INTERPRETACIÓN CONFORME
A CONSTITUCIÓN
DEBIDO AL CARÁCTER DE LA CONSTITUCIÓN COMO NORMA
FUNDANTE Y FUNDAMENTADORA DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO, SU APLICACIÓN ES UNA
EXIGENCIA INDEFECTIBLE DE TODO OPERADOR DE JUSTICIA
“2. Debido al carácter de la Constitución como norma
fundante y fundamentadora del ordenamiento jurídico, su aplicación es una exigencia
indefectible de todo operador de justicia, lo cual supone del juzgador no
solamente que la aplique siempre por sobre cualquier otra disposición legal,
sino también que examine la concordancia de las leyes secundarias y de las
normas menores (ordenanzas, reglamentos y disposiciones de rango inferior como
manuales, lineamientos, normas técnicas, etc.) con ella.
Atendiendo a la condición de
norma normarum de la constitución, las demás disposiciones del
ordenamiento jurídico solamente lo son, si fueron elaboradas por los órganos
determinados en ella y siguiendo los procedimientos prescritos en su seno a tal
efecto, pero, tan importante como el proceso de creación de normas, es su adecuación
al contenido constitucional.”
CONDICIONES DE APLICABILIDAD DE UNA DISPOSICIÓN
LEGAL
“Tal es la exigencia desarrollada
en el artículo 246 Cn.:
“Los
principios, derechos y obligaciones establecidos por esta Constitución no
pueden ser alterados por las leyes que regulen su ejercicio.
La
Constitución prevalecerá sobre todas las leyes y reglamentos. El interés
público tiene primacía sobre el interés privado.”
Esto lleva a cada juez a aplicar una disposición
legal siempre y cuando (a) haya sido dictada por el órgano competente, (b) se
haya seguido el procedimiento de creación establecido para esta disposición
legal y (c) su contenido sea compatible con las exigencias constitucionales.
Esta tercera condición obliga al aplicador de
justicia a un ejercicio de interpretación por el cual debe determinar si una
disposición que será necesario emplear para tomar una decisión tiene un
contenido acorde a las exigencias constitucionales o la contradice.
Tal obligación se ha desarrollado también en la
legislación, así, se encuentra en el artículo 2 del Código Procesal Civil y
Mercantil, norma supletoria del proceso contencioso administrativo, así:
Los
jueces están vinculados por la normativa constitucional, las leyes y demás
normas del ordenamiento jurídico, sin que puedan desconocerlas ni
desobedecerlas.
Todo
juez, a instancia de parte o de oficio, deberá examinar previamente la
constitucionalidad de las normas de cuya validez dependa la tramitación de
cualquier proceso o el fundamento de las decisiones que adopten en el mismo; y
si alguna de ellas contradice la normativa constitucional, la declarará
inaplicable en resolución debidamente motivada, en la que se consignen la
disposición cuya inaplicabilidad se declara, el derecho, principio o valor
constitucional que se considera infringido y las específicas razones que
fundamentan.
Las
pruebas que se hubieren obtenido, directa o indirectamente, con infracción de
derechos o libertades fundamentales, no surtirán efecto.
Particularmente, la obligación determinada en el
segundo inciso de este artículo también se desarrolla en el artículo 77-A de la
Ley de Procedimientos Constitucionales en términos prácticamente idénticos.”
EN EL EJERCICIO DE LA FUNCIÓN DE JUZGAR Y EJECUTAR
LO JUZGADO, LOS TRIBUNALES APLICAN COMO FUNDAMENTO DE SUS DECISIONES UNA
DIVERSIDAD DE DISPOSICIONES LEGALES QUE SE ORIGINAN EN DISTINTAS ÉPOCAS
“En el ejercicio de la función de juzgar y ejecutar
lo juzgado, los tribunales aplican como fundamento de sus decisiones una
diversidad de disposiciones legales que se originan en distintas épocas.
Algunas de ellas preceden a la entrada en vigencia de la Constitución de la
República actualmente vigente y otras son coetáneas o posteriores a ella.
Las normas que se dictaron con posterioridad a la
entrada en vigencia de la Constitución pueden someterse a este control difuso
(por el cual cada juez puede decidir si la inaplica o no siempre que no haya un
pronunciamiento previo de la Sala de lo Constitucional).
Por otra parte, existen disposiciones legales que
preceden a la vigencia de la actual Constitución, para estos casos se procede
de norma ligeramente distinta.
El artículo 249 de la
Constitución de la República, establece: «Derógase la Constitución
promulgada por Decreto N° 6, de fecha 8 de enero de 1962, publicado en el
Diario Oficial N° 110, Tomo 194, de fecha 16 del mismo mes y año, adoptada por
Decreto Constituyente N° 3, de fecha 26 de abril de 1982, publicado en el
Diario Oficial N° 75, Tomo 275, de la misma fecha, su régimen de excepciones, así
como todas aquellas disposiciones que estuvieren en contra de cualquier
precepto de esta Constitución» (negritas suplidas). Es decir que el
citado artículo deroga expresamente todas las disposiciones que contraríen a la
Constitución, por lo que se trata de una derogación genérica.”
CUANDO UN JUEZ ENTIENDA QUE UNA LEY O DISPOSICIÓN
ESTÁ DEROGA, DEBE SEGUIR LAS
REGLAS DE LA INAPLICABILIDAD, ESTABLECIDAS EN LOS ARTÍCULOS 77-A Y SIGUIENTES
DE LA LEY DE PROCEDIMIENTOS CONSTITUCIONALES
“Así las cosas, cuando un juez entienda que una ley
o disposición está derogada conforme con el artículo 249 de la Constitución,
debe seguir las reglas de la inaplicabilidad, establecidas en los artículos
77-A y siguientes de la Ley de Procedimientos Constitucionales, las cuales
jurisprudencialmente han sido abreviadas de la siguiente manera:
« ...los requisitos de la
técnica de la inaplicación pueden resumirse así a) la existencia de una norma
constitucional que sea utilizada como parámetro de control; b) la norma o acto
que será el objeto de control debe ser susceptible de aplicación; c) la
inexistencia de un pronunciamiento por parte de la Sala de lo Constitucional,
en el mismo sentido que los esgrimidos en el caso en estudio; d) previo a la
inaplicación, debe intentarse una interpretación conforme a la Constitución de
la República de las disposiciones cuestionadas; y e) la oportunidad en que se
debe realizar el juicio de validez constitucional cuando se tenga que
pronunciar una decisión (...)»(Sentencia 435-2010, emitida por este
Tribunal el catorce de marzo de dos mil catorce).”
EL TEXTO DEL ARTÍCULO 55 LETRA “C” DE LA LEY DE
SERVICIO CIVIL NO ADMITE ALGUNA INTERPRETACIÓN QUE LOGRE SU CONCORDANCIA CON LA
CONSTITUCIÓN, POR IR EN CONTRA DE LA GARANTÍA DE PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
“En el presente caso, el Tribunal de Servicio Civil
advirtió de oficio que la demandante presentó extemporáneamente ante la
Comisión del Servicio Civil, la contestación de la solicitud de destitución.
Frente a tal situación el Tribunal de Servicio Civil estimó que se había
configurado el supuesto contenido en la letra c) del artículo 55 de la Ley de
Servicio Civil y aplicó la correspondiente consecuencia jurídica, ordenando el
despido definitivo de la demandante.
Por ende, el artículo 55 letra “c” de la Ley de
Servicio Civil, que es una disposición preexistente a la entrada en vigencia de
la actual Constitución, es una norma de importancia capital en el presente
proceso, por cuanto de su validez depende el fundamento de la decisión del
Tribunal de Servicio Civil que se examina.
Lo antecedente supone la obligación de este
Tribunal de examinar la concordancia constitucional de este artículo para
determinar si (a) es conforme con la constitución en cualquiera de sus
interpretaciones; (b) admite una interpretación conforme con la constitución
que será la que utilizará el juzgador o (c) ninguna interpretación que se haga
de esta disposición resulta constitucional, por lo que no debe ser aplicada por
el juzgador.
El artículo en referencia es del
siguiente tenor:
“Artículo
55.- Forma de proceder.- Para proceder al despido o destitución se observarán
las reglas siguientes: a) La autoridad o Jefe del funcionario o empleado
comunicará por escrito a la respectiva Comisión de Servicio Civil su decisión
de despedirlo o destituirlo, expresando las razones legales que tuviere para
ello, los hechos en que la funda y proponiendo la prueba de éstos; b) La
Comisión hará saber al funcionario o empleado la decisión de la autoridad o
jefe y le dará un plazo de tres días, contados desde la fecha de la
notificación, a fin de que si quisiere exponga los motivos que tenga para
oponerse a su destitución o despido y proponga las pruebas de descargo que
existieren a su favor; c) Si vencido el plazo a que se refiere el inciso
anterior el funcionario o empleado no hubiere presentado oposición o
manifestare expresamente su conformidad, quedará despedido o destituido
definitivamente; a menos que dentro de tercero día de vencido el plazo,
compruebe ante la Comisión haber estado impedido por justa causa para oponerse,
en cuyo caso se le concederá un nuevo plazo de tres días; d) Si el
funcionario o empleado se opusiere dentro de los términos expresados en los
incisos precedentes, la Comisión instruirá la información respectiva con
intervención de la autoridad o jefe solicitante o de un delegado de su
nombramiento y del funcionario o empleado opositor. La Comisión recibirá las
pruebas que se hayan propuesto y las demás que estime necesario producir,
dentro del término improrrogable de ocho días, vencidos los cuales pronunciará
resolución confirmando o revocando la decisión de destitución o despido. “[Negrillas suplidas].
De la lectura de la anterior disposición legal,
este Tribunal advierte un choque normativo con el artículo 12 de la
Constitución, que reconoce, como garantía fundamental, la presunción de
inocencia el cual señala:
“Toda
persona a quien se le impute un delito, se presumirá inocente mientras no se
compruebe su culpabilidad conforme a la ley y en un juicio público, en el que
se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa (...)”,
Es decir que para demostrar la
comisión de un hecho constitutivo de infracción, no basta un simple
señalamiento o un mero indicio de la comisión de una infracción; muy por el
contrario, es menester que el actuar infractor que se atribuye a una persona
sea plenamente comprobado, lo cual únicamente se alcanza con el análisis
objetivo de los " argumentos y los medios de prueba que se presenten, y que
traigan el convencimiento pleno de la procedencia de la emisión de la
respectiva declaratoria de responsabilidad del infractor
Y es que debe tenerse en cuenta que el supuesto
estipulado en la letra c) del artículo en análisis, prevé la destitución
definitiva un empleado o funcionario por el solo hecho de no oponerse en tiempo
a las razones de hecho o de derecho expuestos por la autoridad o jefe que
pretende tal consecuencia legal, e inhibe a la Comisión de Servicio Civil de su
labor de entrar a conocer y valorar los argumentos y pruebas que han sido
planteadas por la Administración Pública, para fundamentar su decisión de
despido o destitución, limitando la labor de dicho ente colegiado a la de asumir,
por un supuesto de ley, que dichas razones son válidas.
Lo anterior, contraviene por completo la garantía
de presunción de inocencia, pues como ya se indicó, para proceder a la
imposición de una sanción, es necesario comprobar de forma certera no solo la
simple imputación de una infracción, sino además, tal hecho haya sido
comprobado.
El contenido de la disposición aplicable al caso
-letra c) del artículo 55-, establece entonces una presunción de
culpabilidad contra el funcionario o empleado, a quien se le atribuye el
cometimiento de una infracción, y por lo tanto es sancionado con despido o
destitución definitiva, por el simple hecho de no contestar la solicitud dentro
del plazo establecido en la ley.
Respecto a la presunción de
inocencia, la Sala de lo Constitucional se ha pronunciado en el sentido que:
«(...) En cuanto a la presunción
de inocencia, el
artículo 12 de la Constitución en el inciso primero, establece que toda persona
a quien se le impute un delito o infracción, se presumirá inocente mientras no
se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se
le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa. En virtud de ello,
esta Sala ha sostenido (...) que toda persona sometida a un proceso o
procedimiento es inocente y se mantendrá como tal dentro de los mismos,
mientras no se determine su culpabilidad por sentencia definitiva condenatoria,
y con el respeto a los principios constitucionales procesales, por lo tanto
no puede verse privada de algún derecho por aplicaciones automáticas y aisladas
de presunciones de culpabilidad. ». (Sentencia de Amparo 404-2008 del día diecinueve de mayo de dos mil diez).
El anterior razonamiento implica entonces, que la
presunción de inocencia inicia desde el momento en que una persona es
considerada sospechosa del cometimiento de un hecho punible, y ésta debe
garantizarse en las diferentes etapas del proceso, ya que le otorga una protección
reforzada frente a posibles actuaciones arbitrarias o abusivas del Estado,
tanto durante el período de la investigación de la conducta atribuida como del
proceso mismo, con el objeto de garantizar el debido proceso y el derecho de
defensa.
El texto del artículo 55 letra “c” de la Ley de
Servicio Civil no admite alguna interpretación que logre su concordancia con la
Constitución, en tanto el procedimiento de despido está constitucionalmente
configurado en tanto en él deba valorarse prueba y determinarse si el supuesto
de hecho de la infracción se cumple, además de establecer responsabilidad por
determinación de elementos subjetivos; empero, la habilitación para despedir
-es decir, para imponer la sanción- al empleado o funcionario por el mero hecho
de no presentar un escrito en un cierto tiempo, constituye la atribución de
responsabilidad y el ejercicio de la consecuencia jurídica, sin que se haya
cumplido con lo antes dicho: determinación de tipicidad mediante prueba, puesto
que se ha sustituido el supuesto por otro: una especie de “allanamiento tácito” que no es más que, como se señaló
anteladamente, una presunción de culpabilidad.
Habida cuenta de lo precedente, se cumplen los
requisitos jurisprudenciales para el control constitucional difuso de la siguiente
manera: 1) el artículo 12 de la Constitución será el parámetro de control; 2)
el supuesto normativo de la letra c) del artículo 55 de la Ley de Servicio
Civil -«(...) Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior el
funcionario o empleado no hubiere presentado oposición (...) quedará despedido
o destituido definitivamente (...)»- es la disposición que será examinada;
3) no existe en el caso concreto un pronunciamiento por parte de la Sala de lo
Constitucional; 4) no existe la posibilidad de que al examinar el artículo
pueda ser salvado con una interpretación conforme a la Constitución; y 5) el
proceso se encuentra en estado de pronunciar sentencia. Por tal razón, se
estima que el contenido de la letra c) del artículo 55 de la Ley de Servicio Civil
que señala -«(...) Si vencido el plazo a que se refiere el inciso anterior
el funcionario o empleado no hubiere presentado oposición (...) quedará
despedido o destituido definitivamente (...)»- se encuentra derogado desde que
entró en vigencia la actual Constitución; de conformidad con el artículo
249 de esa norma, por violentar los derechos al debido proceso y a la
presunción de inocencia que consagra el artículo hace necesario que la Sala de
lo Constitucional efectúe el correspondiente juicio de constitucionalidad de la
referida norma infraconstitucional
3. La parte demandante
afirma que la Administración Pública ha vulnerado el debido proceso, la
presunción de inocencia, el derecho de defensa y el principio de seguridad
jurídica, todos ellos garantías y derechos fundamentales que son tutelados por
la Constitución de la República. Para dilucidar tal circunstancia, se procede a
realizar un análisis a partir de la situación fáctica planteada en el presente
caso.
Tal y como ha sido indicado anteriormente, la
decisión a controlar está fundada en la aplicación del artículo 55 letra “c” de
la Ley de Servicio Civil, así, el referido Tribunal señaló que en el
procedimiento ante la Comisión de Servicio Civil se tenía la decisión adoptada
por el Consejo Nacional de la Judicatura de despedir a la señora IYAA y que
ésta “no se opuso en tiempo a la acción incoada en su contra”, por lo
que se confirmó la decisión de despido.
Lo anterior significa que, por el solo retraso en
contestar oponiéndose a la decisión de despido, el Tribunal de Servicio Civil
tuvo por establecida esa especie de “allanamiento tácito” que se relacionó
anteriormente, con lo cual dejó de examinar el fondo de la pretensión e impuso
la responsabilidad sin haber analizado su procedencia y sin haber permitido a
la persona sometida al procedimiento que se defendiera.
Aunado a lo anterior, no debe perderse de vista que
en materia administrativa sancionadora la persona acusada del cometimiento de
una infracción administrativa, no está obligada a presentar prueba alguna que
demuestre su inocencia, pues hay una obligación de soportar la carga de la
prueba por parte del Estado, lo que lo obliga a comprobar la culpabilidad que
se imputa a una persona.
Se exige por tanto que en los elementos de
convicción exista, más allá de la duda razonable, un nexo entre la conducta
atribuida y el presunto infractor. Tal postura. en materia
administrativa, deviene de los principios de verdad materia y oficiosidad que
rigen a la Administración Pública -tal y como fue indicado en el apartado
precedente- ; el profesor Agustín Gordillo señala al respecto:
«Dado
que la administración debe ajustarse a los hechos reales, a la verdad material
prescindiendo de que ellos hayan sido alegados y probados por el particular o
no, resulta que la carga procesal, de averiguar esos hechos y cualesquiera
otros que resulten necesarios para la correcta solución del caso, recae sobre
ella. Si la decisión administrativa no se ajusta a tales hechos reales, aunque
ello resulte de una falta de información no subsanada por el particular, el
principio de la verdad material lleva a igual conclusión: El acto que no se
ajusta a la verdad de los hechos se encuentra viciado. ». (tordillo, Agustín, Tratado de
Derecho Administrativo y obras selectas, 11a ed., Buenos Aires, F.D.A.,
2013, págs. 355 y 356).
Consecuentemente, en materia administrativa
sancionadora, la presunción de inocencia no solamente lleva implícito el
sometimiento del presunto infractor a un juicio en el que pueda ejercer su
derecho de defensa y confrontación sobre la prueba de culpabilidad aportada por
el acusador, a fin de que pueda controvertir los medios de prueba de cargo;
sino que la Administración Pública está obligada a realizar las diligencias
que sean necesarias, tendentes a la averiguación y análisis de los hechos
conducentes a la decisión, a efecto de emitir la misma en atención a la verdad
material que ha sido constatada.
En el momento en que la autoridad demandada, en el
presente caso, aplicó la consecuencia jurídica del artículo 55 letra c) de la
Ley de Servicio Civil, violentó flagrantemente la garantía de presunción de
inocencia, que debía proteger a la señora IYAA, pues la decisión emitida parte
del supuesto que la Administración Pública está relevada de la obligación de
constatar la veracidad de los hechos imputados a la administrada por aquel que
promueve su despido y, por lo tanto, presume la culpabilidad de aquella sin
valorar el acervo probatorio correspondiente, por el simple hecho de no haberse
opuesto a la solicitud de despido o destitución en el plazo de tres días.
Si bien es cierto la Administración Pública tiene
la potestad de imponer sanciones administrativas -tal como se reconoce en el
artículo 14 de la Constitución- lo cierto es que al momento de ejercer el ius
puniendi, debe resguardar los derechos y garantías fundamentales del
presunto infractor, dentro de los cuales se encuentra la presunción de
inocencia.
Habiendo identificado la confrontación existente
entre el contenido del artículo 55 letra c) de la Ley de Servicio Civil y la
Constitución vigente, el actuar de la Administración amparado en dicha norma,
conlleva indiscutiblemente una franca y directa vulneración a la garantía de
presunción de inocencia, pues como anteriormente se ha indicado, dicho actuar
se basa en el supuesto “allanamiento tácito” o presunta aceptación del
funcionario o empleado, de las infracciones que se le imputan, para ser
despedido o destituido, sin que la Comisión de Servicio Civil sea capaz de
evaluarlas y de esta forma verificar la legalidad de la decisión que deba
adoptarse.
Las anteriores valoraciones, nos llevan entonces a la convicción que el Tribunal del Servicio Civil al emitir el fallo de revocar la decisión de la Comisión del Servicio Civil y confirmar la decisión de despido ordenada por el Consejo Nacional de la Judicatura, en atención a lo prescrito en el artículo antes indicado, actuó fuera de los parámetros constitucionales, lo que hace que el acto impugnado en el presente proceso devenga en ilegal.”