ACTOS
ADMINISTRATIVOS TÁCITOS
DEFINICIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS TÁCITOS
“F. De los actos
tácitos.
Ahora bien, habiendo observado
lo que la SCA ha expresado sobre los actos tácitos, es necesario analizar las
posturas que la doctrina ha sostenido al respecto.
En ese orden, el tratadista
AGUSTIN GORDILLO ha sostenido que: “el acto tácito sólo puede surgir de
un acto expreso que necesariamente lo involucre. En ausencia de
declaración alguna expresa, sea por el lenguaje escrito u oral, o por signos,
entendemos que no corresponde hablar de actos tácitos. Generalmente el acto
tácito surge o puede surgir solamente de actos escritos, y desde luego debe
emanar de la misma autoridad que puede dictar el acto expreso. Por ejemplo, un
acto que designa a una persona en un cargo del cual anteriormente se la había
dejado cesante, importa tácita revocación del acto de cesantía; la exoneración
de un funcionario que está suspendido, implica tácitamente la cesación de dicha
suspensión y expresamente la cesación de la relación de empleo público; el pago
de los haberes no percibidos durante una suspensión o licencia dispuesta sin
goce de haberes, implica tácita modificación de la índole de la suspensión o
licencia; un pase a un funcionario para cumplir una misión en el extranjero
lleva implícita la autorización para salir del país, etc.”(el resaltado es
propio) (GORDILLO, A., Tratado de Derecho Administrativo y Obras
Selectas, Tomo 8, Teoría General del Derecho Administrativo, 1ª Edición,
Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, 2013,p. 358)
En el mismo sentido, GAMERO
CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS expresan que: “[…]es aquella actuación de la
Administración que conlleva implícitamente una declaración de voluntad, de
deseo, de conocimiento o de juicio, que no ha sido exteriorizada de forma
expresa. Por ejemplo, en un solar que había sido expropiado para la realización
de un parque público comienza a construirse un edificio municipal de oficinas,
actuación de la que el particular a quien le fue expropiado el terreno puede
deducir que el municipio ha desistido de su propósito de construir el parque,
lo que le permite iniciar un procedimiento para recuperar lo expropiado
-derecho de reversión-.”(el resaltado es propio) (GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ
RAMOS S.,Manual de Derecho Administrativo, 13ª Edición, Editorial
Tecnos, Madrid, 2016, p. 514)
Por su parte, TRVIJANO FOS
retomando lo abordado por distintos autores, ha considerado: “En
realidad esta postura estaba adoptada por parte de la doctrina italiana (DE
VALLES), que afirmaba que la exigencia de la escritura impide las
declaracionestácitas, que solo pueden admitirse cuando un acto expreso o un
hecho hacen posible deducirla declaración tácita, por ej. La desafectación
tácita de un bien demanial como consecuencia de sus destino a otro fin.
CASSAGNE sigue esta postura
y estima que sólo cabe hablar de actos tácitos como consecuencia de actos
expresos y que presuponen la existencia de otro acto. Ejemplo, si luego de
acudir al procedimiento de la licitación pública la Administración, mediante
decisión legalmente fundada, dispone la contratación directa, habría que
considerar que la decisión de contratar en otra forma lleva “implícita” (dice)
la de dejar sin efecto la licitación.
FERNÁNDEZ DE VELASCO
distingue tres situaciones distintas: la abstención […] el silencio […] el acto
tácito, cuando la declaración viene sustituida de hecho por una
ejecución que expresa aquiescencia o repulsa. Se trata de un acto a través del
cual se induce la voluntad.
ALESSI es quizás el autor
que con más exactitud ha intuido el problema al distinguir actos tácitos
derivados de los facta concludentia y los actos implícitos que consisten en que
siempre hay una forma externa de la determinación volitiva, pero que tiende a expresar
un contenido diverso, del cual se deduce implícitamente la existencia
de una voluntad dirigida a dicho contenido.”-el resaltado es nuestro-
(GARCÍA - TREVIJANO FOS, J., Los Actos Administrativos, 2ª
edición, Civitas, Madrid, 1991, p. 164-165)”
DERECHO COMPARADO SOBRE LOS
ACTOS TÁCITOS
“Ahora bien, habiendo
considerado lo que la doctrina ha señalado respecto de los actos tácitos, es
necesario a su vez realizar un estudio de lo que el derecho comparado
-particularmente resoluciones de los Tribunales de justicia españoles-ha
entendido respecto de esta institución.
Al respecto, en Sentencia del
Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso,
Sección 3, Rec 1840/2003 del 17 de julio de 2006 sostuvo: “Así pues, la
primera cuestión a dilucidar es si -como alega la actora- la Universidad Miguel
Hernández ha ido contra sus propios actos al dictar la resolución que nos
ocupa. Viene a decir al respecto “OBRASCÓN, HUARTE, LAÍN, SA” que el acto
administrativo fue nulo de pleno derecho por haber infligido absolutamente el
procedimiento y que infringe la buena fe y la confianza legítima ya que, si
bien el acuerdo de 8 de septiembre de 2003 no iba firmado por representante de
la Universidad, al llevar registro de salida de la misma se trató de un acto
tácito que le vinculaba. Las pretensiones que se formalizan con base en dichos
razonamientos no puedan prosperar porque si bien es cierto que en
determinados casos la jurisprudencia admite la existencia de actos
administrativos tácitos, no lo es menos que al respecto se hace preciso exista
una inequívoca manifestación de voluntad (del correspondiente órgano) que
no se ha visto acreditada en este caso.” (el resaltado es propio).
En el mismo sentido, en
Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso,
Sección 1, Rec 56/2016 de 14 de Junio de 2016 se señaló que: “En primer
lugar y saliendo al paso de la inadmisibilidad que fue planteada en la
instancia por inexistencia de actividad administrativa, que se reproduce ahora
en la impugnación del recurso, debemos señalar que no se puede afirmar que en
el presente caso no existiera un acto administrativo susceptible de
impugnación, pues no podemos desconocer la existencia de actos tácitos,
que precisamente son los que enmascaran, en cierto modo la actuación
administrativa eludiendo así su control jurisdiccional último. Acto tácito es
aquel que en que falta la exteriorización expresa de la voluntad de la
Administración, pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente
la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos.” (El
resaltado es propio)
Por otra parte, en Sentencia
dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sala de lo
Contencioso, Sección 3, Rec 575/2014 de fecha 16 de marzo de 2017 estableció
que: “Tras la entrada en vigor de la Constitución española de 1978, y
aún bajo la égida rectora de la antigua leyjurisdiccional de 1956, el Tribunal
Supremo en el marco del procedimiento especial para la tutela de losDerechos
fundamentales regulado entonces por la Ley Orgánica 62/1978, construyó un nuevo
concepto queincidía en la evolución subjetivista del proceso contencioso
administrativo, y que permitía dirigir la accióncontra aquella actividad
administrativa que no estaba presidida por el dictado de un acto
administrativoformalmente considerado como tal. Surge la elaboración jurisprudencial
del “acto tácito”. Un ejemplo de esteproducto jurisprudencial es la STS de 16
de febrero de 1988, que cita como antecedentes las de 18 deoctubre de 1986 y 27
de marzo de 1987. El TS entiende que hay acto tácito “cuando del modo de
actuar dela administración Pública quepa presumir racionalmente la existencia
de una voluntad productora de efectosjurídicos”. (El resaltado es
propio)”
EL ARTÍCULO 4 DE LA ACTUAL
LJCA ESTABLECE EXPRESAMENTE QUE PUEDEN DEDUCIRSE PRETENSIONES DERIVADAS DE
ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPRESOS, TÁCITOS Y PRESUNTOS
“ G. Aplicación al
caso concreto.
I. Como primer punto, es
necesario que esta Cámara verifique la aplicación de la Sentencia dictada por
la SCA en el proceso referencia 178-2010, de fecha cinco de mayo del año dos mil
catorce, el cual los apelantes consideran que constituye un precedente vertical
para el caso que nos ocupa.
En la resolución antes
aludida, la referida Sala señaló: “2º) Tal aviso de cobro
constituye un verdadero acto administrativo (declaración unilateral de
voluntad, de conocimiento, de deseo o de juicio emanada de la Administración
Pública). El mismo, contiene una declaración de voluntad preceptiva consistente
en la determinación de una deuda tributaria municipal -cobro de la tasa por el
uso del suelo y subsuelo por medidores de agua potable-y la conminación a su
pago.” (el resaltado es nuestro).
“4°) Si bien es cierto el
aviso de cobro en cuestión no fue elaborado bajo el formato de una resolución
administrativa (encabezado, antecedentes, cuerpo argumentativo, conclusiones y
concreta orden o voluntad administrativa), tal documento contiene elementos que
determinan, de forma inequívoca, una concreta declaración de voluntad: la
determinación de una deuda tributaria […] Lo anterior permite afirmar
que el aviso de cobro discutido constituye un acto administrativo tácito de
determinación de tributos municipales […]”(El resaltado es
nuestro).
En ese orden, es preciso
destacar que dicho pronunciamiento se da en virtud de que la autoridad
demandada sostuvo que “el “aviso de cobro” impugnado, constituía una
“nota de cobro administrativo y no una resolución susceptible de apelación (…)”,
ante lo cual la SCA concluye que podía ser impugnado y emite un pronunciamiento
de fondo declarando ilegal “El aviso de cobro emitido
por el Jefe de la Unidad de Administración Tributaria de la Alcaldía Municipal
(…) que establece la obligación tributaria de pago de la cantidad de … en
concepto de tasa por el uso del suelo y subsuelo (…)”(el resaltado es
nuestro) para un determinado período tributario.
Ahora bien, esta Cámara
advierte que, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1978
-derogada-, no contemplaba la impugnación directa de actos administrativos
tácitos. El artículo 4 de la actual LJCA establece expresamente que pueden
deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y
presuntos.”
EL “AVISO DE COBRO” CONSTITUYE
LA MANIFESTACIÓN INEQUÍVOCA -FACTA CONCLUDENTIA- DEL ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO
DE DETERMINACIÓN DE TRIBUTOS
“Así, al analizar la
naturaleza del acto que ahora se impugna, sobre la base de lo que dispone la
doctrina, el derecho comparado, y analizando de forma íntegra la sentencia
emitida por la SCA antes señalada, el “estado de cuenta” per se no
constituye un acto tácito; sino más bien, comprende un acto administrativo
expreso que conlleva implícitamente una declaración de voluntad que permite
presumir racionablemente la existencia de una voluntad productora de efectos
jurídicos, que, conforme a la nueva legislación, puede ser impugnado
directamente en el proceso contencioso administrativo como un acto tácito.
Y es que, conforme se indicó
en la Sentencia dictada por la SCA en el proceso referencia 178-2010
previamente citada, al acto impugnado -aviso de cobro- básicamente, en esa
oportunidad, se le otorgó una doble calidad, pues a la vez de constituir un
acto expreso, del que conoció autónomamente y emitió un pronunciamiento de
fondo sobre el mismo declarándolo ilegal,también afirmó que constituye
un acto tácito de determinación de tributos municipales, lo que a la
luz de la doctrina y derecho comparado, debemos entender que dicho “aviso de
cobro” constituye la manifestación inequívoca -facta concludentia- del
acto administrativo tácito de determinación de tributos.
En consecuencia, esta Cámara
comparte el criterio del Juez A quo respecto de la distinción
que hace de del acto expreso -Estado de Cuenta- y el acto tácito que de él se
deriva -determinación de tributos municipales-; pues como bien lo indica, el
primero supone una actuación reveladora -hechos concluyentes- del segundo.”
“II. Ahora bien, en el
presente caso, en primera instancia se impugnaba un acto administrativo tácito
de determinación de tributos municipales a nombre de SCOTIABANK EL SALVADOR,
S.A., el cual consideran los referidos procuradores deriva del documento
denominado “Estado de Cuentas” de fecha 05 de marzo de 2018, el cual fue
emitido por el Encargado de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de La
Unión.
Por la referida actuación
-acto tácito-,se demandaba al Encargado de Cuentas Corrientes de la Alcaldía
Municipal de La Unión, según los ahora recurrentes, con base en reiterada
jurisprudencia de la SCA y al precedente contenido en la sentencia emitida por el
Juzgado de lo Contencioso Administrativo de San Miguel de las nueve horas del
treinta de agosto de dos mil dieciocho, en el proceso clasificado bajo
referencia 00009-18-SM-COPA-CO.
De lo anterior esta Cámara
advierte que, en efecto, tal como lo han alegado los apelantes en el recurso
planteado, la SCA en los procesos referencia 178-2010, 92-2012, 343-2016,
532-2014 y 243-2016 ha decido admitir demandas relativas a la impugnación de
“avisos de cobro”, “estados de cuenta”, “recibos de ingreso”, etc., teniendo
como autoridad demandada al funcionario emisor de dichos actos expresos. No
obstante, advierte este Tribunal, que salvo en el proceso referencia 178-2010,
la SCA indicó expresamente que el aviso de cobro constituye un acto tácito de
determinación de tributos municipales; por su parte, en los demás procesos
relacionados, no se hizo consideración alguna respecto de la impugnación de
dichos actos, entendiéndose entonces que se admitieron como actos expresos, con
lo cual evidentemente la legitimación pasiva la ostenta el funcionario emisor
del acto impugnado.
Ahora bien, el caso referencia
178-2010, tal como este Tribunal lo ha indicado previamente, la consideración
que se hizo de los actos tácitos, corresponde a una aplicación que surge de un
contexto diferente al que ahora nos ocupa. En ese orden, si bien la SCA le
atribuyó la legitimación pasiva de dicha actuación al funcionario emisor del
acto expreso, entiende este Tribunal que tal consideración tiene su base en
que, para la Sala, el acto expreso -estado de cuenta, aviso de cobro, recibo de
ingreso, etc.- supone a su vez el acto tácito de determinación de tributos
municipales, por lo que, lógicamente el que ostentaría la legitimación pasiva
en ese caso sería el emisor de dicho acto expreso.
Sin embargo, tal como la
doctrina citada ha sostenido, para el caso de los actos tácitos, generalmente
deben emanar de la misma autoridad que puede dictar el acto expreso; es decir,
para la impugnación de este tipo de actos, la legitimación pasiva la ostentaría
el órgano que tiene la competencia para emitir el acto expreso, que corresponde
al hecho concluyente de donde se deriva el acto tácito. Lo anterior no es igual
a afirmar que la legitimación pasiva le corresponde el órgano emisor del acto
expreso -aviso de cobro, estado de cuenta, recibos de ingresos, etc.- del cual
deriva el acto táctico -hecho concluyente-, que si bien puede coincidir, no es
este el criterio de determinación de la legitimación pasiva en la impugnación
de este tipo de actos; sino que como se dijo, es la competencia para emitir el
acto expreso -determinación tributaria-.”
PARA DETERMINAR EL FUNCIONARIO
EMISOR DE UN ACTO TÁCITO, EL CUAL NO HA SIDO MATERIALMENTE EMITIDO, ES
NECESARIO EXAMINAR EN LA LEY, LA COMPETENCIA PARA DICTAR EL ACTO EXPRESO
“De lo anterior, esta Cámara
considera, en principio, que es atinado el análisis efectuado por el Juzgador,
pues en efecto, para determinar el funcionario emisor de un acto tácito, el
cual no ha sido materialmente emitido, es necesario examinar en la ley, la
competencia para dictar el acto expreso. Para determinar lo anterior,
corresponde remitirse a la Ley General Tributaria Municipal -en adelante LGTM-
que en los artículos 72 y siguientes regula lo relativo a la Administración
Tributaria Municipal, que para efectos del presente análisis se transcriben los
extractos pertinentes de las disposiciones que resultan aplicables:”
AL NO APLICAR EL JUEZ A
QUO SU PROPIO AUTOPRECEDENTE, EN CUANTO A LA ADMISIÓN DE DEMANDA
RELATIVA A LA IMPUGNACIÓN DE ACTOS TÁCITOS, INCURRIÓ EN UNA ERRÓNEA
INTERPRETACIÓN DEL DERECHO
““Art. 72.-La determinación,
aplicación, verificación, control, y recaudación de los tributosmunicipales,
conforman las funciones básicas de la Administración Tributaria Municipal,
lascuales serán ejercidas por los Concejos Municipales, Alcaldes
Municipales y sus organismos dependientes, a quienes competerá la aplicación de
esta Ley, las leyes y ordenanzas de creación de tributos municipales, las
disposiciones reglamentarias y ordenanzas municipalesatingentes.” (el
resaltado es propio).
“Art. 74.-Los funcionarios
de la administración tributaria municipal, previo acuerdo del concejo
podrán autorizar a otros funcionarios o empleados dependientes de ellos
para resolver sobre determinadas materias o hacer uso de las atribuciones que
esta Ley o las leyes y ordenanzas de creación de tributos municipales les
concedan.”
De lo anterior, se advierte,
que la competencia para la determinación tributaria municipal le corresponde al
Concejo Municipal, Alcalde y sus organismos dependientes. Estos últimos, de
conformidad al artículo 74 de la LGTM, son a quienes, por acuerdo previo del
Concejo Municipal, se les ha autorizado ejercer las atribuciones que para estos
le confiere la ley.
En el auto recurrido, el
Juez A quo afirma que en el caso particular, el funcionario
que ha emitido el Estado de cuenta por disposición legal no se encuentra dentro
de los funcionarios o empleados facultados para efectuar la determinación; no
obstante, no se advierte del razonamiento de dicho Juzgador, porque considera
que dicho funcionario no se encuentra entre los competentes para dictar dicho
acto. En consecuencia, si bien no corresponde al Concejo Municipal y Alcalde,
dicha norma regula en su parte final que también tienen competencia los
funcionarios o empleados dependientes; los cuales, dada la naturaleza de este
tipo de actos, al no haber sido emitidos materialmente, se desconoce si el
funcionario emisor, se encuentra o no autorizado para efectuar tal
determinación tributaria, por lo que no debería ser exigible por ese juzgador
la concurrencia de ese requisito en este tipo particular de actos, teniendo
como consecuencia declarar la inadmisibilidad de la demanda.
Ahora bien, se argumenta por
los procuradores de la parte apelante en el caso que nos ocupa,que el
Juez A quo inobservó el autoprecedente correspondiente a la
sentencia dictada en el proceso referencia NUE 00009-18-SM-COPA-CO, en virtud
que en dicho proceso se le atribuyó la emisión del acto administrativo tácito
al mismo funcionario que firma la actuación correspondiente al “Estado de
Cuenta”, en el cual se resolvió admitir la demanda incoada, pronunciando
sentencia de las nueve horas del día treinta de agosto de dos mil dieciocho, en
la cual resolvió sobre el fondo de la cuestión pretendida.
Al respecto, el Juez A
quo indica que existe una diferencia entre las actuaciones reveladoras
-avisos de cobro, estados de cuenta u otros- y el acto tácito preexistente de
determinación tributaria, entre el proceso objeto de apelación y el proceso
antes citado; aunado a ello sostiene que en el proceso que alegan como
autoprecedente, una de las alegaciones planteadas era la falta de competencia
del ente emisor del acto, que en ese caso correspondía al Jefe de Unidad de
Administración Tributaria Municipal.
En virtud de lo anterior, esta
Cámara advierte que se configuró un autoprecedente para el Juzgador de Primera
Instancia, el cual, tal como se ha analizado previamente, debe ser de
obligatoria observancia, pues vincula al Juez A quo para los
casos subsiguientes; y al igual que en el caso de un precedente vertical, el
apartamiento de este, supone obligatoriamente la necesidad de motivación,
situación que no ha acaecido en este caso, pues a pesar de lo indicado por el
referido juzgador, en ambos casos se parte del supuesto de la impugnación de
actos tácitos derivados de actos expresos que corresponden a “Estados de
Cuenta”, “Avisos de Cobro”, entre otros. Aunado a ello, al igual que en el
autoprecedente, en la demanda planteada en el proceso objeto de este recursose
encuentra una alegación relativa a la falta de competencia del Encargado de
Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de La Unión para emitir el acto
tácito -fs. 8 vuelto del expediente venido en apelación-; por lo que, no se
advierten las diferencias determinantes que señala el Juez A quo,
que justificarían la no observancia del autoprecedente indicado.
Aunado a ello, esta Cámara
comparte el criterio de los impetrantes en cuanto a que no hubo una falta de
aclaración o corrección que diera lugar a una inadmisibilidad de la demanda,
sino que lo que consideró el Juez A quo fue que no estaba
configurada debidamente la demanda por falta de legitimación pasiva; y en caso
de ser procedente, a criterio de esta Cámara lo que hubiere correspondido no
era una inadmisibilidad sino una improponibilidad de la demanda. No obstante,
en este caso, al no aplicar el Juez A quo su propio
autoprecedente, en cuanto a la admisión de demanda relativa a la impugnación de
actos tácitos, incurrió en una errónea interpretacióndel derecho, dando lugar a
una vulneración a la tutela judicial efectiva (derecho de acceso a la jurisdicción).
Adicionalmente, en cuanto al
fundamento para declarar la inadmisibilidad de la demanda por considerar que el
Encargado de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de la Unión carece de
legitimación pasiva en la impugnación de actos tácitos; esta Cámara advierte
que, si bien el artículo 34 letra b) de la LJCA establece que uno de los
requisitos que debe contener la demanda para que proceda su admisión es la
identificación específica de la parte demandada, el cual debe aplicarse con
base en lo que establece el artículo 19 letra a) de la misma norma, que indica
que deberá demandarse al órgano del Estado o entidad pública que hubiere
emitido la actuación o incurrido en la omisión impugnada; es preciso verificar
los alcances de las citadas disposiciones a la luz de la Constitución, máxime
cuando la información para cumplir con dicha carga procesal -en el caso de los
actos tácitos- se encuentra en poder del futuro demandado; ya que el detalle de
la singularización del funcionario a quien se le atribuye la actuación, por no
haber actuación expresa, conlleva, en estos casos particulares en los que se
les da competencia a los “organismos dependientes”, una evidente dificultad del
demandante para su identificación, y ello, evidentemente puede llegar a ser controlado in
persequendilitis; en razón de lo anterior, se advierte la concurrencia de
las vulneraciones a los principios antes apuntados.”