NULIDAD DE PLENO DERECHO

 

CON EL ACTUAL DISEÑO JURISDICCIONAL LOS ACTOS QUE SUFREN DE NULIDAD ABSOLUTA O NULIDAD DE PLENO DERECHO SIEMPRE PUEDEN IMPUGNARSE EN CUALQUIER TIEMPO

 

“En la LJCA vigente, no encontramos ninguna disposición que haga referencia a las nulidades de pleno derecho, son las Disposiciones Transitorias del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública -DTPARAP-, aplicables al presente caso por la fecha de emisión de los actos impugnados, en sus artículos 1 y 3, las que regulan dicha figura; en ese orden el artículo 1 literalmente prescribe:

“Los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho en los casos siguientes: a) Cuando sean dictados por autoridad incompetente por razón de la materia o del territorio. b) Cuando sean dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados. c) Cuando su contenido sea imposible ejecución, ya sea porque exista una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exija actuaciones que resulten incompatibles entre sí. d) Cuando sean actos constituidos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquellos. e) En cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley”.

Asimismo, el artículo 3 de la DTPARAP, regula la revocatoria por razones de legitimidad y establece: “Los actos favorables podrán ser revocados por la Administración, de oficio o a instancia del interesado. Sólo a instancia del interesado puede la Administración Pública revocar por razones de legitimidad sus actos que produzcan efectos favorables. El interesado podrá solicitar la revocatoria de los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad absoluta, pero en los casos de nulidad relativa solo podrá hacerlo mediante la interposición de los recursos a los que se refiere el art.2 de este decreto”.

Sobre este tema el autor HERNÁNDEZ-MENDIBLE ha sostenido que: “En razón de ello, el acto dictado por una autoridad incompetente puede ser potencialmente inválido; pero no toda incompetencia produce nulidad absoluta del acto administrativo. En tal virtud luce oportuno analizar en qué casos el vicio de incompetencia, sí produce la nulidad absoluta del acto. (…) Lo primero que se debe destacar es que el vicio que el legislador sanciona con la nulidad absoluta es la incompetencia “manifiesta”, que se da en los casos en los cuales el órgano administrativo se pronuncia sobre materias evidentemente ajenas a la esfera de sus potestades, en consecuencia, sólo la incompetencia manifiesta, es decir, aquella que es notoria, grosera, palmaria, patente, evidente, ostensible, que se revela al órgano decisor sin mayor esfuerzo interpretativo conduce a la nulidad absoluta del acto; si la incompetencia no es manifiesta la nulidad es relativa. (…) El vicio de incompetencia manifiesta es un vicio insubsanable, que incluso el órgano jurisdiccional puede apreciar en cualquier estado y grado del proceso administrativo, aun cuando no haya sido alegado por las partes, por cuanto el mismo afecta irremediablemente tanto la validez como la eficacia del acto. El vicio de incompetencia que afecta a los actos administrativos de nulidad absoluta es un vicio de orden público. (…) a.1) La incompetencia por la materia que configura una extralimitación de atribuciones, vicia el acto de nulidad absoluta, lo que determina la imposibilidad de subsanar o convalidar el acto, pues tiene efectos erga onmes, ex tunc y ex nunc hacía el pasado y hacía el futuro, como si el acto nunca hubiera tenido existencia y da la posibilidad que el órgano jurisdiccional pronuncie dicha nulidad absoluta, aun de oficio.”

Con el actual diseño jurisdiccional los actos que sufren de nulidad absoluta o nulidad de pleno derecho siempre pueden impugnarse en cualquier tiempo con la diferencia, y tal como lo dispone la DTPARAP que a criterio de este Tribunal si el acto se volvió firme, es necesario plantear previamente revocatoria ante la Administración, para poder cumplir con el requisito del plazo que regula el artículo 25 de la LJCA; así lo ha establecido esta Cámara en la sentencia de las nueve horas con treinta y cinco minutos del día cinco de abril del presente año, con referencia 00002-18-ST-CORA-CAM “…atendiendo al nuevo diseño de la jurisdicción contenciosa administrativa, esta Cámara concluye que el recurso de revocatoria en los supuestos de nulidades de pleno derecho, regulado en las DTPA, debe ser considerado como “habilitante” y no potestativo, ya que con ello se da la oportunidad al administrado de solicitar la revocatoria del acto, no obstante, haya caducado el plazo inicial de controvertirlo tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional. Y, a la vez, se le da a la Administración Pública la posibilidad de revisar sus propias decisiones en defensa del interés general que debe perseguir y tutelar dicha Administración, lo cual genera un equilibrio entre ambas partes…

Y esto es necesario en razón que él o los actos originales que le causan el agravio al administrado ya se encontraban firmes, debido a que el mismo administrado no utilizó los recursos pertinentes en tiempo y forma, ni tampoco acudió oportunamente a su control en sede jurisdiccional. Es así, que las DTPA le permiten al administrado accionar nuevamente —en casos de nulidad de pleno derecho—, y activar la vía administrativa de forma extraordinaria, dándole otra oportunidad para controlar los actos que considera nulos de pleno derecho; con ello —si es que la Administración Pública no atiende a su petición—, se le habilita un nuevo plazo para acudir a la sede judicial y cumple con el agotamiento previo de la vía administrativa, como ya se dijo, de forma extraordinaria…”

LOS CASOS DE INCOMPETENCIA EN RAZÓN DE LA MATERIA Y EN RAZÓN DE TERRITORIO ACARREABA LA NULIDAD DE PLENO DERECHO DEL ACTO ADMINISTRATIVO

 

“F. Aplicación al caso

Los procuradores de la parte actora alegan que existe nulidad de pleno derecho ya que consideran que la Directora de Evaluación y Cumplimiento Ambiental del MARN no tenía competencia en razón de la materia, para dictar el primer acto impugnado referencia MARN-DEC-GCA-152-2018, en el que se ordenó la suspensión de actividades en el proyecto “Urbanización Las Victorias”, dado que de conformidad a lo establecido en el artículo 102 de la LMA, le compete al Juez Ambiental ordenar medidas cautelares como la suspensión o al Ministro en caso de medidas preventivas; y que en el presente caso indican que se les impuso la “prevención legal de suspender las actividades del proyecto Lotificación Las Victorias”como una “Sanción Accesoria regulada por la Ley de Medio Ambiente en el Capítulo XI de “Medidas Preventivas y Sanciones Accesorias. Pero aún dicha medidas no son de su competencia, si no del Ministro de Medioambiente, como el artículo 84 de la Ley de Medioambiente señala expresamente”.

En ese orden, tal como se ha expuesto en esta sentencia, la jurisprudencia de la SCA determinó que en los casos de incompetencia en razón de la materia y en razón de territorio acarreaba la nulidad de pleno derecho del acto administrativo, a contrario sensu en los casos de incompetencia en razón de jerarquía su consecuencia era la nulidad relativa.

A partir de las DTPARAP, es que en nuestro ordenamiento jurídico se regula de forma expresa las causales de nulidad absoluta o de pleno derecho; en ese orden, al analizar el presente caso, esta Cámara concluye que el primer acto impugnado no encaja en lo previsto en el artículo 1 letra a) de dicha normativa, debido a que no es una incompetencia en razón de la materia; ya que fue emitido por una funcionaria del MARN, que es la entidad a la cual se le han otorgado dichas competencias que devienen de la Constitución de la República, Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo (en adelante RIOE) y la LMA, por lo que el acto que se impugna se encuentra dentro de la competencia en razón de la materia a dicho ente (MARN).

En conclusión, el primer acto administrativo impugnado, que según los demandantes fue ratificado por el segundo; no adolece de un vicio de nulidad absoluta o de pleno derecho, ya que no estamos frente a una incompetencia en razón de la materia, que es la causal prevista expresamente en el artículo 1 letra a) de las DTPA. No obstante lo cual se analizará si dicha actuación es o no legal.”

 

VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL HABERSE DICTADO EL ACTO ADMINISTRATIVO POR UNA FUNCIONARIA QUE NO TENÍA COBERTURA LEGAL PARA EMITIRLO

 

“Con ese fin debemos tomar en cuenta que la resolución identificada como MARN-DEC-GCA-152-2018 de fecha ocho de marzo del presente año, emitida por la autoridad demandada, en lo esencial ordenó:”Que suspenda inmediatamente las actividades que se estuvieran realizando en el referido proyecto y que, en un plazo de cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación del presente oficio, informe a este Ministerio que tipo de actividades se ejecutaron y detalle su finalidad, tiempo, acciones y nivel de avance de cada uno de ellas a la fecha”.

Por lo que como primer punto debemos acotar que este Tribunal no comparte el criterio de los demandantes en cuanto a que dicho acto administrativo constituye una sanción dado que este, no fue consecuencia de un procedimiento administrativo sancionador; sino que se dictó en el contexto de una solicitud efectuada por los demandantes (cambio de titular) y de denuncias ciudadanas que indicaban que en el lugar se habían iniciado obras de construcción y al constatar la Administración Pública dichos hechos en la primera inspección realizada; adoptó como Medida Preventiva ordenar la suspensión de las obras a fin de cumplir su función de preservar el medio ambiente de cualquier daño.

Asimismo tampoco se comparte el criterio de la autoridad demandada en cuanto a que dicho acto no constituye una medida preventiva; pues tal y como previamente se señaló el contenido del acto coincide con lo que prescribe el artículo 83 de la LMA; su naturaleza, dado el contexto en el que se dictó es el de una Medida Preventiva o Cautelar pues se refiere a una suspensión de obras; la cual es definida en artículo 5 de la LMA como:”La cesación temporal de permisos, licencias, concesiones, o cualquier autorización de instalación o de funcionamiento de una actividad, obra o proyecto, cuando conforme a los preceptos y procedimientos establecidos por ley se compruebe que se han violado las leyes y reglamentos ambientales que dieron lugar al otorgamiento de dichos permisos, licencias y concesiones”.

Por lo que a criterio de este Tribunal en efecto se dictó un acto administrativo que incidió en la esfera jurídica de la sociedad demandante y al verificar si la autoridad demandada (Directora de Evaluación y Cumplimiento Ambiental) estaba habilitada para emitirlo; esta Cámara advierte que no tenía competencia en razón del grado (jerarquía) dado que la potestad para emitir dicho acto le corresponde al Ministro; en consecuencia se rompió la cadena de legalidad Norma-Potestad-Acto; a la que en reiterada jurisprudencia se ha referido la SCA; y en el caso en concreto el artículo 84 LMA, es claro al establecer que el dictado de Medidas Preventivas es competencia del Ministro que es superior jerárquico y no de la autoridad demandada como ocurrió en el presente caso.

Por lo anterior se concluye que el primer acto impugnado se dictó por una funcionaria que no tenía una cobertura legal para emitirlo, por lo que existió una vulneración al principio de legalidad; en consecuencia, la resolución MARN-DEC-GCA-158-2018 de fecha ocho de marzo del año dos mil dieciocho es ilegal.”

 

AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, AL HABERSE DICTADO EL ACTO ADMINISTRATIVO POR UNA FUNCIONARIA QUE TENÍA COBERTURA LEGAL PARA EMITIRLO

 

“En cuanto al segundo acto impugnado identificado con referencia MARN-DEC-GCA-179-2018, bajo el nema “Respuesta a la solicitud de Revocatoria” de fecha correcta nueve de abril del año dos mil dieciocho, este fue emitido por la funcionaria demandada en repuesta al escrito presentado por el señor RDL, representante legal de FÉNIX S.A. DE C.V. con el nema “Revocatoria por razones de legitimidad” de fecha quince de marzo del año dos mil dieciocho, en el que en lo medular resolvió “Sobre la solicitud de revocatoria le manifiesto, que no es posible darle el trámite de Ley debido a que la nota referencia MARN-DEC-GCA-152-2018, de fecha ocho de marzo de dos mil dieciocho, no constituye un acto administrativo al cual se le puede aducir que incurre en nulidad absoluta, de conformidad al artículo uno letra a) y 3 de las Disposiciones Transitorias referidas en el párrafo anterior”-resaltado propio-.

En ese orden, si bien los motivos de ilegalidad planteados a este acto, son los mismos que fueron alegados en el primer acto impugnado; no obstante lo anterior, el escrito fue dirigido a la referida funcionaria, por lo cual era ella quien debía de resolver sobre dicha petición, y al analizar el contenido del mismo, esta Cámara concluye que indicó que el acto previamente dictado no incurría en nulidad absoluta; por lo que fue emitido por la funcionaria que tenía competencia para emitirlo, y no incurre en vulneración al principio de legalidad; en consecuencia es legal.”