VOTO DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ

PRINCIPIO DE LEGALIDAD

LAS ACTAS DE INSPECCIÓN Y DE EMPLAZAMIENTO, GOZAN DE UNA PRESUNCIÓN DE CERTEZA Y VERACIDAD, DE HECHOS QUE HAN SIDO APRECIADOS POR EL FUNCIONARIO DELEGADO, CONFIGURA UNA PRESUNCIÓN, QUE PUEDE SER DESVIRTUADA POR OTROS MEDIOS DE PRUEBA

“i) Respecto a la supuesta vulneración del principio de legalidad por la omisión de una fase esencial en el procedimiento como lo es el período de prueba pues la municipalidad no practicó la prueba pericial y testimonial que solicitó durante la audiencia oral.

En el presente caso, la infracción que se imputa al demandante es aquella que se encuentra prevista en el artículo 18 de la Ordenanza Contravencional de San Salvador en relación con el artículo 6 de la Ordenanza Reguladora de la Contaminación Ambiental por la Emisión de Ruidos del Municipio de San Salvador; y que el procedimiento instruido por la autoridad demandada es el que se encuentra consignado en el artículo 53 de la primera normativa en mención. Los referidos artículos prescriben lo siguiente:

«Artículo 18.- Incumplimiento de las Normas de Control de Ruidos. El que incumpliere las regulaciones referidas al control de ruidos en zonas residenciales, centros educativos, será sancionado con multa de un mil a cinco mil colones.».

«Art. 6. Niveles Máximos Permisibles NMP de ruidos. Con el objeto de prevenir y controlar la contaminación ambiental originada por la emisión de ruidos en el municipio de San Salvador y según calificación del lugar otorgada por la Oficina de Planificación del área metropolitana de San Salvador- OPAMSS- los Niveles Máximos Permisibles (NMP) de ruidos provenientes de fuentes fijas y fuentes móviles en situación estacionaria medidos en el lugar donde se encuentre el receptor, serán los siguientes:

(…) »

«Artículo 53.- De la Audiencia Oral y Pública. El delegado municipal contravencional realizará, en el momento de presentarse la persona señalada como presunta responsable de la contravención, una audiencia en la que le dará a conocer las diligencias realizadas y la oirá personalmente, invitándola a que lleve a cabo su defensa.(…) La prueba será ofrecida y producida en la misma audiencia. Si ello no fuere posible, el delegado municipal contravencional podrá disponer la realización de otras audiencias. Cuando el delegado municipal contravencional lo considere conveniente, aceptará la presentación de escritos o podrá disponer que se tome versión escrita o que se registre el audio de las declaraciones e interrogatorios.».

Como ha sido indicado anteriormente, la instrucción del proceso sancionatorio por parte de la Administración Municipal, devino ante las diferentes denuncias ciudadanas realizada contra la impetrante, por el ruido que emanaba de la planta de energía eléctrica instalada en su inmueble; habiendo constatado la comuna mediante las tres inspecciones que realizó en el mes de junio de año dos mil nueve, que se estaba incumpliendo el nivel de presión sonora máximo permitido por la normativa municipal, todo lo cual quedó consignado en cada una de las actas de inspección que fueron levantadas por los funcionarios municipales, así como también en las respectivas esquelas de emplazamiento.

Debe en este punto traerse a cuenta que las actas de inspección se configuran como una actividad procedimental que goza de una presunción de veracidad, pues son elaborados por un funcionario público quien es el encargado de compilar el resultado de sus actuaciones de investigación y constatación, para finalmente declarar la conformidad o no de la actividad inspeccionada en relación a la normativa que rige aquello que está verificando; mientras que las esquelas de emplazamiento también gozan de dicha presunción ya que, conforme lo regulado en el art. 47 de la Ordenanza Contravencional del Municipio de San Salvador, tienen «(…)el valor de declaración testimonial del agente metropolitano que la hubiere levantado(…)».

Ahora bien, esa presunción de certeza o veracidad del acta de inspección y de las esquelas de emplazamiento, solo alcanza a los hechos que directa y objetivamente han sido apreciados por el funcionario delegado, y la misma tiene el propósito de amparar el interés general y el funcionamiento eficaz de la misma Administración. Se configura entonces una presunción iuris tantum, lo cual implica que la misma no es absoluta ni indestructible, por lo que independientemente del valor legal que tienen dichas actas, las mismas pueden ser desvirtuadas por otros medios de prueba que deben ser aportados por el administrado -ante la inversión de la carga de la prueba que se da en materia administrativa sancionadora-.

La prueba se configura entonces como aquella actividad dentro de un procedimiento administrativo, que permite a las partes el acreditar o destruir el hecho en el cual se fundamentará la decisión que ha de emitir el ente administrativo sancionador. Ahora bien, los medios de prueba que las partes aporten para poder ser tomados en cuenta deben ser pertinentes -es decir que la prueba que se aporte debe adecuarse entre los hechos que se pretenden probar y los hechos que son el tema de la prueba -y útiles -las mismas deben llevar al juzgador a la convicción de aquello que se pretende probar -.”

SI LA PRUEBA NO ESTABA ENCAMINADA A DESVIRTUAR LA CONDUCTA DENUNCIADA Y CONSTATADA; SINO QUE DEMOSTRABA QUE EL HECHO QUE ANTERIORMENTE TRASCENDÍA Y TRANSGREDÍA EL ORDENAMIENTO JURÍDICO A ESA FECHA YA NO EXISTÍA, ERA IMPERTINENTE E INÚTIL

“En el caso de autos, se advierte que la Delegada Contravencional en atención a lo preceptuado en el art 53 de la Ordenanza Contravencional de San Salvador, llevó a cabo la “Audiencia Oral y Pública” que prescribe dicha disposición, brindándosele a la parte actora la oportunidad tanto de rendir sus alegaciones como de ofertar prueba, garantizando con ello el debido proceso y el derecho de audiencia y defensa del que goza todo administrado.

Al analizar el contenido del acta levantada durante la realización de la referida audiencia, se constata que la parte demandante a efecto de desvirtuar las imputaciones que se formularon en su contra se limitó, durante la realización de la misma, a solicitar únicamente la practica una nueva inspección por parte de la Municipalidad a efecto que ésta confirmara que “a esa fecha” las ventanas del inmueble ya estaban hermetizadas y por tanto la planta generadora de energía ya no sobrepasaba el nivel máximo de ruido establecido en el artículo 6 de la Ordenanza Reguladora de la Contaminación Ambiental por la Emisión de Ruidos del Municipio de San Salvador; de manera conforme, también reconoció que “anteriormente el ruido trascendía”.

Lo antes indicado evidencia que la prueba ofrecida por la actora no estaba encaminada a desvirtuar de manera alguna el contenido de las actas de inspección y las esquelas de emplazamiento, en las cuales se consignó la conducta que fue denunciada y constatada por el funcionario municipal y que encajaba en el tipo infractor que fue sancionado por la Administración; sino que lo que procuraba con la misma era demostrar que el ruido de la planta eléctrica que anteriormente trascendía -y transgredía el ordenamiento jurídico-a esa fecha ya había sido silenciado con las hermetización de las ventanas del inmueble. Es decir, que la prueba ofertada no solo era impertinente sino además inútil, puesto que los hechos que pretendía demostrar correspondían a un momento posterior a aquel en el que se verificaron las infracciones que le fueron atribuidas. Ello sin dejar de lado, el reconocimiento expreso de la parte actora en cuanto a la consumación de la infracción en un momento previo a la realización de la audiencia.

Por tanto resulta atendible que la Delegada Contravencional, haciendo uso de la prueba que obraba en su poder -denuncias, actas de inspección y esquelas de emplazamiento que constituyen pruebas de cargo que no fueron desvirtuadas, aunado al reconocimiento mismo que hizo la demandante en cuanto al cometimiento previo de la infracción-, procedió en atención al sistema de la sana crítica a ponderar la prueba y razonar su convencimiento sobre la procedencia de la sanción que impuso.

Consecuentemente estimo que no hubo por parte de la Administración la omisión invocada por la demandante, ya que esta última, únicamente solicitó durante la audiencia la realización de una prueba pericial, que de manera alguna lograba desvirtuar los hallazgos contenidos en las actas de inspección y esquelas de emplazamiento.”

LA TRASCENDENCIA DE LA IRREGULARIDAD DE LA SENTENCIA NO AFECTÓ LA ESFERA JURÍDICA DE LA PARTE, ÉSTA HIZO USO DEL DERECHO DE DEFENSA, OFERTÓ PRUEBA LA CUAL NO RESULTÓ NI PERTINENTE, NI ÚTIL PARA CONTROVERTIR LA INFRACCIÓN QUE LE FUE IMPUTADA

“ii) Respecto de la supuesta ilegalidad que conlleva el no haber instruido el procedimiento establecido en el artículo 131 del Código Municipal.

En este punto, estimo necesario hacer referencia a la postura que sostiene la Sala de lo Constitucional, en cuanto a la “simplificación de los procedimientos sancionatorios”; señala al respecto el referido Tribunal que: «(…) la evaluación sobre el grado de efectividad o consecución de los fines perseguidos por la actividad administrativa no puede ser indiferente al tiempo en el que esos efectos son obtenidos. No solo importa el qué y el cómo, sino también el cuándo. El tiempo de la actuación administrativa supone costos personales y sociales relevantes, pues, por ejemplo, una de las fuentes de deterioro de la legitimidad y la confianza ciudadana en la Administración es precisamente la lentitud burocrática. Además, la capacidad para determinar la duración de un procedimiento y el momento de su finalización es una manifestación de poder, el poder de hacer esperar a los administrados, y por ello es que tiene relevancia la aceleración de las respuestas institucionales como dimensión de la eficacia administrativa. Entre las vías para esa agilización está la simplificación de los procedimientos administrativos, que puede comprender una reordenación de trámites, supresión de pasos innecesarios, reducción de plazos de algunas etapas, cambios en la documentación de las actuaciones o en las formas de comunicación, etc. También es frecuente que un rediseño funcional de los procedimientos administrativos se complemente con atribuciones o poderes de dirección del procedimiento que permitan al órgano aplicador una mayor capacidad de gestión sobre su ritmo, infundiéndole velocidad o evitando retrasos originados por actuaciones dilatorias de los intervinientes. Así, junto con la reducción legal de plazos, se prevé un mecanismo de control que asegure la efectividad de ese cambio normativo, así como su adaptación flexible al desenvolvimiento de la actuación administrativa.»(Sentencia de Inconstitucionalidad 94-2013 del dieciséis de octubre de dos mil quince).-

En el caso que nos ocupa, la Ordenanza Contravencional de San Salvador, es una norma emitida por el Concejo Municipal de San Salvador con base a lo señalado en el artículo 204 numerales 3 y 5 de la Constitución de la República, que establece que en atención a la autonomía del Municipio, éste puede decretar ordenanzas y gestionar libremente en materia de su competencia. En línea con el anterior mandato constitucional, el Código Municipal establece en su artículo 126. Que «En las ordenanzas municipales pueden establecerse sanciones de multa, clausura y servicios a la comunidad por infracción a sus disposiciones (…)».

Es así como la referida ordenanza en su Título II determina todas aquellas conductas que son clasificadas como contravenciones, señalando para el caso de autos, en el artículo 18 lo siguiente: «Incumplimiento de las Normas de Control de Ruidos. El que incumpliere las regulaciones referidas al control de ruidos en zonas residenciales, centros educativos, será sancionado con multa de un mil a cinco mil colones.». Posteriormente en el Título III, se desarrollan aquellas actuaciones de carácter procesal, necesarias a efecto de llevar a cabo el ejercicio de la actividad sancionadora de la Administración pública; siendo así como regula un procedimiento abreviado de la siguiente manera: «De la Audiencia Oral y Pública. El delegado municipal contravencional realizará, en el momento de presentarse la persona señalada como presunta responsable de la contravención, una audiencia en la que le dará a conocer las diligencias realizadas y la oirá personalmente, invitándola a que lleve a cabo su defensa.(…) La prueba será ofrecida y producida en la misma audiencia. Si ello no fuere posible, el delegado municipal contravencional podrá disponer la realización de otras audiencias. Cuando el delegado municipal contravencional lo considere conveniente, aceptará la presentación de escritos o podrá disponer que se tome versión escrita o que se registre el audio de las declaraciones e interrogatorios.».

Al analizar el referido procedimiento, se advierte que en el mismo se garantiza a los administrados en primer lugar, el hacer valer y respetar sus derechos de audiencia y defensa, al permitirles no solo presentar alegatos, sino además aportar o producir pruebas, y en segundo lugar, al habilitar la posibilidad de realizar más audiencias a efecto de recibir aquella prueba que por cualquier motivo no pudo ser presentada o producida en ese momento. En otras palabras, la misma disposición prevé la posibilidad de que se realicen varias audiencias que permitan la producción de prueba necesaria a efecto de que la Administración municipal cuente con elementos suficientes para ser valorados y emitir con base en ellos, la decisión que conforme a derecho corresponda. Sin embargo, lo anterior conlleva que el delegado contravencional estime la necesidad de una o más audiencias, ya sea porque así lo determina necesario o bien porque el supuesto infractor justificadamente advierte tal menester.

En atención a los planteamientos realizados, se puede afirmar que si bien es cierto el plazo estipulado para recepción de pruebas en el artículo 131 del Código Municipal es más favorable para el ejercicio del derecho de defensa, no se puede obviar que tal derecho fue garantizado por la Administración municipal al aplicar el procedimiento establecido en el referido artículo 53 de la Ordenanza Contravecional del Municipio de San Salvador, dándole a la parte demandante la oportunidad de hacer sus alegaciones y aportar prueba durante la realización de la audiencia, ocasión procedimental que además fue utilizada por la parte actora.

Por lo tanto, en este caso en particular que se analiza, el otorgar un plazo mayor para la recepción de la prueba que fue ofertada, la cual era impertinente e inútil, de ninguna manera habría desvirtuado el incumplimiento a la normativa que fue constatado por los inspectores durante las inspecciones efectuadas, y mucho menos cuando fue el mismo administrado quien reconoció su incumplimiento a las disposiciones de las ordenanzas que han sido mencionadas. De ahí que es atendible que la autoridad demandada no advirtiera la necesidad de disponer las realización de “otras audiencias”-tal y como lo prevé la última de las disposiciones referidas-para la verificación de la inspección propuesta; y procediera a valorar en su conjunto las pruebas con las que contaba, llegando así a la conclusión que la parte actora había incurrido en una infracción.

Aunado a lo anterior procede indicar que este Tribunal en múltiples sentencias ha indicado lo siguiente: «El procedimiento administrativo es una herramienta que tiende a la protección de derechos y satisfacción de pretensiones, procura mantener su existencia hasta lograr su finalidad. Lo expresado conlleva la creación de medios de filtración legales que eviten u obstaculicen el cumplimiento de este propósito, y es aquí en donde las nulidades procesales cumplen esa función: las mismas aseguran al administrado una posibilidad de defensa ante los vicios que se puedan manifestar a lo largo del procedimiento administrativo, claro, aún estos vicios deben ser analizados detenidamente bajo el principio de relevancia o trascendencia de las nulidades. Lo anterior implica que las ilegalidades de índole procesal al igual que las nulidades de este tipo, tal es el caso que nos ocupa, deben de alguna manera provocar un efecto tal que genere una desprotección ostensible en la esfera jurídica del administrado, desprotección entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable al desarrollo de todo el procedimiento y genere una conculcación clara de los principios constitucionales que lo inspiran.» (Sentencias 328-2014 del día ocho de marzo de dos mil dieciocho; 500-2013 del seis de junio de dos mil dieciséis, y 501-2013, del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, entre otras).

Consecuentemente, la trascendencia de la irregularidad indicada en la sentencia no afectó la esfera jurídica de la parte demandante, pues ésta hizo uso de su derecho de defensa, al ofertar prueba la cual no resulta ni pertinente, ni útil para controvertir la infracción que le fue imputada mediante denuncias y comprobada a través de inspecciones; por lo tanto una nueva inspección de manera alguna lograría desvanecer una conducta que fue incluso reconocida.”