PRINCIPIO DE LEGALIDAD
“La doctrina del derecho administrativo sancionador recoge que «[e]l principio de legalidad se desenvuelve
(...) en dos vertientes: una formal, que suele denominarse exigencia de reserva
legal, y otra material conocida de ordinario como mandato de tipificación legal» (negritas suplidas) [Nieto, Alejandro.
Derecho Administrativo Sancionador. Quinta Edición totalmente reformada.
Editorial Tecnos. 2015. Página 259].
En el ámbito administrativo sancionador la ley debe definir las conductas objeto de infracciones administrativas, las sanciones o medidas de seguridad a imponer o, al menos, establecer una regulación esencial acerca de los elementos que determinan cuáles son las conductas administrativamente punibles y que sanciones se pueden aplicar, por considerarse que éstas, en la mayoría de los casos, son supuestos de limitación o restricción de derechos fundamentales.
En tal contexto surge el mandato de tipificación legal, categoría jurídica que coincide con la exigencia de lex certa y que ha sido conocida como tipicidad. Hay que decir que el mandato de tipificación coincide con el principio de taxatividad, que busca proteger la seguridad jurídica y la reducción de la discrecionalidad o arbitrio en la aplicación del Derecho.
«De manera concreta, tal mandato
consiste en la exigencia de que los textos en que se manifiestan las normas
sancionadoras describan con suficiente precisión las conductas que acarrean una
sanción, así como las mismas sanciones» [sentencia con referencia 48-2010, emitida por esta Sala a las quince
horas del cinco de septiembre del dos mil dieciséis].
De este modo, la función de garantía que está llamada a desempeñar el
tipo de infracción se cumple, en términos generales, cuando la previsión
normativa permite una predicción razonable del ilícito y de las consecuencias
jurídicas que lleva aparejada la conducta que la norma, considerada como
ilícita.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN CUANDO LA
SANCIÓN IMPUESTA, SE ADECUA A LOS ELEMENTOS OBJETIVOS DE LA
INFRACCIÓN
“En esta línea, conviene destacar que la infracción que se le atribuye al
demandante es la establecida en el artículo 284 número 7 del Código de Salud,
que consiste en «prescribir drogas enervantes,
estupefacientes o alucinógenas fuera de los casos indicados por la
terapéutica o en dosis evidentemente mayores que las necesarias»
(Subrayado suplido).
Para el sub júdice, esta Sala al verificar lo sucedido en sede
administrativa, comprueba que a folio 10 del expediente administrativo, consta
que el día trece de mayo de dos mil nueve, la
Presidenta de la JVPM emitió resolución mediante la cual, nombró y comisionó a
los inspectores doctores MAB y SER, para realizar una inspección en la clínica
del demandante y decomisar los expedientes clínicos relacionados al caso. Dicha
inspección fue realizada el mismo trece de mayo de dos mil nueve.
En la referida diligencia, se le explicó al demandante que el motivo de
la inspección era verificar si contaba con los expedientes clínicos de los
señores CPMM, NGB, NMSDB, XAVS, DAHDC, ALCDS, JIGR y JJDZ, a quienes se les
indicó medicamentos como oxicona + acetaminofén, M-Oxy, hidrocona +
acetaminofén y methadose, a lo que el doctor AA respondió: «que la paciente NMSDB es
paciente que el atiende en el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, quien
tiene un diagnostico (sic) de hernia
de disco, no recuerda con exactitud si ya fue operada, referente a los demas (sic)
expedientes se los solicita a la
secretaria y nos informa despues (sic)
que no cuenta con estos expedientes clínicos, nos dice ademas (sic) que si las recetas son con oxicona +
acetaminofén y methadose es probable que las haya indicado en el Seguro Social
ya que el (sic) tiene la especialidad
Anesticiologo y Algiologo (sic) y en
el Seguro Social trabaja en el Hospital de Oncología en la clínica del dolor,
siendo que cuando el Seguro Social no cuenta con estos medicamentos porque se
le han agotado, él expende de sus recetas personales para que el paciente las
compre afuera, refiere que en otras ocasiones asisten pacientes para que le
expenda (sic) recetas» [folio 11 frente y vuelto del expediente
administrativo].
De esta manera, con las diligencias de investigación realizadas, la JVPM
consideró que existían indicios suficientes para iniciar un procedimiento
administrativo contra el demandante y mediante resolución del día veintiocho de
abril de dos mil diez ordenó instruir el informativo de ley y oír al doctor
MEAA dentro del término de tres días [folio 16 del expediente administrativo].
A folio 21 del expediente administrativo se encuentra la resolución de
fecha cuatro de junio de dos mil diez mediante la cual se abrió a pruebas el
procedimiento por el término de ocho días hábiles, etapa en la cual el doctor AA
presentó un escrito el veintiuno de junio de dos mil diez (folio 23),
solicitando que se admitiera como prueba documental: literatura médica de la
Revista de la Sociedad Española del dolor, en la cual se señala la
administración de la Opioides, literatura médica que contiene una guía del
manejo del dolor oncológico de Opioides y literatura médica en la cual se
señala la administración de Metadona; para probar que los medicamentos
prescritos estaban dentro de la terapéutica.
En virtud de lo manifestado por el demandante en su declaración, la
Presidenta de la JVPM por resolución del siete de julio de dos mil diez,
solicitó al Director del Instituto Salvadoreño del Seguro Social -ISSS- que le
informara si existían los expedientes clínicos de los pacientes NMSDB, CPMM, XAVS,
JIGR, JJDZ, ALCDS, NGB y DAHDC, quienes habrían consultado en la clínica del
dolor del Hospital de Oncología del ISSS.
En respuesta, la subdirectora del Hospital Médico Quirúrgico y Oncológico
doctora Diana Rivera de López, remitió únicamente fotocopia certificada del
expediente clínico de la paciente NMSDB, manifestando además que respecto de
los otros pacientes requeridos no existen expedientes clínicos en dicho
hospital [folio 55 del expediente administrativo].
Finalmente, el día ocho de octubre de dos mil diez, se dictó resolución por parte de la JVPM la mediante la que se determinó que la
conducta del doctor MEAA se adecuaba a la infracción descrita en el artículo
284 número 7 del Código de Salud y decidió suspenderlo por el período de dos
meses en el ejercicio de la profesión médica [folios 81 al 83 del expediente
administrativo].
Esta Sala, con los hechos relatados y aceptados por las partes, junto con
los elementos vertidos dentro del procedimiento administrativo advierte que
para determinar si la conducta del profesional demandante se adecúa a la
infracción imputada se cuenta con los medios de prueba consistentes en: (a) la inspección por parte de los
doctores MAB y SER, en la que encontraron que el doctor AA manifestó que no
tenía los expedientes clínicos de los señores CPMM, NGB, NMSDB, XAVS, DAHDC, ALCDS,
JIGR y JJDZ, a quienes les recetó los medicamentos controlados; (b) memorando suscrito por la
subdirectora del Hospital Médico Quirúrgico y Oncológico doctora Diana Rivera
de López, por medio del cual remitió a solicitud de la presidenta de la JVPM,
únicamente fotocopia debidamente certificada del expediente clínico de la
paciente NMSDB, manifestando que respecto de los pacientes CPMM, NGB, XAVS, DAHDC,
ALCDS, JIGR y JJDZ no existen expedientes clínicos en dicho hospital [folio 55
del expediente administrativo]; y, (c)
las recetas emitidas por el doctor AA, mediante las que prescribió los
medicamentos controlados a los señores CPMM, NGB, NMSDB, XAVS, DAHDC, ALCDS, JIGR
y JJDZ.
Para el presente análisis se debe tener en cuenta como punto de partida,
que el actuar de todo profesional de la medicina debe ser ejercido con la
debida diligencia, ya que en ellos se confía la salud de sus pacientes, que a
su vez es un bien público [artículo 65 inciso 1° de la Constitución].
Así, tienen la obligación profesional de realizar un exhaustivo examen
clínico a cada paciente con el objeto recabar la información necesaria para
poder identificar las necesidades y las dolencias o problemas de salud, y a la
postre, luego de elaborar un diagnóstico diligente, prescribir un tratamiento o
medicamento adecuado a cada paciente.
En esta línea, la prescripción de fármacos es un acto individualizado
mediante el que se indica a cada paciente según sus particularidades,
deficiencias o contraindicaciones -si las hubiera-, el medicamento que debe
administrarse para contrarrestar el o los problemas de salud identificados en
el paciente, su dosificación y duración del tratamiento. Según el Ministerio de
Salud Pública y Asistencia Social, la «prescripción
constituye dentro de la práctica médica el acto formal entre el diagnóstico y
la ejecución del tratamiento». (Guía de Buenas Prácticas de Prescripción.
Página 1. Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social vigente a partir del
mes de marzo del año dos mil nueve). En otras palabras, el paciente antes de
iniciar cualquier tratamiento, necesita contar con un diagnóstico.
Según la evidencia agregada en el expediente administrativo, se advierte
que el elemento de prueba indispensable relativo a la documentación en la que
se determine el diagnóstico de cada uno de los pacientes que aparecen en las
recetas a los que prescribió fármacos de uso controlado, no se encontraba en su
clínica particular, justificando la ausencia de los expedientes en que
probablemente prescribió dichos medicamentos en el ISSS (institución para la
que trabaja), y que él expende de sus recetas personales cuando en dicha
institución se ha agotado este tipo de medicamentos.
En aplicación al principio de la
verdad material, la Administración requirió al ISSS dichos expedientes; sin
embargo, según informe de dicha institución, solamente contaban con expediente
clínico de la paciente NMSDB, no así de los señores CPMM, NGB, XAVS, DAHDC, ALCDS,
JIGR y JJDZ, de quienes no se encontró registro.
A partir de lo expuesto, y al no contar con un historial clínico que
refleje un diagnóstico como resultado de un examen médico de los demás
pacientes que recibieron fármacos controlados, se advierte que las recetas
fueron emitidas sin respaldo alguno que sustentara la prognosis que los
“supuestos pacientes” necesitaban un tratamiento que incluyera el tipo de
medicamentos oxicona + acetaminofén,
M-Oxy, hidrocona + acetaminofén y methadose, en consecuencia, la
prescripción de esos fármacos a los señores CPMM, NGB, XAVS, DAHDC, ALCDS, JIGR
y JJDZ, se hizo fuera de los casos indicados por la terapéutica porque no hubo
un diagnóstico en atención a síntomas específicos que sufrían estas personas, y
así evaluar la necesidad del referido medicamento para estimar las
probabilidades de recuperación; consecuentemente [y de manera lógica] tampoco
se puede verificar que las dosis indicadas eran las necesarias o requeridas por
cada paciente. Por el contrario, se concluye que el demandante actuó de manera
negligente e irresponsable, faltando a sus deberes profesionales y a los
principios éticos que le demanda la profesión médica, poniendo en peligro el
bien público de la salud de sus “supuestos pacientes”.
De esta manera, queda en evidencia que la conducta atribuida al
demandante por la cual se le sancionó, sí se adecúa a los elementos objetivos
de la infracción establecida en el artículo 284 número 7) del Código de Salud,
por lo tanto, se concluye que no existe la violación al principio de tipicidad
en los términos expuestos por el actor.”