PRINCIPIO DE TIPICIDAD

GENERALIDADES

“b) Del principio de tipicidad.

i) Generalidades

En ese orden, tal como se estableció en párrafos anteriores, se aplican al derecho administrativo sancionador los principios y garantías que rigen el ámbito penal, con los matices propios del Derecho Administrativo, uno de ellos es el principio de tipicidad, en el cual exige la declaración clara y expresa de la norma jurídica, descripción de los hechos constitutivos de la infracción y sus consecuencias jurídicas. Por lo que al imponer una sanción administrativa, es necesario que la Administración Pública efectúe el análisis de los hechos atribuidos al administrado a fin de constatar si se adecúa a la conducta típica prevista en la norma.

Doctrinariamente, los autores LLOBREGAT J.G. y BUITRON RAMIREZ G., El Procedimiento Administrativo Sancionador, Volumen 1, 4° Edición Editorial tirant lo Blanch, Valencia 2001, p. 82 han sostenido que: “(…) la exigencia de la tipicidad quedará cumplimentada a través de la precisa definición de la conducta que dicha Ley considere constitutiva de la infracción, y la igualmente precisa definición de la sanción que pueda imponerse, siendo en definitiva, el medio de garantizar el principio constitucional de seguridad jurídica (…) De esta forma, por «conducta típica» únicamente podrá entenderse aquella en donde se aprecie una identidad entre sus componentes fácticos y los descritos en abstracto por la norma jurídica, es decir, la homogeneidad…”

Asimismo la SC en resolución pronunciada en el proceso de Inconstitucionalidad 27-2018, antes citada, dispone que ”Al analizar con cierta amplitud el alcance del mandato de taxatividad en materia penal, esta sala ha aclarado que “la precisión de las leyes penales es una cuestión de grado y lo que exige el mandato de determinación es una precisión relativa [...] el requisito de taxatividad implica que las disposiciones legales que contienen los presupuestos, condiciones o elementos para considerar que una conducta es delito (disposiciones que se conocen como "tipos penales"), deben formular, describir, establecer o definir dichas conductas mediante términos, conceptos (tomadas estas dos palabras en su sentido común y no lógico formal) o expresiones que tengan la mayor precisión posible o una determinación suficiente, de acuerdo con el contexto de regulación” (sentencia de 8 de julio 2015, Inc. 105-2012). Este criterio es aplicable también a los tipos administrativos sancionadores, que son los que definen o describen las conductas que constituyen infracciones administrativas y puede ser comprendido dentro del alcance del art. 15 Cn.” –el resaltado es nuestro–.

Al respecto la SCA puntualiza “En la práctica, ello implica la imposibilidad de atribuir las -consecuencias jurídicas de la norma a conductas que no se adecuan con las señaladas en las mismas. En otras palabras, no podrá haber sanción si la conducta, atribuida al sujeto no puede ser subsumida en la infracción descrita en la disposición legal. Por otra parte, también implica que al infractor únicamente se le puede imponer la sanción establecida o regulada en la ley. Es decir, se requiere de una ley previa al hecho considerado como infracción, y además que tanto la infracción como la sanción estén descritas en forma expresa, determinante y clara en la norma, de modo tal, que aun ante la reconocida función represora de la Administración pública, si en un supuesto específico, la conducta no está regulada en forma previa o no está suficientemente descrita la sanción o infracción en el ordenamiento jurídico, esa competencia sancionadora de la Administración se ve limitada y le impide ejercer el ius puniendi del Estado. (Sentencia pronunciada a las doce horas del nueve de diciembre de dos mil dieciséis, en el proceso con referencia 87-2012).”

INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS DE MERA ACTIVIDAD

“ii) De las infracciones administrativas de Mera actividad

En el presente caso este tema cobra vital importancia, dado que el demandante, en síntesis, alega que los hechos no encajan en la causal de inhabilitación contemplada en la norma legal, pues no se adjudicó la contratación -por ser revocada-, no se determinó que existieran hechos falsos (en la jurisdicción penal) en la constancia de experiencia presentada por la actora y que esta no era determinante para que se le adjudicara.

Como punto de partida, es importante relacionar que el autor REBOLLO PUIG, respecto de las infracciones formales o de mera actividad sostiene que son: “aquellas consistentes en una simple comisión u omisión antijurídica que no precisa ir acompañada de un resultado lesivo. Lo mismo ocurre en este tipo de ilícitos en el Derecho Penal, pero mientras que allí son una minoría y además en algunas de sus manifestaciones (…) en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador su extensión es muy amplia. Son numerosas las leyes que tipifican el no conservar cierta documentación, o el no haber obtenido ciertas autorizaciones, o el haber omitido cierta comunicación, etc (…) Además, en muchas ocasiones, el fundamento de la actuación negligente es precisamente el haber incumplido la prescripción que se sanciona, o lo que es lo mismo: como se ha incumplido es que se ha actuado, al menos, con culpa”—El resaltado es nuestro— (REBOLLO PUIG, M., IZQUIERDO CARRASCO, M., AA.VV., Derecho Administrativo Sancionador, 1ª Edición, Lex Nova, Valladolid, 2010, p. 254).

Aunado a ello, el autor Alejandro Nieto, en su obra Derecho Administrativo Sancionador, Tercera Edición Ampliada, Editorial tecnos, Madrid, pp. 349-350; sostiene que: “(…) En (…) Derecho Administrativo Sancionador predominan las llamadas infracciones formales, constituidas por una simple omisión o comisión antijurídicas que no precisa ir acompañada de un resultado lesivo (…) El incumplimiento de un mandato o prohibición ya es, por sí mismo, una infracción administrativa. Si a este incumplimiento sigue luego una lesión, la consecuencia será una responsabilidad, un deber resarcitorio que nada añade a la naturaleza de la infracción (…) En líneas generales, el delito penal está conectado con la lesión de un bien jurídico: el resultado es una lesión mientras que la infracción administrativa está conectada con un mero incumplimiento, con independencia que con él pueda eventualmente producirse. Y tanto es así que semánticamente es ese dato del incumplimiento –literalmente: infracción– el que da el nombre a la figura, con la que se identifica (…) El Derecho Administrativo Sancionador, en cambio, es más ambicioso y toma en cuenta todas las infracciones que se cometan, aún a conciencia que en la realidad no podrá sancionarlas todas dada su inumerabilidad. El incumplimiento y no el resultado es lo que interesa. Porque el Derecho Administrativo Sancionador es un Derecho preventivo en cuanto que persigue las infracciones, dado que de éstas es de donde se deducen (o pueden deducirse) ordinariamente los resultados lesivos (…)” (el subrayado es nuestro). En ese orden, para que se imponga una sanción administrativa, no es indispensable que el tipo infractor prevea un daño concreto.”

PRINCIPIO DE TIPICIDAD IMPLICA QUE EL TIPO CONTENIDO EN LA NORMA DEBE INDICAR LAS CIRCUNSTANCIAS O CONDICIONES EN VIRTUD DE LAS CUALES DEBERÁ ENTENDERSE QUE EXISTE CONTRAVENCIÓN; ELLO DEBE TENER UN CARÁCTER PREVIO Y TAXATIVO

“En razón de lo antes expuesto y de conformidad a la doctrina y jurisprudencia citada, esta Cámara concluye que el principio de tipicidad implica que el tipo contenido en la norma debe indicar las circunstancias o condiciones en virtud de las cuales deberá entenderse que existe contravención; ello debe tener un carácter previo y taxativo que genere certeza a los gobernados para orientar sus actuaciones en la sociedad (seguridad jurídica). Además, dicho principio le indica al aplicador que para adecuar los hechos descritos al tipo contenido en la norma, en primer término, debe buscar el sentido común de las palabras.”

TIPO INFRACTOR REGULADO EN EL ARTÍCULO 158 ROMANO V, LETRA B) DE LA LACAP

“iii) Del tipo infractor regulado en el artículo 158 romano V, letra b) de la LACAP

La referida disposición legal prescribe:

“La institución inhabilitará para participar en procedimientos de contratación administrativa, al ofertante o contratista que incurra en alguna de las conductas siguientes: (…) V. Inhabilitación por cinco años. (…) b) Invocar hechos falsos para obtener la adjudicación de la contratación”.

De su lectura se advierte que: (i) el verbo rector principal es ”invocar” hechos falsos; y, (ii) que dicha invocación se efectúe dentro de un procedimiento de licitación, cuyo objetivo natural y lógico –en el contexto de la LACAP- es “obtener” la adjudicación, pues para ello participan los interesados. Así, el artículo no establece como requisito sine qua non para que se configure la conducta típica que se ”haya obtenido la adjudicación” — ni que se haya ocasionado una lesión concreta—, sino que claramente indica que se invoquen ”hechos falsos para obtener la adjudicación de la contratación”, es decir que los participantes de un procedimiento de licitación, no pueden hacerse valer de hechos falsos para cumplir con los requisitos establecidos en las bases de licitación, máxime cuando en la misma ley y su reglamento se encuentran los principios aplicables a dicho procedimiento, entre los que se encuentran la trasparencia y de buena fe.”

[...]

CONDUCTA DESCRITA EN EL ARTÍCULO 158 ROMANO V, LETRA B) DE LA LACAP, ES APLICABLE A TODOS AQUELLOS OFERENTES QUE INVOQUEN HECHOS FALSOS

“b) Sobre la vulneración al principio de tipicidad.

La demandante alegó como vicio de ilegalidad la falta de presupuestos fácticos, es decir falta de supuestos de hechos para imponer la sanción; en ese orden se advierte que sus alegaciones en ambos puntos se refieren a la vulneración al principio de tipicidad ya que sostiene en síntesis que no se acreditó el elemento objetivo de la infracción, es decir la conducta típica dado que no consta una prueba contundente del hecho que la constancia del ISSS sea falsa, además sostiene que no se indicó en qué medida esos hechos incidieron para obtener la adjudicación, lo cual es un elemento esencial del tipo infractor; y que la adjudicación le fue revocada y que por tanto no se configuró la conducta infractora.

En ese orden tal como se ha expresado, la conducta descrita en el artículo 158 romano V, letra b) de la LACAP, es aplicable a todos aquellos oferentes que “invoquen hechos falsos”, y no sólo al que le sea adjudicada la licitación, como ocurrió en el presente caso (la que posteriormente fue revocada, acto del cual no impugnó su legalidad).”

AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE TIPICIDAD, CUANDO EL HECHO ATRIBUIDO A LA INFRACCIÓN ENCAJA EN EL TIPO CONTENIDO EN EL ART. 158 ROMANO V LETRA B) DE LA LACAP

“Ahora bien, con relación al argumento que no se determinó cuáles eran los hechos falsos en la constancia de experiencia de fecha doce de diciembre de dos mil diecisiete, que fue presentada por la demandante en su oferta y cómo esta incidió en la adjudicación, pues apenas tenía el valor de 5% cada referencia; esta Cámara advierte que el tipo sancionador es de mera actividad y por tanto la mera invocación de hechos falsos, que la autoridad demandada acreditó dentro del procedimiento es suficiente para que la conducta infractora se consume.

Pues este tipo de procedimientos tiene como base el Principio de Buena Fe y Transparencia que deben regir las actuaciones de los particulares y la Administración Pública en los procedimientos de adjudicación.

En ese sentido, este Tribunal ha corroborado que la Administración constató la no veracidad de los datos plasmados en el documento que presentó la demandante en su oferta, con el documento que le fue enviado por la licenciada BF al solicitársele información sobre la referida constancia presentada en la oferta por la demandante -luego de haberse presentado el Recurso de Revisión-, y es evidente que dicho documento contiene información diferente con la emitida por la referida licenciada BF.

Aunado a ello en el Recurso de Revisión planteado por la señora MAL, se le hizo saber a la señora M, los motivos por el cual se daba traslado específicamente respecto a la nota emitida por el ISSS.

Ahora bien tal como la SCA sostiene en la sentencia que ha sido citada en esta sentencia referencia 321-2011 —en la que se resolvió un caso similar—, señaló: “(...)el dolo en el presente caso, se evidencia al momento en que la sociedad actora intentó contratar el servicio de vigilancia con la autoridad administrativa demandada, —conociendo con anticipación las exigencias y prohibiciones de las bases de licitación— presentando una oferta en cuyo contenido se invocaron hechos falsos, (…)”. —resaltado nuestro—.

En razón de lo anterior, a criterio de este Tribunal no existen los motivos alegados referente a la falta de tipicidad para imponer la sanción alegada por la demandante ya que el hecho atribuido a la infracción encaja en el tipo contenido en el art. 158 romano V letra b) de la LACAP.”