NULIDAD DE
PLENO DERECHO
CON EL ACTUAL DISEÑO JURISDICCIONAL LOS ACTOS QUE SUFREN DE
NULIDAD ABSOLUTA O NULIDAD DE PLENO DERECHO SIEMPRE PUEDEN IMPUGNARSE EN
CUALQUIER TIEMPO
“En la LJCA vigente, no encontramos ninguna disposición que haga
referencia a las nulidades de pleno derecho, son las Disposiciones Transitorias
del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública -DTPARAP-,
aplicables al presente caso por la fecha de emisión de los actos impugnados, en
sus artículos 1 y 3, las que regulan dicha figura; en ese orden el artículo 1 literalmente prescribe:
“Los actos
administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho en los casos
siguientes: a) Cuando sean dictados por
autoridad incompetente por razón de la materia o del territorio. b) Cuando
sean dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o
los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados. c) Cuando su
contenido sea imposible ejecución, ya sea porque exista una imposibilidad
física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exija actuaciones que
resulten incompatibles entre sí. d) Cuando sean actos constituidos de
infracción penal o se dicten como consecuencia de aquellos. e) En cualquier
otro supuesto que establezca expresamente la ley”.
Asimismo, el artículo 3 de la DTPARAP, regula la revocatoria por razones de legitimidad y establece: “Los actos favorables podrán ser revocados
por la Administración, de oficio o a instancia del interesado. Sólo a instancia
del interesado puede la Administración Pública revocar por razones de
legitimidad sus actos que produzcan efectos favorables. El interesado podrá
solicitar la revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los
supuestos de nulidad absoluta, pero en los casos de nulidad relativa solo podrá
hacerlo mediante la interposición de los recursos a los que se refiere el art.2
de este decreto”.
Sobre este tema el autor HERNÁNDEZ-MENDIBLE ha sostenido que: “En razón de ello, el acto dictado por una
autoridad incompetente puede ser potencialmente inválido; pero no toda incompetencia produce nulidad absoluta del acto
administrativo. En tal virtud luce oportuno analizar en qué casos el vicio
de incompetencia, sí produce la nulidad absoluta del acto. (…) Lo primero que
se debe destacar es que el vicio que el legislador sanciona con la nulidad absoluta es la incompetencia “manifiesta”,
que se da en los casos en los cuales el órgano administrativo se pronuncia
sobre materias evidentemente ajenas a la esfera de sus potestades, en
consecuencia, sólo la incompetencia
manifiesta, es decir, aquella que es notoria, grosera, palmaria, patente, evidente, ostensible, que se revela al
órgano decisor sin mayor esfuerzo interpretativo conduce a la nulidad absoluta
del acto; si la incompetencia no es manifiesta la nulidad es relativa.
(…) El vicio de incompetencia manifiesta es un vicio insubsanable, que incluso
el órgano jurisdiccional puede apreciar en cualquier estado y grado del proceso
administrativo, aun cuando no haya sido alegado por las partes, por cuanto el
mismo afecta irremediablemente tanto la validez como la eficacia del acto. El
vicio de incompetencia que afecta a los actos administrativos de nulidad
absoluta es un vicio de orden público. (…) a.1) La incompetencia por la materia
que configura una extralimitación de atribuciones, vicia el acto de nulidad
absoluta, lo que determina la imposibilidad de subsanar o convalidar el acto,
pues tiene efectos erga onmes, ex tunc y ex nunc hacía el pasado y hacía el
futuro, como si el acto nunca hubiera tenido existencia y da la posibilidad que
el órgano jurisdiccional pronuncie dicha nulidad absoluta, aun de oficio.”
Con el actual diseño jurisdiccional los actos que sufren de
nulidad absoluta o nulidad de pleno derecho siempre pueden impugnarse en
cualquier tiempo con la diferencia, y tal como lo dispone la DTPARAP que a criterio de este
Tribunal si el acto se volvió firme, es necesario plantear previamente revocatoria
ante la Administración, para poder cumplir con el requisito del plazo que regula
el artículo 25 de la LJCA; así lo ha establecido esta Cámara en la sentencia de las nueve horas con treinta y cinco minutos del día cinco
de abril del presente año, con referencia 00002-18-ST-CORA-CAM “…atendiendo al nuevo diseño de la jurisdicción contenciosa
administrativa, esta Cámara concluye que el recurso de revocatoria en los
supuestos de nulidades de pleno derecho, regulado en las DTPA, debe ser
considerado como “habilitante” y no potestativo, ya que con ello se da la
oportunidad al administrado de solicitar la revocatoria del acto, no obstante,
haya caducado el plazo inicial de controvertirlo tanto en sede administrativa
como en sede jurisdiccional. Y, a la vez, se le da a la Administración Pública
la posibilidad de revisar sus propias decisiones en defensa del interés general
que debe perseguir y tutelar dicha Administración, lo cual genera un equilibrio
entre ambas partes…
Y esto es
necesario en razón que él o los actos originales que le causan el agravio al administrado
ya se encontraban firmes, debido a que el mismo administrado no utilizó los
recursos pertinentes en tiempo y forma, ni tampoco acudió oportunamente a su
control en sede jurisdiccional. Es así, que las DTPA le permiten al
administrado accionar nuevamente —en casos de nulidad de pleno derecho—, y
activar la vía administrativa de forma extraordinaria, dándole otra oportunidad
para controlar los actos que considera nulos de pleno derecho; con ello —si es
que la Administración Pública no atiende a su petición—, se le habilita un
nuevo plazo para acudir a la sede judicial y cumple con el agotamiento previo
de la vía administrativa, como ya se dijo, de forma extraordinaria…”
LOS CASOS DE INCOMPETENCIA EN RAZÓN DE LA MATERIA Y EN RAZÓN DE
TERRITORIO ACARREABA LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
“F. Aplicación al
caso
Los procuradores de la parte actora alegan que existe nulidad de pleno
derecho ya que consideran que la Directora de Evaluación y Cumplimiento
Ambiental del MARN no tenía competencia en razón de la materia, para dictar el
primer acto impugnado referencia MARN-DEC-GCA-152-2018, en el que se ordenó la
suspensión de actividades en el proyecto “Urbanización Las Victorias”, dado que
de conformidad a lo establecido en el artículo 102 de la LMA, le compete al
Juez Ambiental ordenar medidas cautelares como la suspensión o al Ministro en
caso de medidas preventivas; y que en el presente caso indican que se les impuso
la “prevención legal de suspender las
actividades del proyecto Lotificación Las Victorias”como una “Sanción Accesoria regulada por la Ley de
Medio Ambiente en el Capítulo XI de “Medidas Preventivas y Sanciones
Accesorias. Pero aún dicha medidas no son de su competencia, si no del Ministro
de Medioambiente, como el artículo 84 de la Ley de Medioambiente señala
expresamente”.
En ese orden, tal como se ha expuesto en esta sentencia, la
jurisprudencia de la SCA determinó que en los casos de incompetencia en razón
de la materia y en razón de territorio acarreaba la nulidad de pleno derecho
del acto administrativo, a contrario sensu en los casos de incompetencia en
razón de jerarquía su consecuencia era la nulidad relativa.
A partir de las DTPARAP, es que en nuestro ordenamiento jurídico se
regula de forma expresa las causales de nulidad absoluta o de pleno derecho; en
ese orden, al analizar el presente caso, esta Cámara concluye que el primer
acto impugnado no encaja en lo previsto en el artículo 1 letra a) de dicha
normativa, debido a que no es una incompetencia en razón de la materia; ya que fue
emitido por una funcionaria del MARN, que es la entidad a la cual se le han
otorgado dichas competencias que devienen de la Constitución de la República, Reglamento
Interno del Órgano Ejecutivo (en adelante RIOE) y la LMA, por lo que el acto que
se impugna se encuentra dentro de la competencia en razón de la materia a dicho
ente (MARN).
En conclusión, el primer acto administrativo impugnado, que según los
demandantes fue ratificado por el segundo; no adolece de un vicio de nulidad absoluta o
de pleno derecho, ya que no estamos frente a una incompetencia en razón de la
materia, que es la causal prevista expresamente en el artículo 1 letra a) de
las DTPA. No obstante lo cual se analizará si dicha actuación es o no
legal.”
VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL HABERSE DICTADO EL ACTO
ADMINISTRATIVO POR UNA FUNCIONARIA QUE NO TENÍA COBERTURA LEGAL PARA EMITIRLO
“Con ese fin debemos tomar en cuenta que la resolución
identificada como MARN-DEC-GCA-152-2018 de fecha ocho de
marzo del presente año, emitida por la autoridad demandada, en lo esencial
ordenó:”Que suspenda inmediatamente las
actividades que se estuvieran realizando en el referido proyecto y que, en un
plazo de cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación del
presente oficio, informe a este Ministerio que tipo de actividades se
ejecutaron y detalle su finalidad, tiempo, acciones y nivel de avance de cada
uno de ellas a la fecha”.
Por lo que como primer punto debemos acotar que este Tribunal no
comparte el criterio de los demandantes en cuanto a que dicho acto
administrativo constituye una sanción dado que este, no fue consecuencia de un
procedimiento administrativo sancionador; sino que se dictó en el contexto de
una solicitud efectuada por los demandantes (cambio de titular) y de denuncias
ciudadanas que indicaban que en el lugar se habían iniciado obras de
construcción y al constatar la Administración Pública dichos hechos en la
primera inspección realizada; adoptó como Medida Preventiva ordenar la
suspensión de las obras a fin de cumplir su función de preservar el medio ambiente
de cualquier daño.
Asimismo tampoco se comparte el criterio de la autoridad demandada
en cuanto a que dicho acto no constituye una medida preventiva; pues tal y como
previamente se señaló el contenido del acto coincide con lo que prescribe el
artículo 83 de la LMA; su naturaleza, dado el contexto en el que se dictó es el
de una Medida Preventiva o Cautelar pues se refiere a una suspensión de obras;
la cual es definida en artículo 5 de la LMA como:”La cesación temporal de permisos, licencias, concesiones, o
cualquier autorización de instalación o de funcionamiento de una actividad,
obra o proyecto, cuando conforme a los preceptos y procedimientos establecidos
por ley se compruebe que se han violado las leyes y reglamentos ambientales que
dieron lugar al otorgamiento de dichos permisos, licencias y concesiones”.
Por lo que a criterio de este Tribunal en efecto se dictó un acto
administrativo que incidió en la esfera jurídica de la sociedad demandante y al
verificar si la autoridad demandada (Directora de Evaluación y Cumplimiento
Ambiental) estaba habilitada para emitirlo; esta Cámara advierte que no tenía
competencia en razón del grado (jerarquía) dado que la potestad para emitir
dicho acto le corresponde al Ministro; en consecuencia se rompió la cadena de
legalidad Norma-Potestad-Acto; a la que en reiterada jurisprudencia se ha
referido la SCA; y en el caso en concreto el artículo 84 LMA, es claro al
establecer que el dictado de Medidas Preventivas es competencia del Ministro que
es superior jerárquico y no de la autoridad demandada como ocurrió en el presente
caso.
Por lo anterior se concluye que el primer acto impugnado se dictó
por una funcionaria que no tenía una cobertura legal para emitirlo, por
lo que existió una vulneración al principio de legalidad; en consecuencia,
la resolución MARN-DEC-GCA-158-2018 de fecha ocho de marzo del año dos mil
dieciocho es ilegal.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL HABERSE DICTADO
EL ACTO ADMINISTRATIVO POR UNA FUNCIONARIA QUE TENÍA COBERTURA LEGAL PARA
EMITIRLO
“En cuanto al segundo acto impugnado identificado con referencia
MARN-DEC-GCA-179-2018, bajo el nema “Respuesta
a la solicitud de Revocatoria” de fecha correcta nueve de abril del año dos
mil dieciocho, este fue emitido por la funcionaria demandada en repuesta al
escrito presentado por el señor RDL, representante legal de FÉNIX S.A. DE C.V.
con el nema “Revocatoria por razones de
legitimidad” de fecha quince de marzo del año dos mil dieciocho, en el que
en lo medular resolvió “Sobre la
solicitud de revocatoria le manifiesto, que no es posible darle el trámite de
Ley debido a que la nota referencia MARN-DEC-GCA-152-2018, de fecha ocho de
marzo de dos mil dieciocho, no
constituye un acto administrativo al cual se le puede aducir que incurre en
nulidad absoluta, de conformidad al artículo uno letra a) y 3 de las
Disposiciones Transitorias referidas en el párrafo anterior”-resaltado
propio-.
En ese orden, si bien los motivos de ilegalidad planteados a este
acto, son los mismos que fueron alegados en el primer acto impugnado; no
obstante lo anterior, el escrito fue dirigido a la referida funcionaria, por lo
cual era ella quien debía de resolver sobre dicha petición, y al analizar el
contenido del mismo, esta Cámara concluye que indicó que el acto previamente
dictado no incurría en nulidad absoluta; por lo que fue emitido por la
funcionaria que tenía competencia para emitirlo, y no incurre en vulneración al
principio de legalidad; en consecuencia es legal.”