NULIDAD DE PLENO
DERECHO
CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA
ESPECIALIDAD QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA
ADMINISTRACIÓN
“IV. La demanda fue
admitida y fundamentada en una pretensión de nulidad de pleno derecho.
El artículo 7 de la LJCA ?ya derogada?
establece que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos
sean nulos de pleno derecho. La Sala desarrolló jurisprudencialmente los
supuestos en los que dicha categoría deba aplicarse, considerando objetivos
propios de la nulidad. Así, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno
derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la
distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.”
CASOS EN LOS QUE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS INCURREN EN NULIDAD DE PLENO DERECHO, SEGÚN LA JURISPRUDENCIA
“La doctrina no es uniforme al
abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un
alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos
de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el grado máximo de invalidez que acarrea
consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e
ineficacia ab initio. En este orden
de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial
gravedad del vicio. En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según
la jurisprudencia consolidada y desarrollada por esta Sala, los actos administrativos
incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando son: «dictados por autoridad manifiestamente
incompetente; cuando sean dictados prescindiendo total y absolutamente del
procedimiento legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del
procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los
interesados; cuando su contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos
constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos;
entre otros» [auto interlocutorio 524-2016, de las trece horas con
cincuenta y tres minutos del treinta de noviembre de dos mil dieciséis].”
AUSENCIA DEL VICIO ALEGADO, AL NO ADVERTIRSE ALGÚN
ELEMENTO QUE HAYA PUESTO EN RIESGO EL DERECHO DE DEFENSA DEL ADMINISTRADO, QUE
JUSTIFIQUE LA NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
“La parte actora aduce la nulidad absoluta de los actos
impugnados porque se violó el principio al debido proceso, ya que el Director
Departamental no estaba facultado para denunciar e intervenir en el
procedimiento efectuado por que éste no es abogado de la República, como exige
el artículo 81 de la Ley de la Carrera Docente [LCD], en tal sentido, no podía
ser tal funcionario quien denunciara los hechos. Añade que no se probó el
abandono del señor MT del centro educativo, señalando que solo hubo
inasistencia. Además, señala que la Junta demandada efectuó la confrontación de
un documento, diligencia basada en el artículo 339 de Código Procesal Civil y
Mercantil [CPCM], pero no hubo imparcialidad en cuanto no fue notificado según
exige la norma, por ende, la prueba incorporada no debió ser considerada como
tal. En este punto alega que los documentos presentados en la denuncia no
fueron extendidos por el Director del centro educativo, funcionario que faculta
la ley. Finalmente, menciona que el Tribunal de la Carrera Docente incumplió el
plazo regulado para emitir sentencia, según el artículo 85 de la LCD.
De acuerdo con la jurisprudencia
mencionada, respecto de la nulidad de pleno derecho, los supuestos planteados
por la parte actora no se adecúan a ninguno de los vicios de tal figura; por ende, se debe concluir que no existe el vicio
de nulidad de pleno derecho alegado.
Con la invocación de la nulidad de pleno derecho,
la parte actora está exenta de cumplir el presupuesto procesal del ejercicio de
la acción contencioso administrativa en el plazo de sesenta días hábiles y el
de agotamiento de la vía administrativa. Sin embargo, los vicios de ilegalidad
alegados por la parte actora no gozan de la exención de dichos presupuestos. En
este caso, el plazo para interponer la demanda contencioso administrativa ante
esta Sala –sesenta días hábiles– comenzó a correr a partir del día siguiente
hábil de la notificación del acto del Tribunal de la Carrera Docente, emitido a
las ocho horas veinte minutos del
dieciocho de noviembre de dos mil trece, que confirmó la resolución de la Junta
de la Carrera Docente de Chalatenango, de las diez horas veinte minutos del
siete de noviembre de dos mil doce, en la cual se atribuyó al demandante la
infracción regulada en el artículo 56 número 5) de la LCD y se le sancionó con
el despido del cargo que tenía en el Centro Escolar ********, municipio de Agua
Caliente, departamento de Chalatenango. Según el acta de notificación de folio
33 del expediente administrativo llevado por dicho tribunal, el plazo para
interponer la demanda comenzó desde el día siguiente hábil; es decir, el once de
diciembre de dos mil trece.
La demanda contencioso administrativa fue presentada
el diez de enero de dos mil catorce, dentro del plazo habilitado por la LJCA
para impugnar un acto por vicios de ilegalidad. Por ende, este Tribunal
conocerá los vicios de ilegalidad planteados por la parte actora.
(i) Como primer argumento, la parte actora
señala que el Director Departamental de Chalatenango que denunció e intervino no
es abogado de la República, de ahí que no cumple el artículo 81 de la LCD y, por
tanto, dicho funcionario no podía actuar en el procedimiento sancionador; lo cual
vuelve nulo todo lo actuado.
El inciso primero del artículo 79 de la LCD señala
que: «Podrán denunciar la comisión de las infracciones previstas en esta Ley
el Ministerio de Educación, las organizaciones gremiales de maestros legalmente
constituidas, los educadores, el Consejo Directivo Escolar y los padres de
familia que tengan hijos matriculados en la institución y los alumnos de la
misma». Es decir, la facultad de denunciar las infracciones previstas en dicha
ley corresponde, entre otros, al Ministerio de Educación. Tal norma debe ser
interpretada de manera amplia y no restrictiva.
De acuerdo con el artículo 77 de la LCD, el procedimiento
sancionatorio puede ser iniciado de oficio o mediante denuncia verbal o escrita.
Cuando el artículo 79 de la LCD menciona que puede
denunciar la comisión de una infracción el Ministerio de Educación, se debe entender
que éste puede delegar en cualquier dependiente, empleado o funcionario de
dicha Secretaría de Estado, la facultad para el ejercicio de la acción
disciplinaria correspondiente.
El artículo 81 de la LCD establece: «La resolución que
admita la denuncia o que ordene iniciar el procedimiento por vía oficiosa, será
notificada inmediatamente al denunciado, haciéndole entrega de una copia de la
denuncia o del acta donde conste la misma y le dará un plazo de seis días
hábiles para que comparezca a ejercer su derecho de defensa por sí o por medio
de mandatario. Pueden comparecer por otro: a) Los abogados; y, b) La persona
que al efecto designe el Ministerio de Educación que tengan facultades para
procurar (…)»
En tal artículo se regulan los actos iniciales del
procedimiento común regulado en la LCD, y establece en el inciso primero, parte
final, que el denunciado puede ejercer el derecho de defensa por sí o por medio
de mandatario [evidentemente, un abogado de la República]. Es claro que dicho
artículo determina, de manera expresa, que la procuración en el procedimiento es
facultativa, y no de carácter obligatorio, pues, el denunciado puede optar o no
a la representación por medio de procurador.
El inciso segundo del mismo artículo identifica
quienes podrán comparecer por otro, congruente con el inciso anterior, la
representación es optativa; es decir, en caso que no comparezca la persona que se
denuncia. Señala la letra b) del inciso segundo de la referida norma que puede
comparecer por el Ministerio de Educación quien éste designe y tenga facultades
de procurar, evidentemente, se refiere a un abogado de la República.
Tal norma claramente indica quienes pueden comparecer
en representación de otro, ante la Junta correspondiente, con posterioridad a
la admisión de la denuncia, primordialmente a efecto que la persona denunciada ejerza
su derecho de defensa, actuando en forma personal o por medio de un procurador.
Además, es evidente que la letra b) de dicha norma
únicamente regula la posibilidad que el Ministerio de Educación, dentro del
procedimiento, pueda ser representado por un procurador. Norma de carácter
potestativo que debe entenderse que dicha Secretaría de Estado podrá ser
representada por un procurador, siempre y cuando ésta lo designe por
considerarlo necesario.
La parte actora señala que el Director
Departamental que lo denunció no tenía la calidad de procurador y, por ende, no
estaba facultado para denunciarlo en razón de la letra b) del artículo 81 de la
LCD. Sin embargo, la norma mencionada se refiere a la posibilidad que tienen
los sujetos intervinientes de personarse al procedimiento, con posterioridad a
la admisión de la denuncia. Es decir, el contexto normativo de ese artículo no
se aplica a este caso ya que la participación del Director Departamental de
Educación de Chalatenango, cuando actuó como denunciante, fue según la facultad
que confiere el inciso primero del artículo 79 de la LCD al Ministerio de
Educación.
De acuerdo con la letra b) del artículo 81
mencionado, el Ministerio de Educación puede designar a un procurador, cuyo
nombramiento deberá recaer en un abogado de la República, si desea intervenir
en el procedimiento administrativo. Debe entenderse que si el Ministerio de
Educación actúa por medio de quien no esté facultado para procurar, tal
irregularidad afectaría a dicho ente en el sentido que no tendría una defensa
técnica idónea y adecuada en el procedimiento sancionatorio correspondiente; por
lo tanto, el nombramiento de quien no sea procurador, en este caso, únicamente
incide en la defensa ejercida por la Secretaría de Estado en mención y, de
ninguna manera, puede considerarse un agravio para el denunciado y, mucho menos,
la nulidad del procedimiento realizado, como lo pretende la parte actora. Cabe
mencionar que si el denunciado fue representado por un abogado de la República,
técnicamente, tuvo una ventaja en el ejercicio de su defensa.
Además, se debe destacar que la intervención del
Director Departamental se limitó a exponer el traslado dentro de la audiencia
probatoria [folios 30 al 32 del expediente de la Junta] de la siguiente manera:
«(…) manifiesta que de conformidad al artículo sesenta y uno de la Ley de la
Carrera Docente es claro en cuanto al despido y el numeral tres señala que el
abandono se configura como ahí se establece y según las prueba mostradas el
compañero ha cumplido con lo manifestado en este articulo (sic) ya que
ha abandonado las labores y en atención también al derecho a la educación de
las niñas y niños y como educador es responsable de ello, y agrega que la
inasistencia esta (sic) expresada en las copias que se han presentado y
lo que los miembro (sic) de la Junta han comprobado en el Libro (sic)
correspondiente, queda evidenciado la inasistencia del compañero (…)» Y
de dicha intervención, no se advierte algún elemento que haya puesto en riesgo
el derecho de defensa del señor JAMT que justifique la nulidad del
procedimiento administrativo.
De ahí que no se evidencia esta violación alegada
por la parte actora.
(ii) El demandante, por medio de su apoderado
judicial, alega que no se probó el
abandono de sus labores del centro educativo, destaca que solo hubo
inasistencia de su parte. Sin embargo, tal alegato no tiene asidero ya que la
Junta demandada, en el acto impugnado, adecuó la conducta del sancionado a la
causal de despido «(…) comprendida en el
Art. (sic) 61 N° 3 de la Ley de la
Carrera Docente que dice: Inasistencia a sus labores, sin justa causa, durante
ocho días consecutivos o por diez días hábiles no consecutivos en un mismo mes
calendario» [folio 35 vuelto del expediente de la Junta de la Carrera
Docente de Chalatenango]. En tal sentido, no existe el vicio alegado.”
NO EXISTE NULIDAD DE PLENO
DERECHO, CUANDO LA CERTIFICACIÓN FUE EXPEDIDA, EN EL MOMENTO OPORTUNO, POR EL
FUNCIONARIO COMPETENTE
“(iii) Como segundo argumento, la parte actora
señala la vulneración del debido proceso, en razón que la confrontación de los libros
de asistencia no fue realizada de acuerdo con el 339 del Código Procesal Civil
y Mercantil [CPCM]. Indica que no se le citó a él o a su representante para
asistir a la confrontación efectuada y que, además, dicha prueba no fue
aportada en el momento adecuado del procedimiento. También, alega que los documentos presentados en la denuncia no
fueron extendidos por el Director del centro educativo, funcionario que faculta
la ley.
El artículo 339 del CPCM indica que «La
autenticidad de un instrumento público se comprobará mediante su cotejo con el
original correspondiente, lo cual habrá de hacerse por el tribunal, que deberá
constituirse a tal efecto en el lugar donde el original se encuentre. A este
acto se citará a las partes y a sus representantes y abogados, por si quisieran
asistir (…)» Norma aplicable, por disposición del artículo 105 de la LCD.
El artículo 86 de la LCD regula las nulidades de las
actuaciones procesales, de la siguiente manera: «Los actos procesales serán
nulos, cuando no se hayan observado los procedimientos establecidos en esta
Ley, o cuando se violen derechos y garantías individuales previstas en la
Constitución de la República, los tratados internacionales ratificados por El
Salvador. En este caso, el perjudicado tendrá derecho a pedir la declaratoria
de nulidad ante la Junta o Tribunal (…)»
En sede administrativa, el señor JAMT, por medio de
su apoderado, interpuso un recurso de apelación contra la resolución de la
Junta de la Carrera Docente y pidió ante el Tribunal de la Carrera Docente la
nulidad del procedimiento en razón que: «(…) No hubo confrontación el (sic)
legal forma de dichos documentos, contraviniendo lo establecido en el art. 339
C.Pr.C.M. En ambas diligencias antes mencionadas NO HUBO RESOLUCION (sic) Y
NOTIFICACION (sic) ALGUNA al denunciante o su defensor, contraviniento (sic)
el art. 232 literal c) C.Pr.C.M. y 11,12 y 14 Cn.» [folio 2 vuelto del
expediente administrativo llevado por el Tribunal de la Carrera Docente].
El Tribunal de la Carrera Docente, ante dicho
argumento, por medio de resolución de las ocho horas del seis de marzo de dos
mil trece [folio 5 del incidente de apelaciones], solicitó: «(…) al Director
del Centro Escolar **********, Jurisdicción (sic) de Agua Caliente,
Departamento (sic) de Chalatenango, certificación de libro de registro
de asistencia docente que lleva el centro educativo antes mencionado,
específicamente las inasistencias del profesor JAMT, correspondientes a
los días treinta y treinta y uno del mes de mayo; los días uno, cuatro, cinco,
seis, siete, ocho, once y doce de junio del año dos mil doce (…)» Finalmente,
dicha autoridad resolvió de la siguiente manera: «(…) Se tuvo a la vista el
libro original así como las certificaciones del mismo, las cuales fueron presentadas
el veintidós de julio de dos mil trece, percatándose este tribunal que en las
fechas antes mencionadas las cuales en primera instancia aparecen vacías,
posteriormente al tener a la vista dicho libro en segunda instancia, éstas
aparecen ya firmadas por el denunciado profesor JAMT. Por ello, en base a la
sana critica (sic), la cual consiste en la experiencia, la lógica, la
psicología y el sentido común, se deduce que el libro original fue suscrito
posteriormente a la visita que realizaron el señor RIGR, Jefe de Arte Cultura Recreación
y Deportes, y del señor E A (sic) O, Coordinador de Desarrollo Humano;
lo cual confirma porque en ambas documentaciones: las presentadas en primera
instancia como la presentada en segunda instancia, aparece la siguiente razón
que dejaron tanto el señor Gómez Rivas, como el señor A (sic) O en el
libro de asistencia: “En fecha once de junio hice Visita (sic) de
Seguimiento (sic) en ********** Manifestando (sic) los
padres que ambos profesores no se hacen presente desde hace varios días, lo
cual constatamos en el Libro de Asistencia de los docentes. Se marca una
diagonal en los Espacios (sic) como parte de la verificación
realizada”. “En mi calidad de Coordinador de Desarrollo Humano y teniendo en
mis manos el Libro de Asistencia Docente, manifiesto que el día martes 12 de
junio de 2012, ambos profesores no asistieron a sus labores en el Centro
Escolar, se les vio en estas oficinas y ambos no se reportaron con ninguna
jefatura.” Al existir la misma razón en ambos documentos
probatorios, se tiene la certeza que el profesor JAMT, no asistió a sus labores
al centro escolar en las fechas marcadas con diagonales referentes a los días
30 y 31 de mayo de dos mil doce, así como a los días 1, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 12,
13, 14 y 15 de junio de dos mil doce; y que el libro fue firmado
posteriormente».
El Tribunal de la Carrera Docente resolvió la
nulidad planteada y tomó en cuenta las actas plasmadas por el Jefe de Arte
Cultura Recreación y Deportes y por el Coordinador de Desarrollo Humano, mismas
que se encontraban tanto en las fotocopias presentadas por el denunciante como en
las presentadas en esa sede. Es así que la confrontación efectuada, cuya
ilegalidad alega la parte actora, no fue considerada por el tribunal como prueba
útil e idónea a efecto de confirmar la infracción atribuida por la Junta de la
Carrera Docente de Chalatenango. Por tal razón, no se advierte la ilegalidad
planteada.
En cuanto al alegato que la prueba no fue aportada
en el momento adecuado del procedimiento, cabe mencionar que, según el artículo
288 del CPCM: «Junto con la demanda y la contestación de la demanda, y junto
con la reconvención y la contestación de ella se deberán aportar los documentos
que acrediten los presupuestos procesales, así como el poder del representante
procesal. También se aportarán los documentos o dictámenes que comprueben el
valor de la cosa litigiosa, a efectos de competencia y procedimiento. Con los
escritos iniciales se habrán de aportar en todo caso los documentos probatorios
en que las partes fundamenten su derecho. Si no se dispusiera de alguno de
éstos, se describirá su contenido, indicándose con precisión el lugar en que se
encuentran, y solicitándose las medidas pertinentes para su incorporación al
proceso». Es decir, con los escritos iniciales ?como la denuncia? se deben
presentar los documentos probatorios que fundamentan la pretensión.
En el presente caso, el denunciante expuso a folio
1 vuelto: «(…) e) Solicitar el libro de Registro de Asistencia Docente del
Centro Escolar **********, para confrontar las copias fotostáticas simples
anexadas en la presente denuncia (…)» Dichas fotocopias constan de folios 7
al 9 como anexos de la denuncia y son documentos probatorios en que el
denunciante fundamentó la misma. En tal sentido, los documentos fueron
introducidos en el momento procesal oportuno. De ahí que no se observa este
vicio esgrimido por la parte actora.
También, el demandante alegó que
los documentos presentados en la denuncia no fueron extendidos por el Director
del centro educativo, que es el funcionario facultado por ley.
Cabe mencionar que los documentos
presentados con la denuncia para ser confrontados fueron fotocopias simples. En
la segunda instancia administrativa el Tribunal de la Carrera Docente requirió
una certificación de los documentos presentados en copias simples con la
denuncia. Así, consta de folios 22 a 25 del expediente del Tribunal de la
Carrera Docente la certificación emitida por el Director del Centro Escolar **********,
jurisdicción de Chalatenango. Por ende, no tiene sentido el vicio alegado
porque la certificación fue expedida, en el momento oportuno, por el
funcionario competente.”
INCUMPLIMIENTO DE PLAZO DEL ARTÍCULO
85 DE LA LEY DE LA CARRERA DOCENTE PODRÍA TRAER UNA SANCIÓN PECUNIARIA A LOS
MIEMBROS DEL TRIBUNAL DE LA CARRERA DOCENTE, EN CUANTO AL RETRASO; PERO NO, LA
DECLARATORIA DE NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR ESA RAZÓN
“(iv) Finalmente,
argumenta el demandante que: «(…) considero el
hecho de que El Tribunal de la Carrera Docente resuelva dicho incidente de
apelación casi al AÑO, cuando la ley manda resolver en TRES DIAS (sic) HABILES (sic) según el art .85 ,
cuyo incidente se interpuso de mi parte EL DIA (sic) DOCE DE DICIEMBRE
DEL AÑO DOS MIL DOCE Y RESUELVE EL TRIBUNAL DE LA CARRERA DOCENTE HASTA EL DIA (sic)
DIECIOCHO DE NOVIEMBRE DEL AÑO DOS MIL TRECE es contrario a la ley y debe
declararse nulo todo el procedimiento efectuado por el Tribunal de la Carrera
Docente tal como lo exige el art. 86 de la Ley de la Carrera Docente»
[folio 18 frente].
La parte actora indica que la emisión de la
resolución del Tribunal de la Carrera Docente se excedió en el tiempo,
señalando que es contrario a la ley.
Cabe manifestar que el inciso sexto del artículo
85 de la LCD establece un plazo para resolver el incidente planteado: «El Tribunal después de
recibidos los alegatos y las pruebas que hubieren sido ofrecidas, resolverá el
recurso dentro de los tres días hábiles siguientes. La sentencia que dicte el
Tribunal se concretará a confirmar, modificar o revocar el fallo de primera
instancia, dictando en su caso la que corresponda». Sin embargo, no establece
expresamente consecuencia procesal alguna por el
incumplimiento del referido plazo y, tampoco, sanciona con la nulidad del
procedimiento.
El artículo 90 de la LCD expresa que: «Todo
incumplimiento de los términos establecidos en esta Ley por culpa imputable a
los organismos encargados de la administración de la carrera docente será
sancionado con una multa equivalente a entre quince y treinta salarios mínimos
urbanos diarios, salvo caso fortuito o fuerza mayor»
De ahí que el incumplimiento del plazo regulado en
el artículo 85 de la LCD podría traer como consecuencia una sanción pecuniaria
a los miembros del Tribunal de la Carrera Docente [imposición de una multa], en
cuanto al retraso; pero no, la declaratoria de nulidad del acto administrativo
por esa razón. No se evidencia, pues, ese vicio alegado.”