DERECHO A
RECURRIR
AUNQUE LOS RECURSOS
ADMINISTRATIVOS SON INSTITUIDOS EN BENEFICIO DEL ADMINISTRADO, ÉSTOS NO PUEDEN
SER TENIDOS COMO UNA HERRAMIENTA PROCESAL A DISPOSICIÓN DEL LIBRE ARBITRIO DE
LOS INTERESADOS
“iv. Establecido
lo anterior, esta Sala considera necesario realizar unas breves consideraciones
sobre el denominado derecho de acceso a los medios impugnativos y su concreción
en el sub judice.
La
Sala de lo Constitucional de esta Corte ha establecido que el derecho de acceso
a los medios impugnativos, que suele denominarse también como “derecho a
recurrir”, “(…)es un derecho de
naturaleza constitucional procesal que esencialmente dimana de la ley,
pero también se ve constitucionalmente protegido en cuanto constituye una
facultad para que las partes intervinientes en un proceso o procedimiento
tengan la posibilidad de agotar todos los medios para obtener una
reconsideración de la resolución impugnada por parte del tribunal o ente
administrativo superior en grado de conocimiento” (el subrayado es propio)
(Sentencia de las once horas con seis minutos del día ocho de agosto de dos mil
dieciséis. Amparo 928-2013).
Es
importante mencionar que la Sala de lo Constitucional ha precisado que el
derecho a recurrir no compone una facultad procesal de ejercicio ilimitado e
irrestricto para los interesados, puesto que el mismo constituye “un derecho de configuración legal”
(Sentencia de las nueve horas con veintiséis minutos del día doce de mayo de
dos mil diez. Amparo 894-2007). En este orden, el referido Tribunal ha
sostenido que “(…) el derecho a
recurrir no garantiza per se otros recursos que aquéllos expresamente previstos
por la ley, siempre que se hayan cumplido los requisitos y presupuestos que
en las mismas leyes se establezcan y la pretensión impugnatoria sea adecuada
con la naturaleza y ámbito objetivo del recurso que se trata de utilizar.
Sucede entonces que, con independencia del juicio crítico de que puede ser
tachada la labor legislativa, no puede por lo mismo creerse de
inconstitucional las limitaciones objetivas en cuanto a los medios impugnativos
(…)” (el subrayado es propio) (sentencia de las dieciséis horas del día
diecinueve de noviembre de dos mil uno. Amparo 714-99).
Conforme
con la anterior jurisprudencia, que este Tribunal comparte, debe concluirse que
aun cuando los recursos administrativos han sido
instituidos en beneficio del administrado y, por consiguiente, las reglas que
regulan su funcionamiento han de ser interpretadas en forma tal que faciliten
su aplicación, éstos no pueden ser
tenidos como una herramienta procesal a disposición del libre arbitrio de los
interesados.”
EN UN PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TIENE LUGAR, ÚNICAMENTE, LA EMISIÓN DE UN ACTO DEFINITIVO PARA
EL QUE NO EXISTE RECURSO PREVISTO EN LA LEY, SE HABILITA LA IMPUGNACIÓN DIRECTA
EN SEDE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR AGOTAR LA VÍA ADMINISTRATIVA
“Fundamentalmente,
es el principio de seguridad jurídica
el que exige que los recursos sean utilizados con plena observancia de la
normativa que los regula, esto es, interponiendo los recursos reglados en la
ley y respetando los requisitos de forma y plazo.
Así,
si en un procedimiento administrativo tiene lugar, únicamente, la emisión de un
acto definitivo para el que no existe recurso previsto en la ley -tal como
ocurren en el presente caso-, será éste el acto impugnable por agotar la vía
administrativa.
A
fines meramente ilustrativos, debe resaltase que el razonamiento sostenido en
los apartados precedentes fue recogido como un verdadero imperativo legal, en
las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen
de la Administración Pública emitidas por Decreto Legislativo número
setecientos sesenta y dos, del veintiocho de agosto de dos mil diecisiete,
publicado en el Diario Oficial número doscientos nueve, Tomo número
cuatrocientos diecisiete, de fecha nueve de noviembre de dos mil diecisiete;
cuyo artículo 2 establecía categóricamente que “La interposición de un recurso no reglado, no habilitará un plazo
distinto para la impugnación de la actuación u omisión administrativa que se
intente en la jurisdicción contencioso administrativa”.
Si
bien tal ordenamiento jurídico no se encontraba vigente al momento de emitirse
el acto administrativo impugnado en este proceso, a los efectos argumentativos
de la presente decisión, el mismo sirve como una ilustración positiva que
reafirma la ratio de derecho sostenida
por esta Sala sobre la utilización de recursos administrativos no reglados.
En
suma, debe concluirse que la limitación legal que existe sobre la utilización
de los recursos administrativos, bajo ninguna forma constituye una restricción
del derecho fundamental de acceso a la tutela judicial. Tal como se estableció supra, la Sala de lo Constitucional de
esta Corte ha establecido que “no puede
(…) creerse de inconstitucional las limitaciones objetivas en cuanto a los
medios impugnativos (…)”; razonamiento que parte de la idea relativa a que,
la persona agraviada con el único acto definitivo emitido en un procedimiento
administrativo, puede acudir directamente a la vía contencioso administrativa a
plantear su pretensión. Como se advierte, existe un acceso directo a la heterocomposición como mecanismo
técnico, imparcial e independiente para resolver el conflicto respectivo y
tutelar los derechos e intereses legítimos de las personas.
Finalmente,
esta Sala tiene a bien precisar que el planteamiento de derecho contenido en
esta sentencia, con relación a la exigibilidad del recurso administrativo a la
base del presente caso, obedece,
estrictamente, al marco jurídico y de naturaleza administrativa que se
encontraba vigente al momento de los hechos, esto es, el sistema normativo
imperante antes de la entrada en vigencia de la Ley de Procedimientos
Administrativos emitida por Decreto Legislativo número 856, del quince de
diciembre de dos mil diecisiete, publicado en el Diario Oficial número 30, Tomo
número 418, del trece de febrero de dos mil dieciocho (producto de la reforma
administrativa gestada en el año 2017).
Con ello la decisión de esta Sala es
correspondiente con el derecho vigente y, por ende, aplicable al caso.
Con todo lo anterior, el Concejo
Municipal de
San Salvador, al declarar improponible el recurso de apelación interpuesto por
el demandante, actuó conforme a derecho.”
EL HECHO DE QUE EL CONSEJO MUNICIPAL DEMANDADO
HAYA DECLARADO IMPROPONIBLE EL RECURSO PLANTEADO EN SEDE ADMINISTRATIVA, NO ES
UNA CIRCUNSTANCIA QUE AFECTE LA VALIDEZ Y EFICACIA DEL SEGUNDO ACTO
ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
“v. En
este punto resulta importante retomar el argumento de ilegalidad planteado por
la parte demandante, relativo a que la figura de la “improponibilidad” no debía ser aplicada por el Consejo Municipal demandado,
en el rechazo de su recurso de apelación, ello, en virtud que la misma es «(…) propia del ámbito civil y aplicable
únicamente en el caso de presentación de demandas e impertinente e inaplicable
para la interposición de recurso administrativo» (folio 8 frente).
Frente
a tal planteamiento esta Sala tiene a bien precisar que un acto administrativo,
independientemente del calificativo formal que se utilice, en su parte
resolutiva, para concretar la declaración de voluntad que se emite sobre
determinado asunto; debe poseer, en su contenido, tal coherencia y motivación,
que la decisión respectiva resulte manifiesta, unívoca, clara y totalmente
inteligible.
En
este orden de ideas, el rechazo de un recurso administrativo no está atado, en
su expresión formal, a un término o calificativo que resulte preceptivo u
obligatorio, verbigracia, la denominada “improponibilidad”.
Ciertamente,
lo relevante de la decisión administrativa, en este caso, radica en la
expresión categórica y suficiente de los fundamentos de hecho y de derecho que
motivan el rechazo de un recurso administrativo del actor, circunstancia que ha
sido plasmada con idoneidad en el acto emitido por el Consejo Municipal demandado,
tal como consta a folios 50 y 51 de expediente administrativo dos.
Finalmente, si bien la figura de la “improponibilidad” resulta propia del
ámbito de un proceso, referida esta al rechazo de determinada acción en virtud
de su improcedencia -juicio de fondo, no
de forma-; ello no implica una prohibición para utilizar analógicamente
dicha figura en pos de analizar la procedencia de determinado recurso
administrativo -analogía permitida en materia procedimental-. En el fondo, la Administración
Pública, independientemente del calificativo formal que utilice, estará
analizando la procedencia de la acción impugnativa deducida por el administrado
y, a la postre, determinando su cabida o no, de conformidad con el ordenamiento
jurídico.