SUPRESIÓN
DE PLAZAS
LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL NO CONTEMPLA UN
PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA HACER EFECTIVA DICHA FIGURA
“La parte actora señala que con el acto impugnado
la autoridad demandada vulneró los artículos 1, 2, 11, 219, 220 y 222 de la Constitución,
por violación a la seguridad jurídica, al derecho de audiencia, al debido proceso,
a la estabilidad laboral, a la estabilidad de la carrera administrativa y a la falta
de motivación; así como la normativa secundaria contenida en los artículos 2, 25, 27, 38, 39, 108 y 109 de la Ley Orgánica
de Administración Financiera del Estado, 24, 30 números 4 y 7, 34, 57, 72, 80, 81,
85 y 108 del Código Municipal, 3 y 30 de la Ley de Servicio Civil, por violación
al procedimiento para la supresión de plazas, y 53 inciso 3º letra a) y 59 número
8 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal [LCAM].Además señaló la violación
a la inamovilidad sindical que gozaba el señor R, pues éste, a la fecha de la supresión
de la plaza, era el secretario general del Sindicato de Empleados y Empleadas Municipales
de la Alcaldía Municipal de San Salvador (SEEMAS).
Como punto principal de la controversia, corresponde referirse al argumento
central de la parte actora, del cual hace derivar la violación a los derechos, principios
y categorías que menciona. Tal argumento es: «(…) Se ha manifestado en reiterada jurisprudencia de esta
Sala de lo Contencioso Administrativo que antes de realizar una supresión de plazas,
debe de existir un estudio técnico administrativo que determine legalmente
la necesariedad o innecesariedad de una plaza, y/o el gravamen (sic)
económico que causa mantener determinada plaza
en la Institución (sic) de que se trate;
en tal caso siempre dicha supresión deberá incluirse en el presupuesto del año entrante
posterior al mencionado estudio técnico; En (sic) el caso que hoy nos ocupa se determino(sic) de parte del Concejo demandado, que se suprimiría la plaza MOTORISTA,
que desempeñaba mi mandante sin haber realizado
ningún trámite previo, que justificara legalmente y le permitiera (dentro del marco
de la legalidad estipulado) autorizar la descrita supresión; tal y como sería un
estudio técnico administrativo (…) Es importante hacer notar que el Concejo Municipal
de la Alcaldía Municipal de San Salvador, emitió un acuerdo de supresión de la plaza
de MOTORISTA, de manera arbitraria; violando con ellos (sic)los derechos de mi representado, tales como al
Derecho (sic) a la seguridad
jurídica, Derecho (sic) al trabajo,
principio de Audiencia (sic) y
Defensa (sic), Debido (sic)
Proceso (sic), Principio (sic) de Inocencia (sic), Principio (sic) de Legalidad (sic), Estabilidad (sic) Laboral (sic), entre otros derechos constitucionales violentados (…)En este contexto jurídico es obvio que el
Concejo demandado se han (sic) extralimitado
en las atribuciones que le confiere la Ley (sic), violando con ello lo dispuesto en los artículos 24, 30 N.4, y 34 del Código
Municipal; y arts. 86, 219, 220 y 222 de la Constitución de la República; Arts.
(sic) 3 y 30 Ley del (sic) Servicio Civil, y Arts. (sic) 53, Inciso (sic) 3, literal a), y 59 N.8, de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal;
en tal sentido se advierte que la reseñada supresión, adolece de muchas irregularidades
por la forma en cómo se emitió el referido acuerdo de supresión (…) el cual notoriamente
violenta derechos constitucionales, laborales y administrativos de mi mandante,
ya que no debemos de olvidar que en todo acto administrativo (sobre todo aquellos
que traten de despojar de su trabajo a un empleado), es imperativo que debe de hacerse
apegado a la ley; es decir que en el caso que nos ocupa, previo al acuerdo de supresión
de plaza debió de efectuarse un análisis técnico administrativo (realizado por profesional
en la materia), y un procedimiento
legal del cual se infiera que la plaza en que se desempeñaba mi mandante era innecesaria
para la municipalidad, y que más que beneficiar a la misma, ésta representaba una
carga económica; aunado a lo anterior tenía que comprobarse que la referida plaza
suprimida ya no está contemplada en el presupuesto municipal del 2015, y como consecuencia
lógica que la misma en la práctica no se sustituya por otra plaza en la cual técnicamente
solo el nombre cambie, pero que operativamente se desarrollen las mismas labores,
que la que tenía la plaza suprimida (…)» [folio 3 frente y vuelto].
Debe tenerse en cuenta que la LCAM no establece ningún procedimiento especial
de supresión de plaza.
La Sala de lo Constitucional sostiene, en la sentencia de amparo con referencia
457-2015 de las nueve horas cuarenta y siete minutos del dieciséis de junio de dos
mil diecisiete, que: «El derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias (sic) de
11-III-2011, 24-XI-2010, 11- VI-2010 y 19-V-2010, Amps. (sic) 10-2009, 1113-2008,
307-2005 y 404-2008, respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo
cuando concurran las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de trabajo;
(ii) que el empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo;
(iii) que las labores se desarrollen con eficiencia; (iv) que no se cometa falta
grave que la ley considere causal de despido; (v) que subsista la institución para
la cual se presta el servicio; y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño
requiere de confianza personal o política (…)la figura de supresión de plaza regulada
en el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen los Municipios (sic) para
modificar su estructura organizativa, la cual se enmarca dentro de la autonomía
que el art. 203 de la Cn. les confiere, dicha atribución no puede ejercitarse de
forma arbitraria. Por ello, tal y como se señaló en un caso similar -Sentencia (sic)
de 15-VII-2015, Amp. (sic) 642-2013-, previo a ordenar la supresión de
una plaza de trabajo, debe comprobarse por qué la aludida plaza es innecesaria para
el desarrollo normal de las actividades de la comuna, así como también que aquella
efectivamente desaparecerá del presupuesto municipal. Ello resulta indispensable
en virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público municipal que gozaba
de estabilidad laboral por ser parte integrante de la carrera administrativa (…)
Por ello, previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo, se requiere que
la autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un
estudio técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto,
necesidades del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar las medidas
compensatorias de incorporación a un empleo similar o de mayor jerarquía o, cuando
se demuestre que esto no es posible, conceder una indemnización, tal como lo prevén
los arts. 53 y 59 n° 8 de la LCAM; (iii) reservar los recursos económicos necesarios
para efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar el fuero
sindical, en los supuestos de empleados aforados conforme al art. 47 inc. 6° de
la Cn.»
La sentencia
mencionada en el párrafo anterior, establece como condición indispensable para suprimir
una plaza demostrar la innecesaridad de la misma.
En cuanto a la innecesariedad de una plaza del Gobierno, el Decreto Legislativo
número 471, del doce de octubre de mil novecientos noventa y cinco, publicado en
el diario oficial número 192, tomo 329, del dieciocho de octubre de mil novecientos
noventa y cinco, que contiene la Ley Temporal de Compensación Económica por Servicios
Prestados en el Sector Público, regula en el artículo 1: «Los Titulares de Unidades Primarias
de Organización y Presidentes de las Instituciones Autónomas y Descentralizadas,
incluyendo la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa y el Instituto Salvadoreño
del Seguro Social, deberán identificar todas aquellas plazas que dentro de los objetivos
del Gobierno sean innecesarias, para lo cual se tomará en cuenta que las funciones
de la plaza no correspondan a los objetivos y metas institucionales».
La norma anteriormente citada puede aplicarse analógicamente
a las plazas de los municipios, ya que prevé la “innecesaridad de la plaza” como
un requisito previo para suprimir una plaza. No obstante, contempla el goce de la
indemnización -artículo 3-, correspondiente que está supeditada a la presentación
de la renuncia por parte del trabajador.”
DERECHOS RECONOCIDOS A FAVOR DEL TRABAJADOR
“Ahora bien, en la LCAM se reconocen los derechos de reubicación y de indemnización
de los empleados cuya plaza se considere innecesaria según el artículo 53, que dice:
“En los casos que
a los funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico
laboral, se les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos podrán
ser incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser indemnizados.
En el caso de incorporación a cargos similares o de mayor jerarquía, se requerirá
del consentimiento del funcionario o empleado y si éste no lo diere, deberá ser
indemnizado. La indemnización a que se refieren los incisos anteriores, sólo procederá
cuando los funcionarios o empleados de carrera, cesaren en sus funciones por supresión
de plaza o cargo, y tendrán derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo
mensual correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda
de seis meses de servicios prestados (…) Las indemnizaciones a que se refiere este
artículo serán pagadas de manera inmediata y en su totalidad, salvo que existiere
incapacidad financiera de la institución respectiva, en cuyo caso podrá pagarse,
durante el año en que ocurra el hecho, por cuotas mensuales equivalentes al salario
que devengaba el empleado o funcionario y el resto, si lo hubiere, deberá ser consignado
en el presupuesto del año siguiente y pagado a más tardar en el primer trimestre
de dicho año. El cambio de denominación del cargo o empleo no implica supresión
del mismo”.
El ordenamiento jurídico al que se encuentran sometidas las relaciones laborales
con una municipalidad no señala expresamente cuál es el procedimiento administrativo
que se debe seguir para suprimir una plaza. Sin embargo, queda clara la opción de
reubicación del empleado municipal, así como la posibilidad de indemnización.
De conformidad con el artículo 30 número 7) del Código Municipal, “Son facultades del Concejo: (…) 7.
Elaborar y aprobar el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Municipio (…)” Es decir, se debe prever en un presupuesto municipal el financiamiento
de los gastos en que pueda incurrir, entre ellos, el financiamiento de las plazas.
De igual forma, la ausencia de financiamiento para tal fin.”
AL NO DEMOSTRAR MEDIANTE ESTUDIO TÉCNICO POR QUÉ LA PLAZA RESULTA INNECESARIA
PARA EL DESARROLLO NORMAL DE LAS ACTIVIDADES DE LA COMUNA, NI LA IMPOSIBILIDAD DE
FINANCIAMIENTO, EL ACTO IMPUGNADO DEVIENE EN ILEGAL
“Dicho
lo anterior, corresponde ahora verificar si en el presente caso se demostró y motivó
en sede administrativa la justificación suficiente para suprimir la plaza, con el
objeto de examinar el cumplimiento de la innecesaridad y/o la falta de financiamiento.
La autoridad demandada presentó como prueba, a folio 147, una nota de fecha
siete de agosto de dos mil quince, firmada por el Jefe de la Delegación Distrital
VI, dirigida al Director de Administración del municipio de San Salvador, en la
cual expuso: «(…) le hago del conocimiento que dentro de la Planilla (sic)
existe: 1) una plaza o cargo de Motorista, Ocupada (sic) por el Señor
(sic)JAR, en esta Delegación Distrital, y dado que hay cuatro
plazas o cargo (sic) realizando las mismas funciones, por lo que subutiliza
al personal generando gastos innecesarias en el presupuesto del municipio. Por lo
antes manifestado le solicito gire instrucciones, para que se realice un estudio
técnico, sobre la conveniencia de conservar una de las cuatro plazas o cargos de
Motorista (sic), de la Delegación Distrital número Seis (…)»
Consecuente con dicha nota, el Subgerente de Talento Humano emitió su recomendación,
indicando que: «De las funciones antes enumeradas propias del cargo no realiza
ninguna únicamente marca la entrada y salida de la jornada laboral, lo cual contraria
(sic) el principio de una administración eficiente, transparente y que
genera como consecuencia la limitación financiera para sufragar gastos en proyectos
de obras sociales que constituyen una necesidad primaria en favor de la comunidad
tributante. Por los considerandos anteriores, se conviene en recomendar al Honorable
(sic) Concejo de San Salvador, Suprimir
(sic) la Partida (sic) número **** plaza número ***,
que se encuentra dentro del cifrado ******, consecuentemente también abolir
la existencia del puesto o plaza, según el formulario para descripción de puesto,
con código del cargo pt.******** y nombre del puesto motorista, en el área administrativa
del departamento de servicios internos en la delegación distrital seis la cual es
ocupada por el Señor (sic) J(sic) AR(sic), con
un salario anual de SIETE MIL CUATROCIENTOS SEIS 100/52 (US $7,406.52) de
los Estados Unidos de América.» [folio 150].
Finalmente, el Concejo Municipal de San Salvador, en sesión celebrada el
treinta y uno de agosto de dos mil quince, tomó el acuerdo número ***, que dice:
«(…) I- Se ha realizado el análisis organizacional y funcional de la Delegación
Distrital 6, y se han establecido duplicidad de funciones en el cargo de motorista,
existiendo tres empleados en la misma función. II- Es urgente realizar una reorganización
administrativa, cuyo objetivo es que la municipalidad desarrolle sus responsabilidades
y atribuciones constitucionales y legales de una manera eficiente (…) V-Siendo materialmente
imposible reubicar al señor JAR es procedente otorgarle la indemnización correspondiente,
tal y como lo establece el artículo antes relacionado. Por tanto, en uso de sus
facultades legales el Concejo Municipal ACUERDA: 1. Suprimir por innecesaria
del presupuesto del Municipio de San Salvador, a partir del 1 de septiembre del
presente año, una plaza de Motorista la cual es ocupada por el señor JAR de la Delegación
Distrital 6, quien se encuentra nombrado en la siguiente ubicación (…)»
[folio 152 vuelto].
En el referido acuerdo, la autoridad demandada menciona un análisis organizacional
y funcional y se determinó una duplicidad de funciones en el cargo de motorista.
Ahora bien, el estudio a que alude el acuerdo municipal es la nota emitida por el
Subgerente de Talento Humano, agregada a folios 149 y 150 del expediente judicial.
Sin embargo, en ella se omitió acreditar que las labores asignadas a la plaza de
motorista son actividades innecesarias dentro del municipio y que se carezca de
financiamiento para el sostenimiento de la misma.
Para suprimir una plaza en una institución municipal deben cumplirse los
siguientes requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria
por ser una actividad no regular ni continua del ente administrativo, c) que se
formalizaron gestiones de reubicación del empleado, y c) que se acrediten tales
supuestos por parte de la autoridad que pretenda suprimir la plaza.
Se debe mencionar que, de la lectura de la nota emitida por el Subgerente
de Talento Humano y del acuerdo de supresión de la plaza del señor JAR, se verifica
una diferencia de justificaciones, pues, la nota emitida por el primero concluyó
que en la delegación a la que pertenece el señor R éste no realiza actividad alguna
acorde con la función propia del cargo, ya que únicamente marca la entrada y salida
de la jornada laboral, lo cual es contrario a una administración eficiente y transparente;
en cambio el Concejo Municipal, en el romano I del acuerdo de supresión, indica,
como justificación para adoptar el acuerdo, la duplicidad de funciones en el cargo
de motorista. Adicionalmente, en el acuerdo se relaciona que es imposible la reubicación
del demandante, por ello, se decidió indemnizarlo conforme a la ley. Cabe aclarar
que, de la revisión del expediente administrativo, no consta que se haya hecho diligencia
administrativa alguna a efecto de reubicar al demandante en otro puesto de trabajo
dentro de la organización municipal.
En razón de lo expuesto, la supresión de la plaza de motorista, en la Delegación
Distrital número Seis, asignada al señor JAR, no se encuentra respaldada en un estudio
técnico en el que se haya comprobado que las labores asignadas son actividades temporales,
irregulares e innecesarias dentro del municipio, tampoco consta que se hayan realizado
las gestiones pertinentes para reubicarlo dentro de la estructura organizativa municipal
y que, además, se carezca de financiamiento para sostener la plaza.
El Concejo Municipal de San Salvador pretende justificar su actuación bajo
el argumento de realizar una reorganización administrativa, cuyo objetivo es el
desarrollo de las funciones de manera eficiente; sin embargo, no presenta un estudio
técnico sobre la reorganización administrativa de la comuna en el que se evidencie
la solución al problema de eficiencia administrativa con la supresión de la plaza
de motorista que precisamente ocupaba el actor. Tampoco, como ya se mencionó, se
ha dejado constancia que se practicaron evaluaciones de desempeño para reubicar
al señor JAR en otra dependencia. Desde otro punto de vista, debe señalarse que
en este caso no se presentó documentación alguna que demuestre y justifique la innecesaridad
de la plaza y/o la falta de financiamiento por no haberse efectuado un estudio técnico
organizacional y funcional. Debe recordarse que la acreditación documental del cumplimiento
de tales requisitos es condición necesaria para la emisión legal del acto administrativo.
En consecuencia, en el presente caso, la autoridad demandada emitió el acuerdo
impugnado sin demostrar la existencia de los hechos -principio de carga de la prueba
u objetividad- que habilitan el ejercicio de la potestad de supresión de la plaza
que ocupaba la parte actora, ello, según los artículos 321 del Código Procesal Civil
y Mercantil, de aplicación supletoria de conformidad con el artículo 53 de la LJCA,
y 30 número 7 del Código Municipal. Por tanto, el acto impugnado es ilegal.”