PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR, DEBE SER SUMINISTRADA POR LA ADMINISTRACIÓN, IMPONIÉNDOSE SIEMPRE
LA ABSOLUCIÓN ANTE LA CARENCIA DE LA PRUEBA DE CARGO SUFICIENTE
“A. El ius
puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un
control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, y en este ámbito,
se manifiesta en la actuación de la Administración pública al imponer sanciones
a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Ahora
bien, la función represora de la administración no solo encuentra su cimiento
en la permisión abstracta del ius puniendi, sino, además,
encuentra su fundamento teórico en el marco del respeto al ordenamiento
jurídico en su conjunto, dentro de los
postulados esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y para
el caso en concreto, cabe hacer referencia a los principios de presunción de
inocencia y de culpabilidad.
(i) La presunción
de inocencia o de no culpabilidad posee al menos tres significados
según la Sala de lo Constitucional, los cuales son claramente
diferenciados: «…(i) es una garantía básica del proceso penal; (ii) es
una regla referida al tratamiento del imputado durante el proceso; y (iii) es
una regla relativa a la actividad probatoria…» (Inc. 54-2005, de las
ocho horas y veinte minutos del día cinco de octubre de dos mil once).
Interesa hacer
referencia al último ítem respecto de la actividad probatoria, en tanto que la
prueba presentada en un procedimiento administrativo sancionador, debe [en
principio y por regla general] ser suministrada por la administración,
imponiéndose siempre la absolución ante la carencia de la prueba de cargo
suficiente; es decir que, en el plano adjetivo se estatuyen diversas
cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de
cara a obtener éxito en las resultas del proceso, por ello, se configura la
obligación a la parte procesal que afirma un hecho o circunstancia, que aporte
los medios necesarios e idóneos para su acreditación; a esta especial
circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.
Empero, luego de
establecida la tesis incriminatoria, el administrado, puede aportar la prueba
de descargo que considere idónea para refutar la hipótesis planteada por la
administración y así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique
una obligación procesal, pero sí en una medida de contraposición a la teoría de
la administración, que además garantiza su actividad probatoria en el
desarrollo de una investigación.”
CONFORME AL
PRINCIPIO DE CULPABILIDAD SOLAMENTE RESPONDE EL ADMINISTRADO POR SUS ACTOS
PROPIOS, SE REPELE LA POSIBILIDAD DE CONSTRUIR UNA RESPONSABILIDAD OBJETIVA O
BASADA EN LA SIMPLE RELACIÓN CAUSAL INDEPENDIENTE DE LA VOLUNTAD DEL AUTOR
“(ii) El
principio de culpabilidad, está reconocido por el artículo 12 Cn, que
prescribe: «[t]oda persona a quien se impute un delito, se presumirá
inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio
público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su
defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino
además en el administrativo sancionador (sentencia de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la
Sala de lo Constitucional, doce horas del diecisiete de diciembre de mil
novecientos noventa y dos).
En este sentido,
la Sala de lo Constitucional respecto al principio de culpabilidad en materia
administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de
culpabilidad en esta materia supone el destierro de las diversas formas de
responsabilidad objetiva, y rescata la operatividad de dolo y la culpa como
formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la máxima de una responsabilidad
personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber procesal de la
Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar
presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad
de una aplicación automática de las sanciones únicamente en razón del resultado
producido» (sentencia de Inc. 18-2008 de Sala de lo Constitucional
doce horas veinte minutos del veintinueve de abril de dos mil trece).
Cabe destacar que
una de la sub-categorías o corolarios del principio de culpabilidad, es
la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por
la acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa
sancionadora. Este principio implica que la sanción únicamente
puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado en los hechos que
configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l
gravamen que la sanción representa solo podrá recaer sobre aquellas [personas] que
han participado de forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de
infracción. Por lo tanto, no es posible exigir responsabilidad por la sola
existencia de un vínculo personal con el actor o la simple titularidad de la
cosa o actividad en cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de
individualización de la sanción supone un veto a la responsabilidad
objetiva» [Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo
Sancionador, quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial Tecnos,
p. 329, 2011].
En este orden,
conforme al principio de culpabilidad solamente responde el administrado por
sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una
responsabilidad objetiva o basada en la simple relación causal independiente de
la voluntad del autor.
En congruencia con
lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe respetarse el
principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para
sancionar un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva.”
LO DICHO Y DE
CONFORMIDAD A LA PRESUNCIÓN DE VERACIDAD QUE OSTENTAN ESTE TIPO DE DILIGENCIAS,
AL NO HABER SIDO CONTROVERTIDAS EN CUANTO A SU CONTENIDO, LOS HECHOS QUE EN
ELLAS SE CONSIGNAN SE TIENEN POR CIERTOS
“B.1 Es
necesario indicar, que para el caso de la insuficiencia probatoria de
cargo; al revisar los medios de prueba que fueron examinados en el acto
originario y en los que se basó la resolución del recurso de revisión, se
identifican que éstos son los mismos; ello es importante, ya que si resultan
ser insuficientes para establecer la culpabilidad de la demandante, implicaría
la ilegalidad de ambos actos administrativos; por el contrario, si se establece
que la prueba conduce a demostrar la responsabilidad del administrado, los
actos impugnados devendrían en legales respecto de este punto.
Aclarado lo anterior,
y retomando el motivo de ilegalidad; es preciso indicar que la conducta
infractora a comprobar, se circunscribe a establecer si los cilindros de gas
licuado de petróleo presuntamente propiedad de Unigas, no contenían el peso de
variación máxima permitido de conformidad a su presentación, por
responsabilidad de la actora.
Para comprobar los
hallazgos en el peso de los cilindros de gas licuado de petróleo, la
Administración pública llevó a cabo siete inspecciones. La primera en Planta La
Paz, propiedad de Audio y Tecnología, S.A. de C.V., [folio 1 del expediente
administrativo] en la cual, entre otras cosas, se consignó: «[s]e
procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de veinticinco libras
llenos con GLP (…)todos los cilindros de la muestra son de color rojo y tienen
colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la marca Total
(…) en el que se determina que ocho cilindros (veinticinco por ciento de la
muestra) tienen peso menor al establecido en las regulaciones vigentes…».
La segunda
inspección se realizó en Súper Tienda San Carlos, propiedad del señor CRTS,
[folio 5 del expediente administrativo], en la que se detalló: «[s]e
procedió a tomar una muestra de diecisiete cilindros de treinta y cinco libras
llenos con GLP, de un total aproximado de treinta y seis cilindros que se
encontraron almacenados(…)todos los cilindros de la muestra son de color rojo y
tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la marca
Total (…)en el que se determina que catorce cilindros (ochenta y dos punto
cuatro por ciento de la muestra) tienen peso menor al establecido en las
regulaciones vigentes…».
La tercera
inspección se realizó en Distribuidora de GLP de Sonsonate S.A. de C.V., [folio
9 del expediente administrativo], en la que se detalló: «[s]e procedió
a pesar veintiún cilindros de capacidad para veinte libras llenos con GLP, los
cuales eran en total los que se encontraron al momento de esta inspección.
Todos los cilindros son de color rojo y tienen colocado en la válvula el sello
de garantía correspondiente a la marca Total (…) en el que se determina que los
veintiún cilindros de veinte libras (cien por ciento de la muestra) tienen peso
menor al establecido en las regulaciones vigentes…».
La cuarta
inspección realizada en venta de Gas Licuado de Petróleo (GLP) sin nombre,
propiedad de la señora MEPDL [folio 13 del expediente administrativo],en la que
se detalló: «…se procedió a verificar el peso de diecinueve cilindros
de treinta y cinco libras llenos con GLP (…)todos los cilindros son de color
rojo y tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la
marca Total gaz (…)en el que se determina que ocho cilindros (el cuarenta y dos
punto uno por ciento) tienen peso menor al establecido en las regulaciones
vigentes…».
La quinta
inspección se efectuó en Distribuidora Granados, propiedad del señor EGJ [folio
17 del expediente administrativo], en la que se estableció: «[s]e
procedió a verificar el peso de dieciocho cilindros de capacidad para treinta y
cinco libras llenos con GLP, (…) todos los cilindros pesados son de color rojo
y tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la marca
Total (…)en el que se determina que dieciséis cilindros (ochenta y ocho punto
nueve por ciento) tienen peso menor al establecido en las regulaciones
vigentes…».
La sexta
inspección se realizó en Distribuidora de GLP, sin nombre, propiedad del señor
MAEE, [folio 21 del expediente administrativo], en la que se detalló: «[s]e
procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de veinte libras llenos
con [sic] GLP, de un total aproximado de doscientos sesenta
(…) todos los cilindros de la muestra son de color rojo y tienen colocado en la
válvula el sello de garantía correspondiente a la marca totalgaz (…) en el que
se determina que trece cilindros (el cuarenta punto seis por ciento de la
muestra) tienen peso menor al establecido en las regulaciones vigentes…».
Finalmente la
séptima, inspección realizada en Distribuidora Vicky, propiedad de la señora
MVT [folio 25 del expediente administrativo], en la que se detalló: «[s]e
procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de treinta y cinco
libras llenos con GLP, de un total aproximado de cuarenta y cuatro cilindros
(…) todos los cilindros de la muestra son de color rojo y tienen colocado en la
válvula el sello de garantía correspondiente a la marca Total (…) en el que se
determina que quince cilindros (cuarenta y seis punto ochenta y ocho por ciento
de la muestra) tienen peso menor al establecido en las regulaciones vigentes…».
En el presente
caso, las diligencias de inspección, se constituyeron en la prueba mediante la
cual la Administración pública comprobó la falta atribuida a Unigas. Esta competencia [inspección] constituye
principalmente una potestad vinculada al ámbito de control administrativo que
se ejerce para comprobar el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte de
los administrados de la materia que se trate, cuyo objetivo es la obtención de
información, mediante el reconocimiento y comprobación, por observación directa
o inmediata de la realidad que se verifica; su principal función es dar cuenta
al organismo competente, de la existencia de hechos irregulares -denunciados
o de oficio- y se instituye en un elemento determinante para el esclarecimiento
de éstos y, en su caso, para la imposición de una sanción, dado que por su
naturaleza las inspecciones realizadas por la Administración pública, en el
ejercicio de sus facultades legales gozan de presunción de veracidad.
Sin embargo, cabe
decir que, si bien las inspecciones
realizadas por autoridad competente al tener una presunción iuris
tantum gozan de presunción
de veracidad, su contenido admite prueba en contrario; esto implica, que el
administrado tiene la oportunidad ulterior dentro del procedimiento
sancionatorio para contradecir y discutir su contenido, trasladándose la
verificación de los hechos argumentados por el administrado en razón del
ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede aportar toda la
prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la
administración y desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una
carga procesal [cuando la administración presenta la prueba de cargo],
pero si en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que
además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.
Esta última
idea fue advertida por el actor en sede administrativa, cuando al examinar en
su escrito de defensa [folio 191 vuelto] en el apartado concerniente al valor
probatorio de las actas de inspección, indicó: «…las actas de
fiscalización constituyen solo un primer medio de prueba, esto es, un elemento
inicial de cargo, pero no concluyente para la posterior decisión administrativa
sobre los hechos que constan en las diligencias de fiscalización. Porque su
valor y eficacia deberá examinarse a la luz del principio de la libre
valoración de las pruebas Los (sic) hechos relevantes para la decisión de un
procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en
derecho, apreciándose en con (sic) los elementos que establece la Ley».
En la misma idea
continuó: «…el acta de fiscalización es un medio de prueba que siempre
puede ser vencido mediante la aportación de elementos que lo contradigan. Por
lo que, lo verificado por el acta de inspección no posee una veracidad absoluta
e indiscutible: siempre puede ceder frente a otras pruebas que aportadas por el
interesado conduzcan a conclusiones diversas; o bien, por objeciones que
realicen los propios participantes en el expediente destinadas a des-conocer su
valor por diversos motivos, que serán apreciadas de forma fundada y basados en
las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia».
Finalmente
expuso: «[l]as actas no constituyen pruebas incontrovertibles, sino
elementos probatorios susceptibles de ser valorados y llevar al convencimiento
de la realidad de la conducta que se impute en las mismas. Por tanto, nada
impide que frente al acta se puedan utilizar los medios de defensa oportunos,
lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de
prueba aportado por la parte contraía, situación que no se verifica en el
procedimiento verificado por el inspector a la hora de levantar el acta».
En el caso
concreto, no obstante que la demandante presentó sus argumentos de defensa en
sede administrativa, no propuso ningún medio probatorio mediante el cual
refutara la incriminación realizada por la autoridad demandada detallada en el
acta de inspección; es decir, que su dicho son meras inconformidades sin
sustento fáctico o jurídico que soporte sus afirmaciones; no se perfila ningún
aporte de prueba con el que se advirtiera: contenido falaz, contradictorio o
ambiguo. En el sentido de lo dicho, y de conformidad a la presunción de veracidad
que ostentan este tipo de diligencias, al no haber sido controvertidas en
cuanto a su contenido, los hechos que en ellas se consignan se tienen por
ciertos, y, por ende, por si solas tienen el valor probatorio suficiente para
establecer la acción de incumplimiento de pesos en cilindros de gas licuado de
petróleo; de ahí que en el presente caso no es procedente alegar la falta de
prueba como lo indica el demandante.”
SELLO DE GARANTÍA
ES UN DISPOSITIVO DEL FABRICANTE, LO AGREGA AL PRODUCTO CON EL OBJETO PROTEGER
Y ASEGURAR LAS CONDICIONES DEL CONTENIDO DESEADO DURANTE EL PERIODO DE
RESGUARDO, TRANSPORTE, ALMACENAJE, Y COMERCIALIZACIÓN
“B.2 En
cuanto al principio de culpabilidad por ruptura del nexo casualidad, el actor
indica que los establecimientos en los que se efectuaron las inspecciones, no
eran propiedad de Unigas; agrega que, por ello no se tiene certeza que los
cilindros encontrados eran propiedad de la sociedad demandante; y, además, que
el hecho que en las inspecciones se haya corroborado que los productos tenían
el sello de inviolabilidad, no asegura que éstos no hayan sido manipulados por
terceros a efecto de variar el peso de los mismos.
Sobre este punto
es necesario indicar que un sello de garantía es un dispositivo utilizado
por el fabricante, quien lo agrega al producto que manufactura con el objeto de
proteger y asegurar las condiciones del contenido deseado durante el período de
resguardo, transporte, almacenaje, y comercialización. Por ello la diligencia
debida del productor al momento de implementar el mecanismo del sello de
garantía, es trascendental para asegurar que el contenido y las condiciones de
sus productos no sean alterados, y conserven la naturaleza, estado y calidad
dentro del período de vigencia que asegura el fabricante.”
PARA
TENER POR DEMOSTRADA, FUERA TODA DUDA RAZONABLE LA RESPONSABILIDAD, ES
INELUDIBLE QUE, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HAYA ESTABLECIDO EN LAS ACTAS DE
INSPECCIÓN, EL ESTADO DEL SELLO DE INVIOLABILIDAD ESTE INTACTO
“Ahora bien, tal
como lo manifiesta el demandante, en el presente caso, los cilindros no fueron
encontrados en instalaciones de Unigas; por lo que, por un lado [a su criterio]
no se tiene certeza si el producto encontrado estuviera con integridad del
producto, tal como su fabricante [Unigas] lo creó, o si eran una réplica; y,
bien por otro, asegura que no se puede afirmar que pese a que el producto
inspeccionado fuera de su manufactura, el sello de inviolabilidad, no haya sido
manipulado por terceros, alterando con ello su contenido.
Al margen de lo
dicho, y de manera accesoria, es relevante resaltar, que en todas las actas, se
consignó que los cilindros de gas licuado de petróleo, objeto de muestreo, se
identificaron de la misma manera; es decir, que no obstante en todas las
inspecciones los cilindros fueron encontrados en distintas condiciones, aun
así, éstos poseían las mismas características: el sello de inviolabilidad de la
marca distintiva de Unigas (antes total), y
los pesos inexactos. Lo cual es un indicio para esta Sala, que todos los
cilindros tomados para muestreo, presentaron las mismas características,
contrario a lo afirmado por el actor sobre que el contenido de los cilindros de
gas licuado habían sido modificados, ya que no se consigna nada en el acta, y
guardan las mismas características.
En este sentido,
probatoriamente se llega a la convicción inequívoca, que el producto analizado,
no había sido alterado manteniendo su estándar de calidad y contenido desde su
envasado; de ahí que, el incumplimiento de los pesos sea responsabilidad de la
empresa encargada de su llenado: Unigas.
En razón de lo anterior, se deriva lo siguiente: (i) Unigas es la sociedad encargada del proceso de producción y envasado de los cilindros de gas licuado de petróleo, (ii) los cilindros poseen el sello de garantía, (iii) el sello de garantía tiene la funcionalidad de salvaguardar la integridad del producto por el tiempo útil estipulado por el fabricante.
Por lo tanto, el responsable de la infracción de incumplimiento del peso de los cilindros de Gas Licuado de Petróleo a ley sectorial que regula la materia en análisis, es la sociedad demandante, de ahí que no sea sostenible admitir en el presente caso, la violación al principio de culpabilidad.”