VOTO CONCURRENTE DE LA MAGISTRADA SANDRA LUZ CHICAS DE FUENTES

PRINCIPIO DE TIPICIDAD

SOLO PUEDEN SER CASTIGADOS COMO ACTOS ANTIJURÍDICOS, LOS QUE DE MODO RIGUROSO O ESTRICTO COINCIDAN CON LOS TIPOS DESCRITOS EN LA NORMA, LO QUE EXCLUYE UNA INTERPRETACIÓN EXTENSIVA O ANALÓGICA

“Como consecuencia del Principio de Legalidad se deriva el Principio de Tipicidad, que -es la descripción legal de una conducta específica a la que se conectará una sanción administrativa- (Curso de Derecho Administrativo II, Eduardo García de Enterría y otros, 7ª. edición, Editorial Civitas, Ediciones S.L., 2,000, Madrid, España, Pág. 174); conforme a este principio solo pueden ser castigados como actos antijurídicos, los que de modo riguroso o estricto coincidan con los tipos descritos en la norma, lo que excluye una interpretación extensiva o analógica (El Procedimiento Administrativo Sancionador, Vol. I, José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, 4ª. edición, Editorial Tirant Lo Blanch, 2001, Valencia, España, Pág. 97).”

SI NO EXISTE COINCIDENCIA ENTRE LOS HECHOS Y EL DERECHO, SENCILLAMENTE NO ES POSIBLE EJERCER EL IUS PUNIENDI ESTATAL

“Si no existe coincidencia entre los hechos y el derecho, sencillamente no es posible ejercer el ius puniendi estatal, por lo que, si aún con la falta de coincidencia entre la conducta que se le atribuye a la impetrante y la conducta descrita en la norma sancionadora la demandante es sancionada, ello violaría de manera flagrante dos principios fundamentales: el principio de legalidad y su derivación del principio de tipicidad.”

VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN SU VERTIENTE DE TIPICIDAD, AL NO ADECUARSE CON BASE OBJETIVA LA CONDUCTA ATRIBUIDA A LA SANCIONADA EN LA NORMA

“Esta Sala de lo Contencioso Administrativo de la honorable Corte Suprema de Justicia, en sentencia de fecha once de diciembre del año mil novecientos noventa y ocho, con ref. 34-L-97, señaló: “el principio de legalidad consagrado en nuestra norma suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar”.

De igual forma, en lo que respecta a la tipicidad de las conductas, aun en el ámbito administrativo, la Sala de lo Contencioso Administrativo, en el proceso con referencia 281-C-2002, de las nueve horas del día veintiuno de octubre de dos mil nueve, citando también a la Sala de lo Constitucional, ha establecido:

“El principio de tipicidad (lex certa), vertiente material del principio de legalidad, impone el mandato de plasmar explícitamente en la norma los actos u omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de sus consecuencias represivas. La tipificación sólo es suficiente cuando, en definitiva, responde a las exigencias de la seguridad jurídica, ya que no en la certeza absoluta, en la predicación razonable de los elementos o características definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción. Esto debe ser así, puesto que para que el principio de tipicidad sea colmado no basta con que la ley aluda simplemente a la infracción, ya que el tipo ha de resultar suficiente, es decir, que ha de contener una descripción de sus elementos esenciales. El quebrantamiento al principio de tipicidad puede tener lugar por diversas circunstancias. Puede ocurrir, en primer lugar, que el comportamiento del sujeto pasivo del procedimiento se asemeje en mayor o menor Medida a un tipo punitivo preestablecido, mas no se identifique claramente con él, supuesto en el cual la sanción se hace improcedente. En segundo lugar, e igual consecuencia amerita, cuando la norma tipificadora del comportamiento infractor exista, pero como consecuencia de la falta de agotamiento de los plazos de vacatio legis, la misma aún no haya entrado en vigor en el momento de consumarse el ilícito. En tercer lugar, la falta de tipificación de una determinada acción u omisión desemboca igualmente en la imposibilidad sancionadora. Los supuestos mencionados no son los únicos en los que puede resultar afectado el principio de tipicidad; particular importancia tienen, y también han de reputarse vulneradoras del principio de tipicidad, todas las infracciones administrativas que no reúnan los criterios mínimos exigibles para proporcionar a la autoridad pública actuante la información suficiente de cara a una calificación jurídica del comportamiento infractor; e igual consecuencia han de producir las tipificaciones imprecisas y ambiguas, con fórmulas abiertas, cláusulas de extensión analógica o conceptos jurídicos indeterminados, siempre que no sea previsible su determinación. Bajo esa orientación, debe entenderse que el principio de tipicidad al que se suma el de legalidad, presupuestos para el ejercicio del derecho punitivo del Estado, y, en consecuencia, de la actividad sancionadora que ejerce la Administración, requiere no sólo que el acto u omisión castigados se hallen claramente definidos como infracción en el ordenamiento jurídico, sino también la perfecta adecuación de las circunstancias objetivas y personales determinantes de la ilicitud y de la imputabilidad. Esa ha sido la doctrina recogida por la Sala de lo Constitucional en su sentencia de las quince horas del uno de abril de dos mil cuatro, en el proceso de inconstitucionalidad referencia 52-2003/56-2003/57-2003, donde se establece que «Es muy importante que en la determinación prescriptiva de conductas punibles, no se utilicen conceptos oscuros e inciertos, que puedan inducir a la arbitrariedad, pues cada individuo debe entender perfectamente a qué atenerse, lo que reclama al legislador que las leyes penales sean precisas y claras. Por tanto, el principio de legalidad incorpora una garantía de orden material que supone la imperiosa necesidad de predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, mediante procesos jurídicos que permitan predecir, con suficiente grado de certeza, las conductas que constituyen una infracción y las penas o sanciones aplicables. Por tanto, no pueden considerarse conformes al art. 15 Cn., los tipos formulados en forma tan abierta que su aplicación dependa de una decisión prácticamente libre y arbitraria de los jueces y tribunales”.

La Sala de lo Contencioso Administrativo ha efectuado una diferenciación entre dos categorías importantes, 1) las potestades discrecionales y 2) los denominados conceptos jurídicos indeterminados.

La potestad discrecional de la administración implica el poder de libre apreciación que ésta tiene por facultad de ley, a efecto de decidir entre ciertas circunstancias o hechos como ha de obrar, sí debe o no obrar, o qué alcance ha de dar a su actuación, debiendo siempre respetar los límites jurídicos generales y específicos que las disposiciones legales establezcan. Al ejercer dicha potestad la administración, puede arribar a diferentes soluciones igualmente justas, entendiendo que aquella que se adopte debe necesariamente cumplir con la finalidad considerada por la ley, y en todo caso la finalidad pública, de la utilidad o interés en general.

La discrecionalidad configura entonces, el ejercicio de una potestad previamente atribuida por el ordenamiento jurídico, pues sólo hay potestad discrecional cuando la norma lo dispone de esta manera, no es una potestad extralegal, ni en ningún momento implica un círculo de inmunidad para la administración. De ahí que el cuadro legal que condiciona el ejercicio de la potestad, se ve completado por una operación apreciativa de la administración, que puede desembocar en diversas soluciones igualmente justas.

En los conceptos jurídicos indeterminados, la ley hace referencia a una esfera de la realidad cuyos límites no aparecen bien precisados en su enunciado, lo cual es claro que se intenta delimitar un supuesto concreto. La ley no determina con exactitud los límites de esos conceptos, ya que no admite una cuantificación o determinación rigurosa, pero en todo caso es manifiesto que se está refiriendo a un supuesto de la realidad que, no obstante, la indeterminación del concepto, admite ser precisado en el momento de la aplicación. Caracterizándose, además, en que, por referirse dichos conceptos a supuestos concretos y no ha vaguedades imprecisas o contradictorias, la aplicación de tales conceptos o la calificación de circunstancias concretas, no admite más que una única solución justa y correcta, que no es otra que aquella que es conforme con el espíritu, propósito y razón de la norma. Ejemplo de ello tenemos “caso justificado”.

Tanto los conceptos jurídicos indeterminados, como la potestad discrecional constituyen el ejercicio de una habilitación legal y por ende se encuentran sujetos con mayor o menor amplitud al principio de legalidad. Sin embargo, existen circunstancias diferentes entre ambos ya que, mientras la discrecionalidad permite a la administración escoger entre un determinado número de alternativas igualmente válidas y la autoriza para efectuar la elección bajo criterios de conveniencia u oportunidad, los cuales quedan confiados a su juicio; en los conceptos jurídicos indeterminados, por el contrario, no existe libertad de elección alguna, sino que obliga, no obstante su imprecisión de límites, a efectuar la subsunción de unas circunstancias reales a una única categoría legal configurada, con la intención de acotar un supuesto concreto.

Las anteriores líneas, han sido explicadas en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso Administrativo, bajo referencia 94-2005, de las catorce horas veinticinco minutos del día veinticuatro de abril de dos mil ocho, relacionada con la referencia 93-2005 de las catorce horas veinticinco minutos del veintiocho de mayo de dos mil ocho de la misma Sala.

En forma resumida, la aportación fundamental de la doctrina de los conceptos jurídicos indeterminados es que sostiene, así como la discrecionalidad permite a la Administración elegir varias opciones, todas las cuales son jurídicamente indiferentes y válidas, que la aplicación de aquellos remite siempre a una única solución, sin alternativas, que la administración debe encontrar.

Esbozados que han sido las anteriores consideraciones, debo traer a colación que la causal de remoción en la cual se basó la decisión de la Corte en Pleno fue la regulada en el art. 55 letra b de la Ley de la Carrera Judicial, que dice: “Deberá removerse de su cargo a un miembro de la Carrera, por:…b) Ineptitud o ineficiencia manifiestas en el desempeño del cargo…”

Tanto la ineptitud como la ineficiencia manifiestas, resultan ser, como lo dice la impetrante, conceptos jurídicos indeterminados, pues el contenido de los mismos atenderá a varios factores que unidos entre sí, colmaran la adecuación típica a la norma, pues los conceptos analizados sin ningún contexto no pueden ser adecuados a ninguna situación fáctica, como si lo es, por ejemplo, la causal de remoción regulada en la letra d) del Art. 55 de la misma Ley, que sanciona con remoción del cargo: “Haber sido condenado por delito”, pues está clara que esta causal ocurrirá cuando se tenga la sentencia condenatoria en materia penal firme, no existiendo duda respecto de la aplicación de dicha norma.

Pero no sucede lo mismo en lo que atañe a la “ineptitud” o a la “ineficiencia manifiestas”, que resultan ser conceptos que deben atender a varias aptitudes de idoneidad o no de la persona que debe ser calificada o confrontada varias veces en circunstancias tales que, sumadas todas entre sí, den un resultado negativo respecto de su quehacer judicial.

Dicho de otra manera, a una persona no se le puede calificar como “inepta”, por haber cometido “una” falta o error, que, aunque puede ser grave, pero la misma puede atender a diversas circunstancias propias de su contexto. De igual forma, no se le puede tildar a una persona de “ineficiente”, por una sola acción si no se confronta el cúmulo de sus acciones a través de diferentes evaluaciones que sumadas entre sí den como resultado un saldo negativo de sus acciones.

Esto es importante recalcarlo, por cuanto remover a un miembro de la carrera judicial por haber cometido una tan sola falta bajo el supuesto de ineptitud e ineficiencia manifiestas en el desempeño de su cargo, resulta olvidar que una de las características del ser humano es la falibilidad o la posibilidad de fallar al que todos, sin excepción estamos expuestos, véase que la ineptitud o la ineficiencia manifiestas debe tener como característica una mínima conducta reiterada que ponga de manifiesto esa ineptitud o ineficiencia manifiestas, no pudiendo tener como base una conducta aislada, como sucede en este caso; la palabra “inepto” deriva del latín “ineptus” cuyo significado en términos básicos y generales es no apto para realizar una cierta tarea o actividad, en otras palabras ausencia de condiciones necesarias para desempeñar un determinado trabajo, y la expresión “ineficiencia manifiestas”, requiere un comportamiento reiterativo de descuido, dejadez, no sólo del uso de los recursos, sino de la ausencia de resultados esperados que se espera existan en un determinado ámbito laboral, entonces la ineptitud recae propiamente en las cualidades de la persona, y la ineficiencia manifiestas en el rendimiento y resultados esperados de un determinado cargo, actividad, oficio o trabajo.

En ese orden de ideas si tomando en cuenta, que la remoción del cargo de juez es la sanción más drástica que el ordenamiento de la carrera judicial contempla, la proporcionalidad de las acciones infringidas debe ser un parámetro también de control para la adecuación de las conductas precisamente a esta causal invocada por la Corte en Pleno. Es evidente que la acción atribuida a la demandante es grave, por cuanto mantuvo en detención fuera de un plazo legal a una persona procesada por un delito, pero esa “sola acción” por sí sola no puede calificar a la demandante como inepta o ineficiente manifiesta, ya que, al haber ostentado el cargo de juez por varios años, estuvo expuesta en diversas ocasiones a la misma situación, es decir, no existe evidencia que lo que en ésta ocasión le ocurrió a la demandante lo haya repetido en otros casos anteriores para decir que ha sido inepta e ineficiente. La continua repetición de acciones que violenten el ordenamiento jurídico en la rama que le compete administrar a un miembro de la carrera judicial, es lo que determinará si a la postre puede calificársele como inepta o ineficiente, y no una sola acción aislada, aunque esta haya sido grave.

Si la ley contemplara que el rompimiento de un plazo de detención de un imputado o la retardación de su puesta en libertad, fuera causal de remoción, entonces, tendríamos claridad de que esa sola acción por si sola encaja en el supuesto de hecho, lo cual no ocurre en el presente caso, pues la autoridad demandada encajó “una sola” acción en dos conceptos jurídicos indeterminados que lejos de entenderse unitarios, su significado va en consonancia con una pluralidad de aptitudes y acciones que sumadas todas entre sí deben arrojar una nota positiva o una negativa de acuerdo a un rango que la administración debe de definir, de lo contrario, se corre el riesgo de efectuar una calificación demasiado frágil de ineptitud e ineficiencia.

Tratando de ser más clara, y tal como lo expuso la demandante, la Corte en Pleno para poder encajar la conducta atribuida a una ineptitud e ineficiencia manifiestas, debió revisar las diferentes evaluaciones que año con año se les realizan a los jueces por parte de las diferentes instituciones de la Corte Suprema de Justicia, entre ellos, su rendimiento como jueza que es un criterio objetivo y válido que tiene estadísticamente bien determinado el Consejo Nacional de la Judicatura, por ejemplo.

De igual forma, debió analizarse la reiteración de conductas iguales o similares en el tiempo, la carga laboral, las especializaciones del miembro de la carrera judicial, etc., es decir, un cúmulo de elementos objetivos que sumados entre sí dieran como resultado un balance negativo relativo a su desempeño, y no basarse en “una sola” acción aunque esta fuera grave, ello tomando en cuenta -como ya se dijo- la falibilidad que todos los humanos tenemos, sumados a los altos índices de trabajo que los juzgados y tribunales de la República tienen diariamente, no estando excluidas las Salas que conforman la Corte Suprema de Justicia.

En consecuencia de todo lo anterior, la suscrita Magistrada considera que la Corte en Pleno violentó el principio de legalidad en su vertiente de tipicidad, por cuanto no adecuó con base objetiva la conducta atribuida a la sancionada, en la norma, ya que no existe evidencia de análisis de aptitud ni de eficiencia que lleven a considerar que se está en presencia de supuestos de ineptitud e ineficiencia manifiestas, por lo que de parte de la suscrita magistrada se acoge también este motivo invocado por la actora, por no ser la causal de remoción invocada por la Corte en Plena, la adecuada calificación jurídica."