DILIGENCIAS DE
NULIDAD DE DESPIDO
CON LA ENTRADA EN VIGENCIA DE
LA ACTUAL LEY DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, LA COMPETENCIA PARA SU
CONOCIMIENTO CORRESPONDE A LOS JUZGADOS DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“La acción
planteada por la parte actora pretende que la jurisdicción laboral ordinaria
conozca de un acto eminentemente administrativo; pues busca la declaratoria de
nulidad del despido sufrido por el servidor público municipal DEFC.
Ante ello, es
necesario recalcar que la noción del concepto de acto administrativo representa
una pieza fundamental del Derecho administrativo contemporáneo por tener
repercusiones en muchos de sus ámbitos, de ahí la importancia de clarificarla y
entenderla. Respecto del acto administrativo se han desarrollado diversos
conceptos formulados con criterios diferentes; empero, sin desconocer los
intentos por emplear un criterio mixto, la gran mayoría podría separarse en dos
grandes grupos, a saber: los elaborados con un criterio orgánico, y los
planteados con un criterio material.
Conforme al
criterio orgánico, también llamado subjetivo o formal, acto administrativo, es
el realizado por los órganos administrativos del poder público y no por otros.
Conforme a este criterio, sólo los órganos administrativos pueden producir
actos administrativos, lo que significaría que los órganos judiciales y los
legislativos no podrían hacerlo, lo cual es rechazado en la actualidad por la
mayor parte de la doctrina.
De acuerdo con el
criterio material, llamado también objetivo o sustancial, independientemente de
la naturaleza del órgano que lo realiza, acto administrativo, es aquel cuya
sustancia es administrativa, por lo que todos los órganos del poder público, ya
sean administrativos, judiciales o legislativos producen actos administrativos,
caracterizados por su contenido material de naturaleza
administrativa. De esta suerte, conforme al criterio
material el acto administrativo lo pueden realizar no sólo los órganos
administrativos sino también los legislativos y los jurisdiccionales, o
cualquier otra institución gubernamental sin que estos pierdan su esencia. Es
decir, sin que dejen de ejercer su principal atribución.
Un extenso sector
de la doctrina, con un criterio objetivo, material o sustancial, considera que,
en sentido amplio, el acto administrativo es el realizado en ejercicio de la
función de administración, que produce efectos jurídicos. Como dice el profesor
argentino Agustín A. Gordillo: “Acto administrativo es el dictado en ejercicio
de la función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce”.
De esta manera, en
sentido restringido, podemos definir al acto administrativo como la declaración
unilateral de voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de su
función administrativa, con efectos jurídicos directos respecto de casos
individuales específicos. Los efectos jurídicos de referencia se traducen en la
creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones en favor o a
cargo de sujetos individuales específicos, o en la determinación de las
condiciones para la creación, modificación o extinción de derechos y
obligaciones para un caso específico.
En el acto
administrativo en sentido restringido se detecta un sujeto activo y otro
pasivo, el primero viene a ser el órgano competente del Estado, que produce el
acto mediante la emisión de la declaración unilateral de voluntad con efectos
jurídicos subjetivos; el papel de sujeto pasivo corresponde al particular a
quien afecta el acto jurídicamente. En referencia al sujeto activo, el profesor
de la UNAM Rafael I. Martínez Morales, apunta:
“El sujeto emisor
del acto, un órgano administrativo, debe tener la competencia que la ley le
asigne, para actuar en el caso concreto. El servidor público por cuyo medio el
ente estatal produzca el acto, ha de estar facultado legalmente para tomar y
externar decisiones públicas; y además de contar con el respectivo
nombramiento, debe haber satisfecho los requisitos necesarios para el ejercicio
del cargo, incluyendo la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de
ella emanen”.
Habiendo señalado
lo anterior, es vital precisar que la LCAM, otorgó facultades extraordinarias a
los jueces y magistrados de lo laboral para conocer de asuntos relativos a
dicha ley. Sin embargo, tales procesos no por el hecho de tener como base un
acto administrativo vuelve a la jurisdicción laboral en un ente administrativo
o que la sentencia dictada por ellos era un acto administrativo. A diferencia
de otros actos que la Corte Suprema de Justicia pueda realizar que si
constituyan actos administrativos, como lo pueden ser las sanciones a abogados
y notarios, sanciones a jueces y magistrados e incluso el acto de autorización
para el ejercicio de la abogacía y notariado; actos que no tienen relación con
la actividad jurisdiccional del órgano judicial.
Cabe hacer notar
que, a las resoluciones dictadas en procedimientos administrativos antes
dichos, seguidos aun en forma de juicio no se les da el nombre de sentencias,
interlocutorias o autos, sino simplemente el de resoluciones o acuerdos, aunque
no existe una diferencia esencial entre ellas y las judiciales, sino
accidental, es decir por la naturaleza de los procedimientos en que se emiten.
El legislador fue cauteloso al momento de elegir el sustantivo que determinaría
la actividad de los jueces y magistrados de lo laboral en el ámbito de la LCAM,
eligiendo el concepto de “sentencia”; lo cual implica una actividad
jurisdiccional y no administrativa, como en los ejemplos supra planteados.
La sentencia es la
resolución jurisdiccional por excelencia, pues es en ella que se manifiesta en
toda su plenitud la función heterocompositiva del órgano judicial, quien actúa
como un tercero imparcial ante el conflicto planteado por las partes. Es el
acto mediante el cual se individualiza y se aplica la norma jurídica que debe
prevalecer ante el conflicto de derecho o de derecho planteado. Únicamente
puede llamarse sentencia definitiva a aquella que resuelve en el fondo la
cuestión planteada; es decir, a la que resuelve sobre la procedencia de la
acción sustantiva hecha valer por el actor. A este respecto, cabe precisar que
si bien la doctrina moderna, en términos generales, acepta la teoría de la
autonomía de la acción, debe entenderse que ello es con referencia a lo que
puede llamarse acción procesal que, en suma, consiste en el derecho o facultad
con que cuenta el actor de impulsar o excitar al órgano jurisdiccional a actuar
dentro de una relación procesal, partiendo del supuesto de que el juzgador se
encuentra obligado a intervenir y pronunciarse, en el sentido que sea, sobre la
cuestión que le es planteada. El derecho de acción, así entendido, consiste en
la facultad de promover e intervenir en el proceso de creación de una norma
jurídica individualizada como lo es la sentencia. En cambio, la acción
sustantiva supone que, para resultar procedente y conducir a la obtención de
una sentencia favorable, será necesario que el actor acredite, aunque sea
formalmente, no sólo que cuenta con el correspondiente derecho sustantivo, sino
que éste se encuentra en aptitud de ser ejercido. Es posible, pues, concluir en
que la acción procesal se encuentra referida a cuestiones meramente formales de
índole procesal o adjetiva y en que la sustantiva lo está al derecho sustancial
que se pretende hacer valer.
Sólo tendrá el
carácter de definitiva la sentencia que de manera directa resuelve sobre la
procedencia de la acción sustantiva referida al fondo de la cuestión, aun
cuando para llegar a ello sea necesario, previamente, resolver sobre la
procedencia de la acción procesal. No basta, en consecuencia, que una
resolución ponga fin al procedimiento para estimarla sentencia definitiva, lo
que lleva a la conclusión de que la que no resuelve el fondo en realidad está
resolviendo una cuestión incidental como podría ser la improcedencia procesal
de la acción, la caducidad de la instancia, la improcedencia de algún recurso,
etc.
Ahora bien y
volviendo a la competencia otorgada por la LCAM a los tribunales laborales, el
legislador decidió que dicho acto administrativo fuese sometido a control por
un ente independiente a la administración que pretendía ejercer una acción de
autorización de despido, o que ejerció un despido a un empleado municipal, con
lo cual suprimió la etapa de auto supervisión que la administración pudiere
realizar del acto administrativo y, en su lugar, le encomendó el control al
Órgano Judicial, para que funcionara como un contrapeso de las decisiones que
tomaran las municipalidades. Es decir, desde su óptica heterocompositiva.
De la sentencia
pronunciada por el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para
ante la respectiva Cámara con competencia laboral, se trata de una alzada,
aunque se le denomine “revisión”, y es de lo resuelto en ese recurso que el
legislador previó un medio de impugnación promovido ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo en acción contencioso-administrativa.
Las resoluciones
que pronuncia el juez de lo laboral en el procedimiento de autorización de
despido, así como las que emite la respectiva cámara, corresponden a la
facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al Órgano
Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia
competencia de los tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia
diseñada por el legislador, en otras palabras, no son actos administrativos,
sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos del control de
legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Es preciso acotar,
que, si se considerase a los tribunales laborales y las cámaras con competencia
en dicha materia parte de la administración pública, nos volveríamos una
especie de juez y parte. Los jueces y magistrados – bajo una óptica amplia de
administración pública- conformarían elementos de esa administración que está
siendo demandada (en el caso de nulidad de despido) o que es demandante
(autorización de despido); poniendo en tela de juicio la imparcialidad con la
que los jueces deben operar en todas sus actuaciones.
Otro elemento a
tener en consideración, es la aplicación de la norma supletoria a los asuntos
relativos a la LCAM, pues la Sala de lo Constitucional en su amparo 82-2012
señaló: “(…) es preciso aclarar que actualmente la normativa procesal que debe
ser aplicada de forma supletoria en los procesos regulados en la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal es el Código Procesal Civil y Mercantil
(C.Pr.C.M.) —de conformidad con lo prescrito en el art. 20 de dicho código
(…)”. Partiendo entonces de la concepción, que las actuaciones de los jueces y
magistrados laboralistas en materia de la LCAM son actos jurisdiccionales pues
el tribunal constitucional ordena aplicar el derecho procesal común que es de
naturaleza judicial y no administrativa.
Esta aclaración es
necesaria debido a que existe un historial administrativo referente a la
ventilación de los asuntos relativos a los empleados municipales; y es que la
Ley de Servicio Civil, antes de la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal - dos mil siete-, en el Art. 2 inciso segundo,
regulaba: “(…) ALCANCE DE LA LEY… Quedan sujetos a las disposiciones de esta
ley, con las excepciones que después se dirán, los funcionarios y empleados de
la administración pública y de la municipal y los de los organismos
descentralizados de las mismas que no gocen de autonomía económica o
administrativa (…)”. (Subrayado fuera de texto).
Entre los
organismos competentes, para la aplicación de la Ley de Servicio Civil, se
crearon las Comisiones de Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil. Art.
6 de la LSC.
Por otra parte, el
mismo cuerpo normativo regulaba en su art. 7 letra l, que: “Habrá una comisión
en cada una de las siguientes dependencias de la Administración…l) Alcaldías
Municipales de Cabeceras Departamentales;”. (Subrayado fuera de contexto).
El art. 12,
siempre de la misma ley, en los literales f) y g), en su orden señalan:
corresponde a las Comisiones de Servicio Civil: “Conocer en única instancia de
los casos de amonestación de los funcionarios o empleados en el ejercicio del
cargo o empleo”; y “Conocer en primera instancia en los demás casos de
sanciones establecidas”.
En ese sentido, en
el caso de las municipalidades, la Comisión creada era la competente para
conocer en única instancia de las decisiones de la autoridad o Jefe del
funcionario o empleado para despedirlo, conforme al procedimiento regulado en
el Art. 55 de la LSC. Del fallo proveído en la Comisión Municipal, se recurría
en revisión ante el Tribunal de Servicio Civil.
Ahora bien, en
aquellos casos que la destitución o despido del funcionario o empleado
municipal que se efectuara sin causa ninguna o por causa no establecida en la
LSC, o sin observarse los procedimientos en ellas prevenidos, correspondía
declarar la nulidad de dichos actos al Tribunal de Servicios Civil. Art. 61.
Los procesos
sancionatorios administrativos de los servidores públicos municipales,
correspondía su conocimiento a organismos administrativos creados por la Ley de
Servicio Civil. Asimismo, de tales actuaciones administrativas, -Tribunal de
Servicio Civil- la legalidad o ilegalidad de sus actos, correspondía a la
Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo. ( Sentencia de la Honorable
Sala de lo Constitucional, de las catorce horas del día veintidós de octubre de
dos mil cuatro, Ref. 9-2003).
El procedimiento
sancionatorio, nunca salía de la esfera administrativa, pues en primer lugar
conocía de una autorización de despido o destitución la Comisión de Servicio
Civil de la cabecera departamental del Municipio correspondiente; y la
resolución proveída por la Comisión estaba sujeta a revisión ante el Tribunal
de Servicio Civil. Asimismo, la Nulidad de despido era competencia de dicho
tribunal declararla.
Nótese que la
especialidad era en el marco del derecho administrativo sancionador, por ello
el conocimiento de las sanciones estaba dado a los organismos administrativos,
mas nunca su conocimiento a un Juez, ya que sus actuaciones no podrían generar
actos administrativos, sino jurisdiccionales.
Ahora bien, con la
entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, se crea
como organismo administrativo las Comisiones Municipales de la Carrera
Administrativa, que son los organismos colegiados encargados de aplicar la ley
en los casos en qué de manera directa se resuelva sobre los derechos de los
funcionarios o empleados, con excepción de la aplicación del régimen
disciplinario referente a despidos.
No obstante que el
legislador, no podía aprobar una ley erigiendo jurisdicciones y estableciendo
cargos judiciales o administrativos del Órgano Judicial, si el proyecto no es
presentado por la Honorable Corte Suprema de Justicia -(Sentencia de
Inconstitucionalidad bajo referencia 6-2016/2-2016, de las catorce horas con
once minutos del día nueve de febrero de dos mil dieciocho)- en la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, ante la ausencia de un Tribunal
Administrativo – como el Tribunal de Servicio Civil- le da competencia a
los Jueces de lo Laboral, para conocer del procedimiento de despido y nulidad
del mismo. Con tal decisión, se desnaturalizó la esencia del derecho
administrativo sancionador, pues la especialidad y los principios que lo rigen
pasaron a manos de Jueces de lo Laboral, cuyas decisiones no generan actos
administrativos sino jurisdiccionales en puridad.
La ausencia de un
Tribunal Sancionador Administrativo para las municipalidades, a la fecha de la
entrada en vigencia de la LCAM (2007), a criterio de esta Cámara, generó tres
consecuencias dignas de ser mencionadas:
1) Quitar a las
Comisiones Municipales, la facultad para conocer de las autorizaciones de
despido, pues no había un ente administrativo que pudiese conocer en revisión o
apelación de las decisiones emanadas por éstas.
2) A que
fuese un Juez de lo Laboral o aquellos con competencia en dicha materia, para
conocer de la autorización de despido y nulidad del mismo, con lo cual suprimió
la etapa de auto supervisión que la administración pudiere realizar del acto
administrativo, encomendando el control al Órgano Judicial.
3) Que la
sentencia proveída por la Cámara respectiva en el recurso de revisión, pudiese
impugnarse mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo
Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. (Reforma).
La competencia que
se le atribuyó a la Sala en al Art. 79 de la LCAM, desnaturaliza la esencia de
las atribuciones de la misma, ya que se le faculta para conocer de actos
eminentemente jurisdiccionales, cuando la Ley le atribuía el conocimiento de
las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de
la Administración Pública, entendiendo por Administración Pública: a) el Poder
Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas,
semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; b) los Poderes
Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan
excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno Local. Art. 3 LEY DE
LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA (derogada).
La Honorable Sala
de lo Contencioso Administrativo justifica su competencia en cuanto a que fue
el Legislador el que habilitó en la ley -LCAM- un recurso para ante la
respectiva Cámara con competencia laboral, y de lo resuelto en ese recurso
previó un medio de impugnación promovido ante esta Sala en acción
contencioso-administrativa. Por ello en la sentencia de las quince horas
cuarenta y cinco minutos del veintidós de agosto de dos mil diecisiete.
Ref. 204-2012, dijo: “(…) Las resoluciones que pronuncia el juez de lo
laboral en el trámite de autorización de despido o de la impugnación de la
supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara, corresponden a
la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al Órgano
Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia
competencia de los tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia
diseñada por el legislador, en otras palabras, no son actos administrativos,
sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos del control de
legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA. Lo
precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera
excepcional, competencia a la Sala para que controle actuaciones de
carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala la LJCA, superando la
confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el artículo
82 LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del
Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la
contraríen. Ahora bien, tal decisión legislativa presenta connotaciones
particulares que repercuten en la función de esta Sala, que requieren de
pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas contra actos de la
administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o ilegalidad del
acto administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para restablecer el
derecho que haya resultado lesionado, empero, no puede sustituir a la
Administración arrogándose la capacidad de dictar actos administrativos para
restituir aquél o aquellos que sean declarados ilegales; ello porque la
administración en algunos casos tiene potestad sancionadora, mientras que los
tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias; por eso en los
primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío
correspondiente para que la administración dicte un nuevo acto administrativo.
Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones
jurisdiccionales, la Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia
que el resto de tribunales que han conocido el asunto; es decir, el legislador
no crea una vía para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno
al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de
carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción
contenciosa administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de
impugnación, de manera que, por designio legislativo, hay tres grados de
conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad de despido de
un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una primera
instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en
“revisión” (una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la
Sala en una posición equiparable al tribunal que conoce de casación (de
conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del Código Procesal Civil y
Mercantil – CPCM – admite casación la sentencia definitiva en procesos de
material laboral). La acción contencioso administrativa permite la
sustanciación del proceso y la presentación de prueba, que, como impugnación,
tiene características únicas, entre las cuales resalta la expresa habilitación
de acceso no solamente a los particulares sino también a las autoridades cuando
resultan perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral,
lo cual en el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de
la Administración solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento
legal se ha construido jurisprudencialmente. Este remedio procesal surgió
exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo haber optado por
otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta índole a la Sala
de lo Civil – en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el
control en casación sobre decisiones de los tribunales laborales – pero que
eligió la jurisdicción contencioso administrativa en su lugar. Lo anterior no
implica una desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a
controlar son actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo
ante el cual se impugnan, de tal suerte que debe entenderse en análogas las
condiciones para conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en
Casación. (…)”. (Subrayado fuera de texto).
De la
jurisprudencia señalada en el párrafo supra, se advierte sin lugar a dudas: Que
ha sido el legislador el que amplió de “manera expresa” la competencia de la
Sala de lo Contencioso Administrativo, para conocer de las resoluciones
pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha materia; y,
que no obstante la acción contenciosa administrativa no sea un recurso,
constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por decisión
legislativa, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de nulidad
o autorización de despido de un servidor público municipal.
En ese sentido, no
se discute que el legislador, con la reforma a la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal, decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a
la Sala de lo Contencioso Administrativo para conocer de un medio de
impugnación en el proceso judicial de nulidad o autorización de un servidor
público comprendido dentro de la carrera administrativa municipal, todo a la
luz de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aprobada por
Decreto Legislativo n° 81 de fecha 14 de noviembre de 1978, publicado en el
Diario Oficial n° 236, Tomo 261, de fecha 19 de diciembre de 1978, la cual ha
sido derogada por la nueva Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativa, de fecha 9 de noviembre de 2017, que entró en vigencia a partir
del 31 de enero de 2018.
Ahora bien, entre
los considerandos que justifican haber decretado la nueva Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, tenemos: i) Que el actual diseño
preconstitucional de la jurisdicción contencioso administrativa impide una
efectiva protección jurisdiccional frente a los actos y decisiones de la
Administración Pública en virtud de su concentración en un solo tribunal, un
diseño procesal exclusivamente escrito y dilatado y la poca efectividad para la
ejecución de lo juzgado; ii) que es urgente la necesidad de sustituir la
vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para transformar la
jurisdicción Contencioso Administrativa en una efectiva garantía de defensa de
los derechos de los ciudadanos y el buen funcionamiento de la Administración
Pública; iii) que debe dictarse una nueva ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa que responda a los principios y tendencias modernas del Derecho
Administrativo y que constituya una verdadera garantía de la justicia frente a
las decisiones y actuaciones de la administración pública.
Por ello, el Art.
3 de la LJCA, incorpora todas las actuaciones y omisiones administrativas
siguientes: Los actos administrativos; contratos administrativos; inactividad
de la administración pública; actividad material de la administración pública
constitutiva de vía de hecho; actuaciones y omisiones de naturaleza
administrativa de los concesionarios y finalmente también para deducir
pretensiones relativas a la responsabilidad patrimonial directa del funcionario
o del concesionario, así como la responsabilidad directa o subsidiaria de la
administración pública.
Para conocer de
las actuaciones y omisiones señaladas en el párrafo supra, la LJCA creó para
tales efectos los Juzgados y Cámaras Especiales sobre esta materia, mismos que
de acuerdo en su Art. 12, tienen exclusiva competencia para conocer en proceso
abreviado para resolver aspectos contenciosos administrativos que se suscitan
en cuestiones de personal que se den en la Administración Pública de
conformidad a la “legitimación pasiva” establecida en el Art. 19 de la cita ley.
El ámbito de competencia de éstos Tribunales es total y amplio, que incluye los
problemas de personal de una Municipalidad que es estrictamente en su
naturaleza básica un ente corporativo de Gobierno Local que sujetan sus
actuaciones al Derecho Administrativo en el ejercicio de la facultad que le
otorga el Art. 204 No. 4 de la Constitución de la República.
En ese orden de
ideas, hasta el treinta y uno de enero del corriente año, fecha en que entró en
vigencia la LJCA, eran los Tribunales y Cámaras en materia laboral, los que con
base a los Arts. 75 y siguientes de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, vigente desde el uno de enero de dos mil siete, los que conocían de
una manera no natural del procedimiento de autorización de despido y nulidad del
mismo, lo cual a criterio de este Tribunal quedó superado ampliamente, con la
nueva normativa de la jurisdicción Contenciosa Administrativa, que acogió en su
seno toda la materia estrictamente relacionada al derecho administrativo.
Como consecuencia
de lo expuesto, ante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, a partir del treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, este
Tribunal considera que por la fecha de presentación de la demanda que ahora se
conoce de fecha veinticinco de mayo de dos mil dieciocho, el competente para
conocer del caso en estudio es el Juez de lo Contencioso Administrativo, en el
sentido de declarar si existe legalidad o ilegalidad –nulidad- en la actuación
del Concejo Municipal del Chalchuapa y el Gerente General de dicho municipio,
que emitió un acto eminentemente administrativo, emanado del ejercicio de su
potestad administrativa y autónoma que en esencia es una cuestión de personal
al servicio de la Administración Pública Municipal, ya que no sería jurídicamente
correcto, sostener que las disposiciones de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, de las cuales se hizo alusión en párrafos precedentes, permanecen
vigentes en cuanto al conocimiento de los Jueces de lo laboral en el
procedimiento de nulidad de despido, porque como se expuso, ya hay una nueva
ley exclusiva para ello, además porque la redacción del Art. 79 de la LCAM,
otorga la posibilidad al interesado de promover un juicio contencioso
administrativo, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia, que era la que antes tenía la competencia sobre la ley ya
derogada, lo que implica entonces que si se quisiera, seguir utilizando los
artículos de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, que le daban competencia
a los Tribunales Laborales, la Sala en el caso de un recurso según el Art. 79
ya citado, no tendría ningún asidero legal para resolver sobre el asunto
(Juicio Contencioso Administrativo), porque la nueva Ley, le quitó esa
atribución y se la otorgó plenamente a los nuevos Jueces y Cámaras Contenciosas
Administrativas, para que inicien y fenezcan todo tipo de juicio y recursos
sobre esta materia, incluyendo por supuesto lo que veían antes los Tribunales
Laborales. Aunado a lo anterior, en el caso de sub iúdice, la autoridad
administrativa, ya emitió un acto eminentemente administrativo –despido- cuyo
control de legalidad es competencia de los jueces de lo Contencioso
Administrativo. Art. 12 LJCD.
Por otro lado, y
visto desde otro enfoque que nos lleva a la misma conclusión que hemos arribado
los suscritos, caben las afirmaciones y referencias expresadas por el
Magistrado de la Sala de lo Contencioso Administrativo, licenciado Sergio Luis
Rivera Márquez, en su voto concurrente de la sentencia de las quince horas
cuarenta y tres minutos del diecinueve de noviembre de dos mil dieciocho, en la
resolución bajo la referencia 454-13, expresando que: “La Sala de lo
Constitucional estimó que, como el auto de admisión de la demanda
contencioso-administrativa de trámite y no uno definitivo, carece de las
condiciones para generar por si mismo un agravio de carácter
constitucional. Pero lo
interesante de esta resolución es que también se expresó: << Ahora bien,
a pesar de que se declarará la improcedencia por el motivo de falta de
definitividad del acto, esta Sala estima oportuno aclarar que, en casos como en
que dio lugar a la presente demanda, la jurisdicción contencioso administrativo
ordinaria no tendría la competencia para ejercer el control de actos jurisdiccionales
como lo es la sentencia pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San
Salvador >>. De esta última acotación se extrae (i) que la Sala de lo
Constitucional considera que las sentencias dictadas por los tribunales y
cámaras con competencia laboral en cumplimiento de las facultades derivadas de
la LCAM no son actos administrativos, sino jurisdiccionales; (ii) que para la
Sala de lo Constitucional, los Juzgados Contenciosos adminitrativos- es decir,
la jurisdicción contencioso administrativo ordinaria – no es la
competente para conocer sobre las decisiones de la Cámara de lo Laboral en
estos casos derivados de las potestades que les concede la LCAM, de lo que no
deriva contradicción alguna, pues se esta refiriendo a que el control de la actividad
jurisdiccional de esos tribunales, de conformidad con la antigua LJCA y
la LCAM corresponde al máximo tribunal de lo contencioso administrativo
que es esta Sala, pero a partir de la entrada en vigencia de la actual LJCA,
como he indicado en el voto adjunto a la resolución con referencia
60-2018, hubo derogación orgánica de estas disposiciones y ahora conocer
del proceso de nulidad de despido por la autoridad municipal es competencia de
los juzgados de lo contencioso administrativo. Para arribar a tal conclusión no
se necesita un profundo estudio o ponderación, es que la naturaleza
heterocompositiva de dichos procesos es notoria, y es contrario al derecho
procesal el someter las decisiones judiciales de un juez de primera
instancia y luego de una cámara de segunda instancia a nueva acción judicial
ante otro juez de primera instancia, que en el primer caso resulta en un
control horizontal (poco común pero permitido en los casos de diferentes
función, como sucede con el proceso por faltas penales cuya sentencia es
pronunciada por un juez de paz y se somete a recurso ante un juez de
instrucción, lo cual no sucede aquí al no haber diferencia en la competencia
funcional entre el juzgado con competencia laboral y el juzgado de lo
contenciosos administrativo) y en el segundo en que el inferior en grado
controle al superior (circunstancia procesalmente imposible por falta de
competencia funcional, pues la segunda instancia se creó para controlar a la
primera, pero no a la inversa)”. La anterior sin duda se trata de un criterio o
valoración que aunque no coincide con las razones expuestas en la presente
resolución, si arroja la misma conclusión externada por esta Cámara, en el
sentido que partir de la entrada en vigencia de la actual Ley de lo Contencioso
Administrativo, los competentes para conocer de los procedimientos de nulidad
de despido, son los juzgados de lo contencioso administrativo.
Con base a los
anteriores considerandos, para ésta Cámara la actuación del A quo, deviene en
nulidad, al considerar que dicha figura tiene aplicación ante la existencia de
un vicio formal o que derive de un procedimiento violatorio de las reglas
establecidas y es que en el caso en estudio, lo que se observa es una clara
falta de competencia para conocer de las presentes diligencias.
Partiendo de lo
anteriormente analizado, resulta procedente anular la sentencia venida en
revisión de conformidad al Art. 232 literal a) del Código Procesal Civil y
Mercantil, y desestimar el recurso de revisión interpuesto; así como anular
todo lo actuado a partir del párrafo segundo del auto de fs. […] y
todo lo que sea su consecuencia inmediata; en vista de carecer de competencia
para conocer del caso en estudio, de conformidad al Art. 37 CPCM, debiendo
remitir las presentes diligencias al Juez competente.”