CONTRATO A PLAZO
LOS CONTRATOS A PLAZO QUE SE REALIZAN ENTRE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LAS PERSONAS NATURALES PARA CUMPLIR PUESTOS
PERMANENTES, CONSTITUYEN UN FRAUDE DE LEY, PORQUE EL EMPLEO PÚBLICO DEBE ESTAR
REGULADO POR LA CARRERA ADMINISTRATIVA
“Con respecto al
vínculo establecido entre los servidores públicos por contrato y el Estado o
las municipalidades, hay cierto tipo de contrato concebido como una figura
emergente y subsidiaria ante la necesidad contingente de utilizar personal
cuyas plazas no han sido incluidas en el presupuesto anual. Esto es, personas
que se ocuparán de actividades que no forman parte del hacer propio habitual y
continuo de una determinada dependencia estatal, municipal, entidad autónoma o
sectorial, porque son labores ajenas al giro ordinario de sus funciones
regulares.
El artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos establece que: “Se podrán contratar servicios personales siempre
que concurran las siguientes condiciones: a) Que las labores a desempeñar por
el contratista sean propias de su profesión o técnica; b) Que sean de carácter
profesional o técnico y no de índole administrativa; c) Que aun cuando sean de
carácter profesional o técnico no constituyen una actividad regular y continua
dentro del organismo contratante; d) Que no haya en la Ley de Salarios plaza
vacante con iguales funciones a la que se pretende contratar (…)” Por medio de
esta norma, se permite la
vinculación laboral administrativa de los trabajadores al Estado por medio de
la figura del contrato; de ahí la razón por la cual aquellos no gozan de
estabilidad laboral.
En muchas áreas de la Administración Pública se ha
incurrido en la práctica de utilizar tal figura convirtiéndola en una regla
general; así, se incorporan trabajadores bajo las formas contractuales más diversas,
para plazos tan variados que van desde un año o menos, hasta tiempo indefinido.
La desnaturalización, entonces, de la protección a
la estabilidad laboral estriba en el hecho de que a priori, por estar
sujeto un servidor público a la modalidad de un contrato y no por nombramiento
en plaza creada por sistema de Ley de Salarios, se asuma que la naturaleza de
la prestación de servicios realizada por el particular es eventual o sujeta a
plazo contractual.
Lo anterior podría ser un recurso para disfrazar la
realización de actividades que efectivamente pertenecen al giro ordinario de
las distintas instituciones y dependencias de la Administración Pública, con el
objeto de liberar a dichos entes de sus obligaciones de índole laboral para con
sus trabajadores o de no hacer el concurso para ingresar a laborar en dichas
instituciones.
Esto lleva a considerar que los contratos a plazo
que se realizan entre la Administración Pública y las personas naturales para
cumplir puestos permanentes, has sido interpretados de una forma diferente, en
ese sentido dicha interpretación incorrecta constituye un fraude de ley, pues
lo que ha querido la Constitución y la ley secundaria es que el empleo público
esté regulado por la carrera administrativa, en la cual el ingreso y la
promoción se den en un régimen de oportunidad para las personas que reúnan los
requisitos del puesto laboral que la Administración Pública necesita para
realizar con eficacia los fines previstos en el ordenamiento jurídico.
Con base en lo expuesto, es posible afirmar que
cuando los funcionarios de la Administración Pública pretendan no prorrogar el
contrato, tal situación puede ser controvertida ante esta Sala, siempre y
cuando concurran los supuestos supra
analizados, pues en realidad la naturaleza jurídica del acto no es bilateral,
sino unilateral, esto es un verdadero acto administrativo. Para llegar a esa
conclusión no se hace más que levantar la actividad formal que el intérprete
tiene ante sí, pues si bien tiene las características formales de un contrato,
el mismo no reúne los requisitos del artículo 83 de las Disposiciones Generales
de Presupuestos.
Es de tener presente que los actos jurídicos, sean
privados o públicos, no tienen la naturaleza que los sujetos les den, sino la
que es de su esencia.
En consecuencia, a partir de lo razonado en los
párrafos precedentes, el licenciado MAMV: 1) era un trabajador público; 2)
prestaba servicios personales a la Policía Nacional Civil en una actividad
permanente; 3) recibía un salario; y 4) su nombramiento obedeció a un acto
administrativo que le dio la forma de contrato.”
AL PERSONAL DE
LA POLICÍA NACIONAL CIVIL OPERATIVOS O ADMINISTRATIVOS, SE LES APLICA LA LEY
DISCIPLINARIA POLICIAL, POR SER LA NORMATIVA ESPECIAL QUE REGULA EL RÉGIMEN
DISCIPLINARIO DE LOS EMPLEADOS QUE PERTENECEN A LA POLICÍA NACIONAL CIVIL
“De lo anterior, aun cuando el licenciado MAMV es
considerado un empleado público por las características de la relación laboral,
no se le aplica el régimen de la Ley de Servicio Civil por encontrarse dentro
de la exclusión establecida en el artículo 4 letra j) del referido cuerpo
normativo, el cual dice: “No estarán
comprendidas en la carrera administrativa los servidores públicos siguientes:
(…) j) Los Miembros de la Fuerza Armada y de la Policía Nacional Civil”; en
ese sentido, es la Ley Disciplinaria Policial la
normativa que la autoridad demandada debió aplicar al presente caso, en razón
de lo regulado en el artículo 1, que literalmente establece: “La presente ley tiene por objeto establecer el
régimen disciplinario que se aplicará a los miembros y al personal de la
Policía Nacional Civil, cualquiera que sea el puesto que desempeñen en la
función policial o administrativa en que se encuentren, tanto dentro como fuera
del territorio de la República. Este régimen comprende la tipificación y
clasificación de las infracciones, las sanciones correspondientes, el
procedimiento a seguir, las autoridades y los órganos con competencia
investigadora y sancionadora”.
Con base en lo
anterior, no es cierto lo expresado por la parte actora, en cuanto al argumento
que se le debió haber aplicado la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de
los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa, ya que es
la Ley Disciplinaria Policial la que, en este caso, se debió aplicar, por ser
ésta la normativa especial que regula el régimen disciplinario de los empleados
que pertenecen a la Policía Nacional Civil, sean éstos operativos o
administrativos.
En este punto, es importante retomar
lo expuesto por la autoridad demandada en el informe justificativo, en el que enfatizó:
“(…) no era conciliable con refrendar al
demandante el cargo público que ha ocupado según se puede observar en el
expediente original que el Departamento de Registro e Historial Policial lleva
del citado licenciado VM (sic) que acompaño con éste (sic) informe, donde
aparece que el licenciado VM (sic) mencionado se involucro (sic) en un hecho
delictivo consistente en apropiación de un arma de fuego, retención indebida e
incumplimiento de deberes en perjuicio de la administración de justicia y en
desprestigio de la institución policial donde laboraba. Hecho que generó y motivo
(sic) la “pérdida de confianza” de mi representado en el demandante licenciado VM
(sic), razón por la cual (…) dio por terminado en su fecha de vencimiento, el
contrato de trabajo que vinculaba las partes suscriptoras (…) [la] “(…)
“Pérdida (sic) de Confianza (sic)” ha sido reconocida y decretada por la Cámara
Segunda de lo Laboral a las quince horas y seis minutos del día quince de junio
de dos mil doce en la Sentencia (sic) dictada en el Incidente (sic) de Apelación
(sic) de referencia 193-2012 (…)” (folio 27 frente y vuelto).”
AL ESTAR
REGULADA LA SANCIÓN POR LA CAUSAL DE PÉRDIDA DE CONFIANZA DE UN MIEMBRO DE LA
INSTITUCIÓN POLICIAL, LA AUTORIDAD DEMANDADA, PREVIO A ROMPER EL VÍNCULO
LABORAL, ESTABA
OBLIGADA A TRAMITAR EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO
“Al analizar el
contenido del acto impugnado, la autoridad demandada estableció dentro de los
fundamentos del mismo: «I. Que la función
ejercida por el referido profesional corresponde a Asesor (sic) Jurídico (sic),
cargo que requiere de absoluta confianza del titular y en virtud que su función
conlleva el ejercicio de acciones legales de dirección y orientación en la
conducción del que hacer institucional; así como, el acceso a información
reservada y diligencias confidenciales; por lo que se requiere de un
profesional, que cumpla con los requisitos de idoneidad y honorabilidad, de
conformidad al perfil requerido por el Manual de Puestos de la Unidad Jurídica;
así también, que goce de confianza del titular, que otorga el nombramiento. II.
Que el señor ONI ******** MAMV, constantemente ha sido señalado por evidenciar
una conducta ante ética y poco profesional, la cual ha conllevado al ejercicio
de acciones penales y disciplinarias en contra de él, las cuales no han
generado resultados satisfactorios para las víctimas, no obstante han
constituido un mal precedente y nefasto ejemplo para los compañeros de trabajo
en total detrimento de la Disciplina (sic) y la ética que rige nuestra
institucionalidad. III. Conforme a lo establecido en la clausula (sic) OCTAVA
del referido contrato, que establece: “…La PNC podrá dar por terminado el
presente contrato de forma inmediata, sin responsabilidad de su parte y sin
necesidad de proceso disciplinario por las siguientes causas: … 2) por la pérdida
de la confianza de la PNC en el empleado, en los casos que éste desempeñe,
cargo de dirección, vigilancia, fiscalización u otras de igual importancia y
responsabilidad (…)» (negritas suprimidas) (folio 30 frente y vuelto del
expediente administrativo).
Ahora, es oportuno
realizar un análisis especial sobre el tema de la pérdida de confianza,
exaltado por la autoridad demandada y motivo por el cual no renovó el contrato del
licenciado VM.
Ya se afirmó que
la normativa aplicable en este caso es la Ley Disciplinaria Policial, dicho
cuerpo normativo en el artículo 9 establece: “Son conductas constitutivas de faltas muy
graves, las siguientes: (…) 32) Incurrir en actos que, mediante
elementos objetivos y concluyentes, riñan con el código de conducta y la
doctrina policial que lleven a la pérdida de la confianza o que pueda afectar
el ejercicio de la función y el servicio policial encomendado al miembro de la
carrera (…)” En ese
sentido, la pérdida de confianza de un miembro de la corporación policial es considerada
de una falta muy grave, que trae como consecuencia las sanciones establecidas
en el artículo 12 del cuerpo legal antes referido, que literalmente dice: “Las faltas muy graves darán lugar a la
aplicación de las siguientes sanciones: a) Suspensión del cargo sin goce de
sueldo de noventa y un días hasta ciento ochenta días; b) Degradación a la
categoría inmediata inferior; y, c) Destitución”.
Tras estar
regulada la sanción por la causal de pérdida de confianza de un miembro de la
institución policial, la autoridad demandada, previo a romper el vínculo
laboral con el licenciado VM, estaba
obligada a tramitar el procedimiento disciplinario establecido en el artículo
53 de la Ley Disciplinaria Policial, que dice: “El procedimiento disciplinario por falta grave o muy grave inicia
mediante petición razonada, la cual será presentada ante el Tribunal
Disciplinario competente por el Director General, el Inspector General o sus
Delegados, la autoridad con competencia sancionadora, el Procurador para la
Defensa de los Derechos Humanos o el Fiscal General de la República. La
investigación no podrá extenderse a hechos diferentes de los que fue objeto la
petición razonada, y los que le sean conexos. Sin embargo, si durante el
procedimiento ante el Tribunal, cualquiera de las partes se percatare que el
investigado ha incurrido en la comisión de otros hechos constitutivos de falta
disciplinaria, deberá iniciar por separado otra investigación. Si en el curso
de un procedimiento disciplinario, cualquiera de los funcionarios que
estuvieren conociendo se percata que el hecho podría constituir delito
perseguible de oficio, estará en la obligación de ponerlo en conocimiento de
inmediato de la Fiscalía General de la República, remitiendo copia certificada
de los pasajes procesales pertinentes”.”
LA NO RENOVACIÓN DE CONTRATO SE FUNDAMENTÓ EN LA PRESUNTA PÉRDIDA
DE CONFIANZA AL TRABAJADOR, ESTA INFRINGIÓ EL DEBIDO PROCEDIMIENTO QUE
GARANTIZA EL DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA. POR LO QUE ES ILEGAL
“Es importante aclarar que, si bien el actor acudió a sede laboral, lo resuelto ahí no es vinculante a este caso ya que la pretensión es distinta a la que se conoce en esta jurisdicción contencioso administrativa. No obstante la Cámara Segunda de lo Laboral de San Salvador absolvió a la Policía Nacional Civil de la acción de pago de indemnización y demás prestaciones accesorias por despido injusto, incoada por el licenciado VM, no estaba exento el Director General de la Policía Nacional Civil de tramitar el procedimiento administrativo legal para separar de su cargo al referido licenciado.
En la medida en que la no renovación de contrato se fundamentó en la presunta pérdida de confianza al trabajador, se infringió el debido procedimiento que garantiza el derecho de audiencia y defensa. De ahí que la decisión del Director General de Policía Nacional Civil de no renovar el contrato violentó la garantía de audiencia, reconocida en el artículo 11 de la Constitución, y, por ese motivo, se torna ilegal.”