos por vicios de nulidad de pleno derecho y, también, de nulidad relativa. Interpretar lo contrario implica la formulación de un subterfugio retórico y conceptual que impide al juez el ejercicio del poder deber que le ha sido conferido por virtud del artículo 172 de la Constitución.”

LA REVOCATORIA POR RAZONES DE LEGITIMIDAD DEL ARTÍCULO 3 DE LAS DTPARAP NO CONSTITUYE PRESUPUESTO PROCESAL AUTÓNOMO DIFERENTE DEL AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA QUE CONDICIONE EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN

“iii. Por otra parte, el asunto procesal sometido a decisión implica, para este tribunal, la obligación de emitir un pronunciamiento que provea certeza jurídica en cuanto al plazo para el ejercicio de la acción contencioso administrativa, en el caso de la impugnación judicial directa de actos atribuidos de nulidad de pleno derecho.

Pues bien, resulta que una de las características de los vicios de nulidad de pleno derecho radica en que, al suponer afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico y, además, de orden público, su alegación o denuncia es imprescriptible.

Este carácter -imprescriptibilidad- implica, en esencia, que la acción de nulidad contra los actos nulos de pleno derecho debe tramitarse en todo caso y en cualquier tiempo. Por esta misma razón, el artículo 3 de las DTPARAP reguló que «El interesado [podría] solicitar la revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta» (el subrayado es propio).

Ahora, si bien la norma antedicha está circunscrita al cauce de un «procedimiento administrativo» y no de un «proceso», la misma, en todo caso, reafirma el carácter imprescriptible de la acción de nulidad de pleno derecho. Esta amplitud temporal no puede escatimarse, por la naturaleza del vicio radical, de cara al inicio de un proceso en el que se aplicará el poder deber del Estado de administrar justicia. Si la imprescriptibilidad es la regla en la auto tutela administrativa -sede administrativa-, ergo, también rige con la misma plenitud ante el Órgano Judicial que ha de proveer, en el marco de la heterocomposición, la tutela jurisdiccional efectiva.

Dicho esto, carece de sentido, y de contenido procesal, exigir que la LJCA aluda expresamente al carácter imprescriptible de la pretensión de nulidad de pleno derecho, en el sentido de referir, textualmente, que no existe plazo alguno para el planteamiento de tal pretensión.

En este sentido, la ausencia de tal previsión no debe interpretarse como una anulación del carácter imprescriptible de nulidad de pleno derecho, ni como una privación del planteamiento de tal pretensión, en cualquier tiempo, en sede judicial.

En suma, el carácter imprescriptible de la pretensión de nulidad de pleno derecho rige en el orden jurisdiccional. Consecuentemente, su planteamiento no está sujeta a plazo alguno ante la jurisdicción contencioso administrativa.

iv. Con fundamento en las consideraciones esbozadas en los apartados precedentes, la «revocatoria por razones de legitimidad» del artículo 3 de las DTPARAP no constituye presupuesto procesal autónomo -diferente del agotamiento de la vía administrativa- que condicione el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa.”

UNA PRETENSIÓN, ADMINISTRATIVA O JUDICIAL, Y DEDUCIDA BAJO UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO, SE BASA EN ALEGACIÓN DE VICIOS CON CARACTERÍSTICAS EXCLUSIVAS QUE LOS DIFERENCIAN, TAJANTEMENTE, DE AQUELLOS VICIOS DE MERA ANULABILIDAD

“3. Análisis general sobre la exigibilidad del «agotamiento de la vía administrativa» previo planteamiento de una demanda por nulidad de pleno derecho.

El iter lógico de la presente sentencia plantea, obligatoriamente, dos cuestionamientos finales que deben ser resueltos en aras de la seguridad jurídica.

El primero, relativo a sí, de forma general, el agotamiento de la vía administrativa –que supone el planteamiento, en tiempo y forma, y cuando resulta procedente, del recurso administrativo preceptivo- se instituye como un presupuesto ineludible que condiciona la impugnación judicial de actos nulos de pleno derecho.

El segundo, consistente en sí la interposición de una demanda por nulidad de pleno derecho requiere haber alegado tal vicio en la vía administrativa, por medio del recurso respectivo.

Al respecto, esta Sala plantea los siguientes fundamentos de derecho cardinales.

i. La nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.

Sucede que los vicios que afectan la validez de un acto administrativo tienden a ubicarse en dos categorías: la mera anulabilidad -nulidad relativa- y la nulidad de pleno derecho –nulidad absoluta-.

En cuanto a la última, la doctrina coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distingue de cualquier otro vicio. Así, se señala que la nulidad de pleno derecho constituye el «grado máximo de invalidez» de un acto administrativo que acarrea, por consecuencia, su ineficacia ab initio.

En este punto resulta importante señalar que una pretensión, administrativa o judicial, y deducida bajo la forma de una «nulidad de pleno derecho», tiene a su base la alegación de vicios con características exclusivas que los diferencian, tajantemente, de aquellos vicios de mera anulabilidad.

En este sentido, y sin el ánimo de agotar distintivos, los vicios de nulidad de pleno derecho tienen a su base causas tasadas, por otra parte, se trata de vicios cuya alegación es imprescriptible, con efectos retroactivos, de orden público, concretándose en afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico.”

UNA DECLARACIÓN JUDICIAL NO PUEDE ESTAR CONDICIONADA AL REQUERIMIENTO PREVIO DE UNA DECLARACIÓN ADMINISTRATIVA POR LA VÍA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS, AL DENOMINADO AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA

“ii. La caracterización de la nulidad de pleno derecho como un vicio de orden público implica el reconocimiento de su craza contrariedad con el ordenamiento jurídico y, además, la manifiesta arbitrariedad-en el ejercicio del poder público- que la ha generado.

Esta honda y suma gravedad, de origen, permite una acertada flexibilización de los requisitos que condicionan el control judicial de los actos administrativos; ello, en el sentido de modular la mecánica estrictamente procesal a fin de acceder, inmediatamente, a la solución justa, superándose los obstáculos meramente formales que aquella mecánica, entendida automática y rígidamente, vendría a plantear de cara a la tutela judicial efectiva.

En este punto importa destacar que los actos nulos de pleno derecho están caracterizados, en una parte, por su ineficacia inmediata, ipso iure o ab initio. Esta nota, relativa a que su nulidad se produce por la sola virtud del derecho, privándoseles de sus efectos desde su emisión, reafirma su carácter radical y de vicio de orden público.

Esta caracterización no es contraria a la necesidad de una declaración, administrativa o judicial, del vicio respectivo. Sin embargo, tales declaraciones no atienden a una prelación o especial disposición, puesto que el legislador no lo ha establecido así. En este sentido, una declaración judicial no puede estar condicionada al requerimiento previo de una declaración administrativa por la vía de los recursos administrativos, es decir, al denominado «agotamiento de la vía administrativa».”

CUANDO PUEDE TENER LUGAR DECLARAR LA EXISTENCIA DE UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO

“El carácter instrumental del derecho procesal y la concepción moderna de «la forma», no como un ritualismo enervante, sino como una garantía para la efectiva protección del derecho sustantivo; son concepciones aceptadas por el legislador que permiten concluir, acertadamente, que el presupuesto procesal del agotamiento de la vía administrativa, en el caso de actos calificados con vicios de nulidad de pleno derecho, posee un carácter estrictamente instrumental y, por lo tanto, su incumplimiento no puede privar al justiciable, en sede judicial, de un pronunciamiento de fondo.

Así las cosas, la posibilidad de declarar la existencia de una nulidad de pleno derecho puede tener lugar: (a) en sede administrativa, por la autoridad emisora del acto o su superior jerárquico u órgano que determine la ley, al resolver un recurso administrativo en el que se ha alegado tal vicio; o, a elección del justiciable, (b) en sede jurisdiccional al decidir, el juez competente, la pretensión respectiva.

El derecho constitucional de tutela judicial efectiva, y el carácter radical y de orden público de los vicios constitutivos de nulidad absoluta, habilitan al sujeto de derecho agraviado a acudir, libremente, a la sede que considere adecuada a los efectos de la declaración pretendida; asumiendo, en cada caso, las consecuencias procesales respectivas.”

LA CARACTERIZACIÓN DE LA NULIDAD ABSOLUTA, CONSTITUYE RAZÓN DE DERECHO SUFICIENTE PARA QUE PUEDA SER RECLAMADA EN UNA DEMANDA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, AUNQUE EL JUSTICIABLE NO HAYA ALEGADO ESTE VICIO EN SEDE ADMINISTRATIVA

“iii. El cuestionamiento que supervive, hasta este punto, es el relativo a si la interposición de una demanda por nulidad de pleno derecho requiere, también, haber alegado tal vicio en la vía administrativa, por medio del recurso preceptivo, en caso de proceder este.

Al respecto, esta Sala tiene a bien precisar que la caracterización de la nulidad absoluta a la que se ha hecho referencia en los párrafos precedentes, por sí misma, constituye razón de derecho suficiente para que ésta pueda ser reclamada en una demanda contencioso administrativa, aunque el justiciable no haya alegado este vicio en sede administrativa.

Además, la única condicionante establecida por el legislador en las DTPARAP fue la relativa a que «en los casos de nulidad relativa solo(…) [podría alegarse dicho vicio] mediante la interposición de los recursos a los que se refiere el artículo 2» de las mismas (artículo 3 inciso 3°).

Esta contextualización es relevante puesto que, en ciertos supuestos, una persona que plantee su demanda ante el orden de la jurisdicción contencioso administrativa, aduciendo una nulidad de pleno derecho, podría haber agotado la vía administrativa y, sin embargo, no haber alegado, ahí, el vicio insubsanable que deduce en sede judicial.”

LA INTERPOSICIÓN DE UNA DEMANDA POR NULIDAD DE PLENO DERECHO NO EXIGE HABER ALEGADO TAL VICIO EN LA VÍA ADMINISTRATIVA

“Al respecto, esta Sala es categórica en establecer que esta situación no impide al justiciable la promoción de su demanda por nulidad de pleno derecho.

En cuanto a este punto es ilustrativa -pero también confirmatoria del criterio de este tribunal- la jurisprudencia sentada por la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de España: «El carácter revisor de esta Jurisdicción impide que puedan plantearse ante ella cuestiones nuevas (…) que no hayan sido previamente planteadas en vía administrativa. No impide esta afirmación (…) que en los escritos de demanda (…) se [consignen] (…) los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, "en justificación de las cuales podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración". Se distingue, así, entre cuestiones nuevas y nuevos motivos de impugnación. De esta manera no pueden plantearse en vía jurisdiccional pretensiones o cuestiones nuevas que no hayan sido planteadas previamente en vía administrativa, aunque pueden adicionarse o cambiarse los argumentos jurídicos que apoyan la pretensión ejercitada. (…) "el derecho a obtener de los Jueces y Tribunales una resolución razonable, motivada y fundada en Derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes se erige en un elemento esencial del contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (…)al ser el derecho a la tutela judicial efectiva un derecho prestacional de configuración legal, su ejercicio y dispensación están supeditados a la concurrencia de los presupuestos y requisitos que, en cada caso, ha establecido el legislador, que no puede, sin embargo, fijar obstáculos o trabas arbitrarias o caprichosas que impidan la efectividad de la tutela judicial garantizada constitucionalmente" (…) en el caso de ejercitarse pretensiones sin ninguna relación con el acto impugnado, procederá declarar inadmisible el recurso sin entrar en el fondo del asunto, y en el de deducirse unas relacionadas con él(…)lo correcto será juzgar(…)» (el subrayado es propio) (Sentencia 316/2019, del doce de marzo de dos mil diecinueve. Recurso de casación 44/2018).

La diferenciación procesal entre pretensiones y motivos de impugnación aparece clara, siendo admisible la invocación de nuevos motivos de impugnación en el orden contencioso administrativo, respecto a los que se han esgrimido en la vía administrativa.

Ahora, no debe perderse de vista que la pretensión que puede ser ejercida en un proceso contencioso administrativo, en relación con los actos administrativos, es la «declaración de su ilegalidad» [artículo 10 letra a) de la LJCA].

Tal como se señalara supra, el vocablo «ilegalidad» no es sinónimo de «nulidad relativa»; no se circunscribe ni alude restrictivamente a tal vicio. Por el contrario, refiere, de manera general, una actuación «contra ley» u «opuesta al orden legal». Consecuentemente, la «declaración de ilegalidad de un acto», es decir, su contrariedad con el orden jurídico administrativo, sin lugar a dudas, puede fundarse en dos motivos de impugnación: la existencia de vicios de nulidad absoluta o de nulidad relativa, ambos constitutivos de infracción legal o ilegalidad, en mayor y menor grado, respectivamente.

Así, es concluyente que la interposición de una demanda por nulidad de pleno derecho no exige haber alegado tal vicio en la vía administrativa.”

AGOTADA LA VÍA ADMINISTRATIVA SIN HABERSE ALEGADO, VICIOS CONSTITUTIVOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO, LA INTERPOSICIÓN DE UNA DEMANDA, POR TALES VICIOS, TAMBIÉN RESULTA ADMISIBLE EN SEDE JUDICIAL

“iv. Finalmente, tal como se relacionó supra, un acto nulo de pleno derecho no puede sanarse. En este sentido, ninguna declaración gestada por la misma Administración, vía recurso, sería capaz de convalidar o subsanar un vicio de esta naturaleza.

Esta previsión resulta relevante de cara a la inmediatez y efectividad de la tutela judicial efectiva; ello, puesto que, volver al justiciable a la sede administrativa para que su planteamiento de nulidad absoluta sea objeto de conocimiento, implicaría la creación de una carga sin objeto sustantivo, innecesaria, dilatoria, de importantes costos y, en definitiva, una negación de tutela judicial.

Así, aun volviendo a sede administrativa el justiciable, en el caso del rechazo de su planteamiento de nulidad absoluta -suponiendo que el plazo para interponer el recurso aún esta vigente-, el vicio insubsanable subsistiría; afectación respecto de la cual, con inmediatez, el interesado ya intentó someter a control judicial.

v. Con fundamento en las consideraciones esbozadas en los apartados anteriores, el agotamiento de la vía administrativa no se instituye como un presupuesto que condiciona la impugnación judicial de actos administrativos atribuidos de nulidad de pleno derecho.

En otro sentido, habiéndose agotado la vía administrativa con la particularidad de no haberse alegado, en ésta, vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho, la interposición de una demanda, por tales vicios, también resulta admisible en sede judicial.”

ERRÓNEO CONSIDERAR NO HABER CUMPLIDO EL AGOTAMIENTO EXTRAORDINARIO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA, PARA EL ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, AL NO ALEGARSE EL VICIO EN SEDE ADMINISTRATIVA

“4. La impugnación judicial de actos administrativos atribuidos de nulidad de pleno derecho bajo el régimen legal estatuido por la Ley de Procedimientos Administrativos.

Finalmente, es oportuno precisar que los razonamientos plasmados en los apartados anteriores, a partir de los cuales se concluye la procedencia de la impugnación judicial, de manera directa, de actos atribuidos de nulidad de pleno derecho; son aplicables al régimen instituido en la Ley de Procedimientos Administrativos -LPA-, emitida por Decreto Legislativo número ochocientos cincuenta y seis, del quince de diciembre de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número treinta, Tomo número cuatrocientos dieciocho, del trece de febrero de dos mil dieciocho.

Bajo tal ordenamiento son predicables los siguientes postulados.

i. El «agotamiento de la vía administrativa» es la consunción de un procedimiento, en todas sus fases decisorias posibles, por haberse interpuesto, en tiempo y forma, y cuando procede, el recurso administrativo que la ley instituye como preceptivo para controvertir, ante la misma Administración, la validez y eficacia de las decisiones de sus órganos.

ii. La acción para motivar el ejercicio de la potestad administrativa de «revocación de los actos propios» viciados con nulidad de pleno derecho del artículo 118 de la LPA, por su misma naturaleza y efectos jurídicos, no constituye un «recurso administrativo»; ergo, no se erige como un supuesto de «agotamiento de la vía administrativa».

iii. La potestad de «revocación de los actos propios» viciados con nulidad de pleno derecho del artículo 118 de la LPA, instituye una vía de eliminación de actos nulos absolutamente, que es «alternativa» al recurso administrativo y que procede contra actos firmes.

iv . En cuanto al concepto «agotamiento de la vía administrativa», no existe la escisión conceptual relativa a un agotamiento ordinario y otro «extraordinario». Este presupuesto procesal es uno solo, cohesionado en su sentido.

v. La declaración de la existencia de una nulidad de pleno derecho puede tener lugar: (a) en sede administrativa, por la autoridad emisora del acto o su superior jerárquico u órgano que determine la ley, al resolver un recurso administrativo en el que se ha alegado tal vicio; o, a elección del justiciable, (b) en sede jurisdiccional al decidir, el juez competente, la pretensión respectiva.

vi. El agotamiento de la vía administrativa no se instituye como un presupuesto procesal que condiciona la impugnación judicial de actos administrativos atribuidos de nulidad de pleno derecho. En otro sentido, habiéndose agotado la vía administrativa con la particularidad de no haberse alegado, en ésta, vicios constitutivos de nulidad de pleno derecho, la interposición de una demanda, por tales vicios, también resulta admisible en sede judicial.

vii. El ejercicio de la potestad de «revocación de los actos propios» viciados con nulidad de pleno derecho del artículo 118 de la LPA, considerada independiente del concepto «agotamiento de la vía administrativa»; tampoco constituye un presupuesto procesal sui generis que condiciona el acceso al orden de la jurisdicción contencioso administrativa. Por el contrario, se trata de una acción eminentemente facultativa, ello, en el sentido de reclamar una nulidad de pleno derecho en la vía administrativa o, en su caso, pretender su declaración inmediatamente en sede judicial.

viii. La «declaración de ilegalidad de un acto», es decir, su contrariedad con el ordenamiento jurídico de naturaleza administrativa, puede fundarse en la existencia de vicios de nulidad de pleno derecho o, en su caso, en vicios de nulidad relativa, ambos constitutivos de infracción legal. Con ello, el 10 letra a) de la LJCA es la previsión legislativa que habilita la impugnación de actos administrativos por vicios de nulidad de pleno derecho y, también, de nulidad relativa.

ix. El carácter imprescriptible de la pretensión de nulidad de pleno derecho rige en el orden jurisdiccional. Consecuentemente, su planteamiento no está sujeto a plazo alguno ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Precisados los anteriores postulados, esta Sala es enfática en señalar que tal referencia es obligatoria en el presente caso, en primer lugar, por los argumentos deducidos en torno al asunto procesal que ha sido sometido a decisión -respetándose, por consecuencia, el principio de congruencia-, y en segundo lugar, en atención al valor intrínseco de la jurisprudencia como fuente del derecho.

De ahí que, ante la reforma administrativa y contencioso administrativa gestada en el año dos mil diecisiete en nuestro país, y siendo palpable la incertidumbre en cuanto a la correcta interpretación de determinadas disposiciones de los cuerpos legales que forman parte de tal reforma legislativa; la decisión del presente caso debe proveer certeza jurídica sobre el asunto decidido, tanto para el recurrente, como para la comunidad jurídica.

5. Conclusión sobre el agravio planteado por las recurrentes.

Con fundamento en las estimaciones de derecho realizadas en cada uno de los apartados argumentativos de esta sentencia, esta Sala concluye que la Cámara de lo Contencioso Administrativo con sede en la ciudad de Santa Tecla interpretó erróneamente los artículos 2 y 3 de las DTPARAP al considerar, como fundamento de la improponibilidad de la demanda de la primera instancia, que la parte actora no había cumplido lo que denominó «agotamiento extraordinario de la vía administrativa» [planteamiento previo, en sede administrativa, de la «revocatoria por razones de legitimidad» regulada en el artículo 3 de las DTPARAP]; calificando tal formulación, equivocadamente, como un presupuesto procesal sine qua non para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, en el particular planteamiento de pretensiones de nulidad de pleno derecho.”