CADUCIDAD
EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
CARACTERÍSTICAS
ESPECIALES Y FORMAS DE TERMINACIÓN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
“En materia
de contratos administrativos, éstos se perfilan como una especie dentro del
género de los contratos; sin embargo, cabe destacar en este ámbito, algunas
características especiales que los distinguen como tales,
entre estas se identifican: (i) una entidad representante del
Estado como parte suscriptora, cuya participación tiene por objeto la
persecución de un fin público; y, (ii) el contenido de
cláusulas exorbitantes del derecho privado otorgadas a la Administración
pública, las cuales se traducen en algunos casos, en instrucciones, órdenes y
sanciones que tienen por objeto precisamente garantizar el cumplimiento del
contrato, y que se justifican a partir de los fines de interés general de la
contratación estatal.
En atención a
lo anterior, encontramos, por un lado, a la Administración Pública investida de
potestades o prerrogativas que le permiten actuar unilateralmente en la
interpretación, modificación y extinción de los contratos, cuyo margen de
actuación debe sujetarse dentro de los parámetros y límites determinados por la
ley; y por otro, a un sujeto de derecho, quien se ve comprometido en la
prestación de un servicio público, y que acepta voluntariamente someterse a lo
convenido en dicho acto jurídico. Cabe destacar, dentro de las
denominadas prerrogativas de la Administración, en el marco de
la contratación pública, la facultad de extinción de los contratos.
En cuanto a
la última potestad, la LACAP desarrolla un Capítulo para aclarar los alcances
de dicha prerrogativa; así, el capítulo IV referente a “LA CESACIÓN Y EXTINCIÓN
DE LOS CONTRATOS” establece cuando ha de considerarse que, un contrato
administrativo, cesará en sus efectos [artículo 82 de la LACAP]; y, cuando será
la administración la que, puntualmente aplique las formas de extinción de los
contratos administrativos.
Por su parte,
el artículo 93 de la LACAP, indica cuáles son estas formas de terminación y
prescribe: (a) caducidad; b) mutuo acuerdo de las partes contratantes; (c)
revocación; (d) rescate; y, (e) por las demás causas que se determinen
contractualmente.”
LA CADUCIDAD COMO
MODALIDAD DE TERMINACIÓN ANTICIPADA, ADOPTADA POR LA ADMINISTRACIÓN CONTRATANTE
DE FORMA UNILATERAL Y CON EFECTOS EJECUTORIOS
“De las
causales anteriores, interesa para el caso la primera de ellas: es decir, la
caducidad del contrato. Esta se perfila como una modalidad de terminación
–anticipada- adoptada por la Administración contratante de forma unilateral y
con efectos ejecutorios, la cual, parte de una premisa de incumplimiento
de las obligaciones pactadas; que, ante la inobservancia de las mismas o de
los términos fijados por las partes, genera la extinción de dicho contrato.
Puntualmente,
la causal de caducidad se encuentra regulada en el artículo 94 de la LACAP y
este establece lo siguiente: «[l]os contratos también se extinguen por
cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades
contractuales por incumplimiento de las obligaciones, son causales de Caducidad
las Siguientes: (…) b) La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos
o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando
las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor del
contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores…» (resaltado
suplido).
A lo descrito
en el numeral de la disposición anterior, se aúna el artículo 85 de la LACAP,
el cual, reafirma dicha causal al determinar lo siguiente: «[c]uando el
contratista incurra en mora en el cumplimiento de sus obligaciones
contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del
contrato o imponer el pago de una multa por cada día de retraso (…) [c]uando el
total del valor del monto acumulado por la multa, represente hasta el doce por
ciento del valor total del contrato, procederá la caducidad del mismo, debiendo
hacer efectiva la garantía del cumplimiento de contrato…» (el
resaltado suplido).”
CUANDO EL
INCUMPLIMIENTO ES IMPUTABLE DE FORMA CERTERA AL CONTRATISTA, PODRÁ DECLARARSE
LA CADUCIDAD DEL CONTRATO
“B. De lo
acaecido en sede administrativa.
A partir de
la revisión realizada en el expediente administrativo aportado como prueba por
parte de la autoridad demandada, se advierten los siguientes sucesos ocurridos:
A fs. 10,
consta el requerimiento que en fecha nueve de enero de dos mil doce, hiciera el
jefe del área de seguridad a la gerencia administrativa para que esta
gestionara la compra de ciento cincuenta y siete (157) pares de botas tipo
jungla, color negro con la finalidad de dotar al personal del área de seguridad
del Ministerio de Obras Públicas, Transporte y de Vivienda y Desarrollo Urbano.
Según la
solicitud de compra No. 6-2012, la unidad de suministro, pidió a la Unidad de
Adquisiciones y Contrataciones [en adelante, UACI], la cantidad de ciento
cincuenta y siete (157) pares de botas tipo jungla, color negro todo
cuero con las especificaciones que ahí se detallan y se lee al inicio de la
descripción: «ELABORACIÓN Y SUMINISTRO DE 157 PARES DE BOTAS TIPO
JUNGLA, COLOR NEGRO TODO CUERO…» (fs. 7).
Consta a fs.
19 del expediente administrativo, la orden de compra No. ******** emitida por
la UACI, el siete de febrero de dos mil doce, dirigida a SURIANO SIU, S.A. DE
C.V., en la que se detalla para el suministro: cantidad, unidad medida,
descripción del suministro o servicio, entre otros. En lo corresponde a la
descripción del suministro o servicio, se especifica lo siguiente: «ELABORACIÓN
Y SUMINISTRO DE BOTAS TIPO JUNGLA, COLOR NEGRO TODO CUERO. LAS CUALES SERÁN
UTILIZADAS POR EL PERSONAL CON FUNCIONES DE SEGURIDAD EN EL MOPTVDU. VER
ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y CUADRO RESUMEN DE LAS TALLAS A SUMINISTRAR AL
REVERSO. PRESENTAR GARANTÍA POR 6 MESES» (resaltado suplido); y al
reverso se detallan las especificaciones técnicas requeridas.
De acuerdo a
la anterior orden de compra, el plazo pactado para el cumplimiento de la
entrega debía ejecutarse en un período no mayor de veinte días hábiles,
contados a partir de la fecha de recepción de dicha orden de compra. Se
verifica en la parte final del documento que, SURIANO SIU, S.A. DE C.V.,
recibió la orden de compra el ocho de febrero de dos mil doce, lo que nos lleva
a concluir que el plazo de ejecución del objeto contractual concluiría el seis
de marzo de dos mil doce.
El uno de
marzo de dos mil doce, la sociedad actora comunicó a la autoridad demandada lo
siguiente: «…mediante carta de fecha veintiocho de febrero del
corriente año, suscrita por el (…) Encargado de Comercialización de la FAE-
CALFA (…) que es mi proveedor en este particular, manifiesta que para la fecha
en que vence el plazo (…) únicamente puede despacharme las tallas siete, ocho y
diez, y expone que el resto de tallas serán elaboradas y entregadas a nosotros
a inicios del mes de mayo del año en curso (…) [v]ista la delicada situación en
que nos encontramos, es nuestra obligación hacerle de su conocimiento tal
impase, el que no es responsabilidad meramente nuestra, ya que desde que se nos
envió la orden de compra nosotros hicimos los contactos necesarios para cumplir
en tiempo nuestra obligación…» (fs. 20).
Por medio de
resolución de las ocho horas quince minutos del veinticinco de junio de dos mil
doce, el ministro demandado resolvió comisionar al gerente legal institucional,
para que iniciara el procedimiento administrativo sancionador contra SURIANO
SIU, S.A. DE C.V., por la mora en la entrega del suministro relativo a la orden
de compra No. ********, debiendo para tal efecto respetar el debido proceso y
en su caso, circunscribirse a la práctica de los actos de instrucción
correspondientes (fs. 25).
Mediante
resolución de las trece horas quince minutos del veinticinco de junio de dos
mil doce, la gerencia legal del MOPVDU, de conformidad a la resolución
relacionada en el párrafo anterior y el artículo 85 de la LACAP: (i) abrió el
expediente administrativo de multa por mora contra la sociedad actora por la
falta de entrega del suministro derivado de la orden de compra No. ********;
(ii) confirió audiencia a la impetrante por el plazo de tres días hábiles;
(iii) previno al coordinador del área de suministro para que en el plazo de
cuarenta y ocho horas, informara si dio respuesta al escrito del uno de marzo
de dos mil doce; y (iv) evidenció la reincidencia de la sociedad actora de
incumplimiento del plazo de entrega (folio 25-26).
El
veintinueve de junio de dos mil doce, la sociedad actora, presentó escrito
evacuando la audiencia conferida, en el mismo, nuevamente manifestó que el
cumplimiento -tal como se había justificado previamente- dependía de su
proveedor -Fuerza Armada de El Salvador, Comando de Apoyo Logístico Industrias
Militares [FAE/CALFA]-; y, solicitó se abriera a prueba el procedimiento por el
término de ley (fs. 32).
Una vez
abierta la etapa probatoria, SURIANO SIU, S.A. DE C.V., para justificar el
incumplimiento [por causas que no le eran imputables], presentó como prueba el
cruce de notas sostenido con el encargado de comercialización del fondo de
actividades especiales FAE/CALFA, entre éstas, la cotización por cada par de
botas, la oferta presentada en la que se comprometía con la entrega del
suministro en el plazo ya señalado, un comprobante de crédito fiscal,
comunicación de la disponibilidad de las botas en las tallas 7, 8 y 10 -ya que
de las demás tallas no tenían en existencia- (fs. 41-51).
No obstante
el argumento expuesto por la sociedad actora y los documentos probatorios
presentados, mediante la resolución del veintiuno de agosto de dos mil doce, la
autoridad contratante resolvió: (i) tener por establecido el incumplimiento contractual
por haber incurrido en mora en el cumplimiento de sus obligaciones; y, (ii)
iniciar el procedimiento administrativo de extinción del contrato por la causal
de caducidad en contra de SURIANO SIU, S.A. DE C.V., por haber sobrepasado el
monto de la multa el doce por ciento (12%) del valor total del contrato,
conforme a lo establecido en los artículos 85, 94 letra b) y 160 de la LACAP.
El
procedimiento de caducidad inició mediante la resolución de las nueve horas
diecinueve minutos del diecinueve de septiembre de dos mil doce, del cual se
derivó la actuación impugnada; en éste, la actora también argumentó que el
incumplimiento se debió a la falta de suministro de la FAE/CALFA. Sin embargo,
la autoridad demandada no aceptó dicha justificante, al considerar que SURIANO
SIU, S.A. DE C.V., era la única responsable de responder por la obligación
adquirida.
De
manera que, sostener como argumento la imposibilidad de cumplimiento de un
tercero ajeno al contrato, no podía considerarse como una justificación valida,
y en consecuencia inhibirle de cumplir con su obligación; por esta razón,
procedieron a declarar la caducidad de la orden de compra No. ******** y la
incorporación de la resolución en el registro de la Unidad Normativa de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública [UNAC].
C. Análisis
del caso concreto.
El artículo
86 de la LACAP, que hace referencia al apartado concerniente a: «Retrasos no
Imputables al Contratista», disposición legal que prescribe lo siguiente: «[s]i
el retraso del contratista se debiera a causa no imputable al mismo debidamente
comprobada, tendrá derecho a solicitar y a que se le conceda una prórroga
equivalente al tiempo perdido, y el mero retraso no dará derecho al contratista
a reclamar una compensación económica…».
En el
presente caso, como se ha indicado, la autoridad demandada requirió además del
suministro de 151 pares de botas tipo jungla, que éstas fueran elaboradas por
la suministrante, esto de acuerdo a la lectura de la descripción o detalle de
la orden de compra referida en párrafos anteriores. De manera que, SURIANO SIU
S.A de C.V., al momento de presentar su oferta mediante la cotización anexa a
folio 45 del expediente administrativo; y, posteriormente, aceptar la orden de
compra para dar inicio al plazo contractual, atendió el requerimiento en los
términos dictados por el ministerio demandado.
Lo anterior
implica que, la impetrante se obligó no solo al suministro de las botas tipo
jungla, sino, además a su elaboración. Esto último conlleva a
que SURIANO SIU S.A. DE C.V., asumió la capacidad de producir de forma autónoma
el producto solicitado por el MOPVDU, sin pactarse la autorización de
subcontratar a un tercero.
En atención a
esta última idea, la LACAP dispone en el capítulo III, bajó qué método podrá llevarse
a cabo una subcontratación; y al respecto los artículos 89, 90 y 91 determinan,
entre otras cosas que: (i) los términos de la subcontratación
deberán estar fijados en las bases de licitación, (ii) que la
misma no podrá realizarse de existir alguna prohibición en las cláusulas, (iii) que
ésta solo podrá concertarse para la ejecución parcial del contrato; y, (iv) que
la autorización se considerará válida si la comunicación ha sido previa.
Requisitos que no se perfilan en la orden de compra N° ********.
Sin embargo,
SURIANO SIU S.A. de C.V., para refutar el incumplimiento total de la obligación
en el plazo estipulado se basó en: (i) haber comunicado en su oferta que la
entrega dependería de un tercero; y, (ii) haber presentado los documentos que
acreditaban la comunicación efectuada por parte de la FAE/CALFA, en la que
dicha entidad, señaló la imposibilidad de abastecer en su totalidad las botas
tipo jungla a la sociedad demandante, en virtud de la falta de materia prima
para su elaboración.
Para el presente
caso [como se dijo] no se perfila en la orden de compra la modalidad de
subcontratación, que conllevara a su vez, a la autorización por parte de la
autoridad demandada para que fuese la FAE/CALFA quien se encargara de la
elaboración del calzado; de ahí que, no sea estimable justificar el
incumplimiento por el hecho que, la sociedad actora: «…no es productor
de los precitados bienes, por lo que no puede por sus propios medios proceder
directamente suplirlos…».
En
consecuencia, de lo anterior, esta Sala considera que en el sub júdice,
es notorio, que la obligación de elaborar y suministrar los
151 pares de botas tipo jungla recaía directamente sobre SURIANO SIU S.A. de
C.V., y no sobre un tercero que ni siquiera se encuentra vinculado
contractualmente con la Administración pública. El hecho de haber anexado la
contratista a su oferta, la cotización que previamente había realizado a la
FAE/CALFA del precio por cada par de botas a suministrar; y, que,
posteriormente, está última comunicara tener en existencia únicamente ciertas
tallas de dicho calzado, no puede tenerse como acreditado el justo impedimento
o retraso no imputable a SURIANO SIU S.A. de C.V.
En este
sentido, con base en las razones expuestas, se concluye, que el incumplimiento
es imputable de forma certera a la sociedad actora; es decir, no ha
existido un justo impedimento para que SURIANO SIU no cumplirse la
obligación derivada de la orden de compra No. ******** de elaborar y suministrar 151
pares de botas tipo jungla color negro, al ministerio requirente.
Por lo tanto,
este Tribunal considera que la declaratoria de caducidad en el presente caso se
encuentra apegada a lo dispuesto en el artículo 85 de la LACAP; y en
consecuencia no se configura el motivo de ilegalidad impetrado por la
demandante.”