CADUCIDAD EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NO ESTÁ EJERCIENDO SU PODER DE IMPERIO, ES UNA CONSECUENCIA DEL INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES A LAS QUE PREVIAMENTE Y DE FORMA VOLUNTARIA EL ADMINISTRADO SE HA SOMETIDO

“De las causales anteriores, nos importa la primera de ellas, es decir, la caducidad del contrato, como una modalidad de terminación anticipada adoptada por la Administración contratante de forma unilateral y con efectos ejecutorios, la cual parte de una premisa de incumplimiento de obligaciones; que, en consecuencia, como en cualquier contrato ante la inobservancia de las obligaciones pactadas o de los términos fijados por las partes, genera la extinción del mismo, es decir, es un efecto contractual.

La causal de caducidad se encuentra regulada en el artículo 94 de la LACAP, mismo que, prescribe que los contratos también se extinguen por cualquiera de las causales contenidas en los literales a), b), c), y d) de dicha disposición legal. En virtud del caso, nos referiremos únicamente a la contenida en literal b) que establece como causal: «[l]a mora del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor total del contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores…»(el subrayado es propio).

Ahora bien, esta facultad de extinguir el contrato, desplegada sobre la sociedad actora, no forma parte de la potestad sancionatoria conferida a la Administración pública, definida por esta Sala como: «…aquélla que le compete para imponer correcciones a los ciudadanos o administrados, por actos de éstos contrarios al ordenamiento jurídico. Su cobertura constitucional establece la facultad punitiva del Órgano Judicial y, por excepción, la de la Administración» [sentencia definitiva referencia 125-2008, de fecha tres de febrero de dos mil catorce]. La cual, se ejerce dentro de un determinado marco normativo, encontrando su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución.

Así mismo, la naturaleza contractual, no sancionadora de la caducidad ya ha sido sujeta de análisis por la Sala de lo Constitucional en la sentencia de Inconstitucionalidad referencia 64-2013 del veintiocho de septiembre de dos mil trece, en la que, al referirse al procedimiento para declarar la caducidad del contrato que se regulaba en el artículo 61 del Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública[en adelante, RELACAP, vigente al acaecimiento de los hechos]ahora 81 de dicho cuerpo normativo, sostuvo: «…se determina que el procedimiento a que se refiere el art. 81 RELACAP no es de naturaleza sancionatoria, ya que no evidencia una finalidad represiva, retributiva o de castigo por parte del Estado en uso del ius puniendi, sino que es un procedimiento cuya finalidad u objeto de “litigio” es la verificación de si las razones que dieron lugar a contratar se mantienen y con ellas, las obligaciones que dicho contrato ampara. Es decir, no se trata de sancionar al administrado por el “cometimiento de una infracción”, sino revisar si el vínculo contractual debe continuar surtiendo efectos entre las partes o no…».

En armonía con lo anterior, que, este Tribunal en la sentencia referencia 351-2010 del veintinueve de junio de dos mil dieciséis, estableció que: «…el origen de la caducidad acontece como una consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales a las que previamente y de forma voluntaria el administrado se ha sometido. En ese sentido, con la decisión de dar por caducado un contrato, la Administración Pública no está ejerciendo su poder de imperio».

En consecuencia, se ha comprobado que, el ministro demandado al momento de declarar la caducidad del contrato no ejerció potestad sancionatoria alguna tal y como erróneamente afirma la sociedad actora, sino que, se encontraba haciendo uso de una facultad exorbitante de la Administración pública de revisión del vínculo contractual a efecto de establecer si éste continuaría surtiendo efecto entre las partes, prerrogativa que la ley de la materia, como hemos visto, le ha concedido.

Por ello, se concluye que, la potestad para declarar la caducidad de un contrato corresponde al órgano administrativo contratante, quien podrá ejercitarla respetando, naturalmente, los principios constitucionales del debido procedimiento.

En virtud de lo anterior, este Tribunal considera que no existe la falta de competencia constitucional para emitir la sanción de caducidad, alegada por la sociedad actora.”

CORRESPONDE AL TITULAR, TANTO LA EMISIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE DA INICIO AL PROCEDIMIENTO, COMO LA QUE DECLARA EXTINGUIDO EL CONTRATO POR LA CAUSAL PERTINENTE

“VIII. 1.Respecto a la falta de competencia legal por parte de la autoridad demandada para la imposición de sanciones administrativas, la sociedad actora sostuvo que: «…la autoridad competente para la imposición de la sanción de Caducidad, no era el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, ya que no existe norma que le otorgue esa competencia a la mencionada institución, por el contrario la autoridad competente y responsable de tramitar e imponer la sanción en cuestión se concreta en otra entidad que según la Ley de Adquisición y Contrataciones de la Administración Pública (…) será la encargada de imponer las correspondientes Sanciones (…) [l]as competencias del titular en LACAP se encuentran referidas en los Art, 18, 19, 77 y 156, ninguna de ellas consigna la atribución de sancionar al Contratista y menos el Capítulo relativo a la extinción de contratos administrativos (Art. 92 al 100 LACAP)» [folio 6 vuelto y 7 frente].

2. Por el contrario, el ministerio demandado expuso: «[l]a LACAP determina claramente en sus Art. 17 y 18 que los titulares de las instituciones son los “responsables de la observancia” de todo lo establecido en dicha Ley. El Art. 64 del Reglamento de la LACAP, es más específico al establecer, en el primer inciso, lo siguiente “Cuando se presente alguna de las causales de extinción de los contratos, enunciadas en las letras a), c) d) y e) del artículo 93 de la Ley, los Titulares deberán emitir resolución mediante la que inicien procedimiento a establecerlas (…) la Administración Pública en su actuar debe regirse por el principio de legalidad, y en lo concerniente a la aplicación de la LACAP, ésta fija normas relacionadas con su aplicación; así, en el epígrafe del Art. 5, de esa Ley dice: “Aplicación de la Ley y su Reglamento” (…) [e]n tal sentido, la figura de la extinción del contrato por caducidad ha sido prevista legalmente como prerrogativa de la Administración Pública en ejercicio de sus potestades sancionatorias, y, para el caso, debe corresponder al Titular del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública ser la autoridad que en un primer momento se encargue de pronunciarse respecto de la caducidad, en ejercicio de su poder de autotutela (…) [p]or lo antes expresado, es claro que el Ministerio del Ramo sí tenía competencia pata dictar el acto administrativo que declara extinto el Contrato No. MSPJ-DGCP-032/2008…» [folio 129 vuelto y 130].

3. El artículo 64 del RELACAP[vigente al acaecimiento de los hechos], desarrollaba el procedimiento que la autoridad administrativa debía llevar a cabo, ante la concurrencia de cualquiera de las causales prescritas en el artículo 94 de la LACAP. Así, prescribe que corresponde al titular, tanto la emisión de la resolución que da inicio al procedimiento, como la que declara extinguido el contrato por la causal pertinente.

Por su parte, el artículo 17 de la LACAP, aclara quiénes serán considerados titular o titulares para los efectos de dicho cuerpo normativo y en relación a ello prescribe que será: «[l]a máxima autoridad de una institución, sea que su origen provenga de elección directa, indirecta o de designación, tales como Ministros o Viceministros en su caso, Presidentes de instituciones, Fiscal General de la República, Procurador General de la República, Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, Directores de instituciones descentralizadas o autónomas, a quienes generalmente se le atribuye la representación legal de las instituciones de que se trate y el Alcalde, en su caso de las Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el titular o los titulares»[el subrayado es propio].

Para el caso que nos ocupa, el titular del Ministerio demandado es el ministro de Justicia y Seguridad Pública, quien es el encargado de la gestión de los negocios públicos de esa Secretaría de Estado, tal cual se comprueba de lo regulado en el artículo 159 de la Constitución.

Aunado a lo anterior, el artículo 15 del Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, señala que los Ministros serán los superiores jerárquicos de funcionarios y empleados de sus respectivas Secretarías. El artículo 28 de la misma normativa expresa que: «…para la gestión de los negocios públicos habrá las siguientes Secretarías de Estado o Ministerios: (...) 11) Ministerio de Seguridad Pública y Justicia».

El Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, se posiciona dentro del aparato estatal como una entidad que forma parte integral del Órgano Ejecutivo, sometido jerárquicamente al Presidente de la República de conformidad a lo estipulado en la Constitución y en el Reglamento Interno antes detallado.”

EL MINISTRO DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PÚBLICA, ES COMPETENTE PARA DECLARAR LA CADUCIDAD DEL CONTRATO; LA RESOLUCIÓN QUE DECIDIÓ CADUCÓ LA RELACIÓN JURÍDICA NO FUE EMITIDA EN EXCESO O FUERA DE LAS POTESTADES CONFERIDAS POR LA LEY

“Así las cosas, ya se ha determinado que la competencia es un conjunto de facultades que pueden ejercitarse dentro de una restringida materia, para el caso del ministro demandado, tal ámbito se circunscribe, entre otras cosas, a la coordinación de los organismos que constitucionalmente tienen a su cargo asignadas las tareas, los planteamientos y estrategias que integran la política de Estado sobre seguridad pública, debiendo incorporar obligatoriamente en los mismos, la prevención de la violencia y del delito, la rehabilitación y reinserción del delincuente y las medidas de represión necesarias para contrarrestar toda actividad delincuencial, con estricto apego a la Constitución y en el debido cumplimiento de las leyes secundarias correspondientes [artículo 1 del decreto ejecutivo No. 24 “Reformas al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo” emitida el uno de abril de dos mil dieciséis, publicada en el Diario Oficial número sesenta y siete, Tomo número cuatrocientos once, del trece de abril de dos mil dieciséis].

Aunado a lo anterior, la LACAP le da la competencia al ministro, siendo el titular de la entidad, para suscribir contratos y dar por terminados los mismos de forma unilateral, por las causas previamente establecidas en la ley. De lo antes expuesto se colige que, el ministro de Justicia y Seguridad Pública, tiene la competencia necesaria para contratar con los administrados y dar vida a relaciones contractuales, tanto privadas como públicas, y exigir que las mismas se hagan efectivas por la defensa de los intereses generales que ostenta la Administración llevándolas a su etapa de ejecución, siempre y cuando sea en el marco de su competencia.

Anexa a la demanda se encuentra el auto de las diez horas del tres de junio de dos mil once, mediante el cual el ministro demandando resolvió: (i) declarar la extinción del contrato No. MSPJ-DGCP-032/2008 suscrito entre el ministro de Justicia y Seguridad Pública y la sociedad actora, por la causal de caducidad [folio 18 al 23]; y, (ii) proceder oportunamente a iniciar el reclamo correspondiente de indemnización por los daños y perjuicios irrogados a la Administración [folio 24-26].

De lo anterior se colige que, efectivamente, es el ministro de Justicia y Seguridad Pública, es el competente para declarar la caducidad del contrato; y, por lo tanto, la resolución que decidió dicha forma de terminación de la relación jurídica no fue emitida en exceso o fuera de las potestades conferidas por la ley, respetando el principio de legalidad, por tal motivo.”

LA CESACIÓN DEL CONTRATO SUGIERE NECESARIAMENTE EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES CONTRACTUALES QUE PREVIAMENTE HAN SIDO PACTADAS

“IX. 1. En cuanto a la ilegalidad de la declaratoria de caducidad, la sociedad actora, expuso que:«[e]l contrato objeto de esta controversia judicial fue declarado caducado por el Ministro mediante resolución de fecha tres de junio de dos mil once, no obstante que cuando tal declaratoria ocurrió el repetido contrato ya se había terminado y cesado sus defectos de conformidad al Art. 92 de la LACAP (…) [e]n el Contrato Administrativo, objeto de la presente disputa mi representada obligó a realizar los trabajos pactados en un plazo de TRESCIENTOS OCHENTA Y UN (381) días calendario(...) el plazo del Contrato concluyó el dieciséis de noviembre del año dos mil nueve (…) [a] resueltas de lo expuesto el Contrato (…) se terminó a las doce horas de la noche del dieciséis de noviembre de dos mil nueve, no pudiendo a partir de esa fecha concurrir una causal diferente de terminación del repetido Contrato»[folio 7].

2. Por el contrario, el ministerio demandado manifestó: «…se puede advertir que los contratos terminan “normalmente”, cuando se ha cumplido la finalidad para la cual éstos se han celebrado. En efecto, los contratos “cesan” en sus efectos por el cumplimiento del plazo y por el cumplimiento de las obligaciones contractuales (…) si el objeto de todo contrato es crear obligaciones, para que ésta haya logrado su finalidad, tales obligaciones deben haberse cumplido totalmente por las partes contratantes, de forma inmediata o en su plazo determinado, según el caso (…) si una de las partes no cumple con su obligación dentro del plazo pactado, el contrato seguirá surtiendo efectos, pues se producirá la mora del contratista, ya que ésta se empieza a aplicar día por día precisamente después del vencimiento del plazo. Y no puede considerar que el contrato cuyo plazo ha vencido, haya quedado “ejecutado” o “cumplido” por el solo transcurrir del tiempo, como puede leerse en la demanda (…) [d]e ser así, sería como admitir que un contratista que deja transcurrir el plazo contractual sin cumplir ninguna de sus obligaciones, puede luego alegar que el contrato ha cesado en sus efectos (la cual es una forma de terminación “normal”), y que por lo tanto no puede ser objeto de sanción» [folio 131].

3. Corresponden ahora a este Tribunal, someter a análisis los anteriores argumentos, a efecto de establecer si existe la violación alegada.

En el romano VI de esta sentencia, ya nos hemos referido a los artículos 92 y 93 de la LACAP, el primero de ellos, prescribe que los efectos del contrato cesan por: a) la expiración del plazo pactado para su ejecución; y, b) por el cumplimiento de las obligaciones contractuales; y, el segundo, las formas de extinción de los contratos administrativos que se encuentran reconocidas, las cuales no tienen a su base el cumplimiento total de las obligaciones surgidas del acuerdo de voluntades.

Respecto a la cesación de efectos del negocio jurídico pactado entre la Administración y el administrado este Tribunal ha sostenido que, la misma, sugiere inequívocamente el cumplimiento-por parte del contratista- de las obligaciones contractuales previamente pactadas, es decir, la materialización satisfactoria de lo pactado de acuerdo a los términos del contrato, que genera el levantamiento del acta de recepción formal por parte de la institución contratante [sentencia 474-2011 del diecinueve de octubre de dos mil dieciséis].

En el caso de autos, la sociedad actora ha señalado que, el ministro demandado declaró la caducidad del contrato No. MSPJ-DGCP-032/2008, el tres de junio de dos mil once, pese a que, de conformidad a lo establecido en el artículo 92 de la LACAP, el contrato había cesado sus efectos el dieciséis de noviembre de dos mil nueve -fecha del vencimiento del plazo contractual-.

Como hemos manifestado supra, la cesación del contrato sugiere necesariamente el cumplimiento de las obligaciones contractuales que previamente han sido pactadas, por lo que, será necesario verificar esa materialización satisfactoria de los términos del contrato, de las cuales se requiriere constancia.”

NO DEBE CONFUNDIRSE EL VENCIMIENTO DEL PLAZO CONTRACTUAL CON LA CESACIÓN DE LOS EFECTOS DEL CONTRATO, PUESTO QUE ESTA FIGURA OPERA COMO CAUSA DE EXTINCIÓN DEL CONTRATO

“Para el caso del objeto contractual, la LACAP ha determinado cuáles son los documentos a suscribirse y las formalidades que los mismos han de contener para tenerse como válidos -artículo 92 inciso final de la LACAP y 61 del RELACAP [vigente al acaecimiento de los hechos]-; y, además, los sujetos a intervenir en su elaboración -artículo 82 BIS letra e) de la LACAP-.

Ahora bien, como otras obligaciones contractuales, se encuentra la presentación de las distintas garantías para asegurar ya sea: (i) el mantenimiento de la oferta, (ii) la buena inversión del anticipo, (iii) el cumplimiento del contrato, (iv) la buena obra, (v) el buen servicio, funcionamiento y calidad de los bienes; y,(vi) otros hechos que deban garantizarse -artículo 31 de la LACAP-.

En el caso objeto de estudio, en la cláusula décima tercera “GARANTÍAS” del contrato No. MSPJ-DGCP-032/2008 se estableció que, para asegurar el cumplimiento de todos los términos establecidos en el contrato se otorgarían a favor de la contratante las siguientes garantías: a) de buena inversión del anticipo, b) de cumplimiento de contrato; y, c) de buena supervisión.

En la cláusula décima cuarta “MODIFICACIÓN Y PRÓRROGAS” del contrato suscrito entre las partes, en la parte final se prescribió lo siguiente: «[e]n caso de prórroga, ésta operará siempre que el plazo de las Garantías que se hayan constituido a favor de EL MINISTERIO sea ampliado» [folio 5 del expediente administrativo].

Se advierte a folio 7 del expediente administrativo, que mediante la resolución número treinta y cuatro-B del veintiséis de marzo de dos mil nueve, el ministro demandado, resolvió, entre otras cosas, prorrogar el plazo de ejecución establecido en el contrato No. MSPJ-DGCP-032/2008 por doscientos treinta y un (231) días calendario adicionales al plazo contractual pactado originalmente y en caso de ser necesario debía tramitar las prórrogas de las garantías correspondientes, en las condiciones indicadas en el artículo 59 del RELACAP.

La institución contratante, mediante las notas del veintiséis de marzo, diecinueve y veintiocho de agosto y once de septiembre de dos mil nueve, requirió a la sociedad actora, en la primera de ellas, la prórroga de las garantías de acuerdo a lo establecido en el numeral segundo de la resolución y en las sucesivas notas únicamente se refirió a la falta de presentación de la prórroga de la garantía de buena inversión de anticipo [folios 9, 10, 11 y 12 del expediente administrativo].

Fue a raíz de la falta de presentación de la prórroga de la garantía de buena inversión que, el ministro demandado, en la resolución de las once horas del dos de febrero de dos mil diez, luego de hacer una lacónica y cronológica exposición del incumplimiento de la presentación de la garantía aludida, resolvió: (i) iniciar el procedimiento de extinción del contrato No. MJSP-DGCP-032/2008 con base en el artículo 94 letra a) de la LACAP; y, (ii) conceder audiencia a la sociedad actora por el término de cinco días contados a la notificación para que hiciera uso de su derecho de audiencia y defensa [folio 13 del expediente administrativo]. La respectiva comunicación se realizó el cuatro de marzo de dos mil diez [folio 14 del expediente administrativo].

Lo anterior evidencia como lo sostuvo la demandante, que el plazo para el cumplimento del objeto del contrato había vencido. Sin embargo, tras establecerse en la relación contractual un incumplimiento de los compromisos adquiridos, ineludiblemente, conduce a sus consecuencias propias, pues las obligaciones deben ser acatadas en los términos correspondientes que previamente fueron convenidos entre el contratista y la autoridad contratante. En ese sentido, no debe confundirse el vencimiento del plazo contractual con la cesación de los efectos del contrato, puesto que esta figura opera como causa de extinción del contrato.

Puntualmente, en virtud del nexo copulativo “y” en la redacción del artículo 92 de la LACAP, cuando de la ejecución del contrato resulte el cumplimento de las obligaciones contraídas dentro del plazo fijado en las cláusulas es cuando el mismo se tendrá como extinguido. Sin embargo, cuando se ha incumplido con las obligaciones adquiridas y el plazo para el que fue otorgado el contrato ha concluido, la relación contractual no se extingue, puesto que las partes pueden recurrir a las diferentes alternativas que prevé el ordenamiento para lograr su cumplimiento o extinguir la relación existente.

Considerando el análisis anterior y habiéndose evidenciado por parte de la autoridad administrativa el incumplimiento y que tal hecho le facultaba en aras de procurar la satisfacción del interés general, adoptar las distintas soluciones que la ley de la materia prevé para exigir la concretización del objeto contractual, este Tribunal considera que no ha existido la conculcación alegada por la sociedad actora.”