SUPRESIÓN DE PLAZA
LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL NO
CONTEMPLA UN PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA HACER EFECTIVA DICHA FIGURA
“1. En primer lugar, esta Sala debe analizar
si se está ante un despido injustificado, como lo asevera la parte actora, o
bien, ante una supresión de plaza, como sostienen las autoridades demandadas;
y, en este último caso, si las instancias laborales son incompetentes para
conocer.
En cuanto a la supresión de plaza, en
abundante jurisprudencia de esta Sala [verbigracia,
las sentencias 67-2014 y 190-2015 de fechas treinta de octubre de dos mil
diecisiete y diez de julio de dos mil dieciocho, respectivamente] se ha
señalado que la Ley de la Carrera Administrativa Municipal -LCAM- no establece
algún procedimiento especial que regule dicha figura. Sin embargo, debe tomarse
en cuenta que en la misma ley se le da prevalencia al derecho de ingreso a la
carrera municipal sin someterse a un concurso previo para aquella persona que
presta servicios en la municipalidad y se vea afectada por una supresión de
plaza. De esa forma lo señala el artículo 34 número 1): “Solamente podrán conferirse cargos o empleos sin necesidad de concurso
en los casos siguientes: I. Cuando se trate de personas que habiendo
pertenecido a la carrera administrativa municipal, se hubieren retirado
voluntariamente ó por supresión de plaza, siempre que con anterioridad hayan
desempeñado satisfactoriamente el mismo cargo o empleo u otro similar durante
un período no menor de dos años y su retiro no exceda de igual lapso (...)”
Otro de los aspectos que reconoce la LCAM, es el derecho a la reubicación del
empleado y, finalmente, contempla además la indemnización. Al respecto, el
artículo 53 dice: “En los casos que a los
funcionarios o empleados de carrera independientemente de su relación jurídico
laboral, se les comunique o notifique la supresión de la plaza o cargo, éstos
podrán ser incorporados a empleos similares o de mayor jerarquía o podrán ser
indemnizados. En el caso de incorporación a cargos similares o de mayor
jerarquía, se requerirá del consentimiento del funcionario o empleado y si éste
no lo diere, deberá ser indemnizado. La indemnización a que se refieren los
incisos anteriores, sólo procederá cuando los funcionarios o empleados de
carrera, cesaren en sus funciones por supresión de plaza o cargo, y tendrán
derecho a recibir una indemnización equivalente al sueldo mensual
correspondiente a dicha plaza o cargo, por cada año o fracción que exceda de
seis meses de servicios prestados (...)””
NO ES EL MEDIO IDÓNEO PARA DESPEDIR PERSONAS, ES
PARA MEJORAR LA ORGANIZACIÓN, FUNCIONAMIENTO Y EFICIENCIA DE LA INSTITUCIÓN;
POR LA QUE LA COMUNA DEBE REALIZAR UN ESFUERZO POR REUBICAR A SU PERSONAL
“Cuando un concejo municipal decide suprimir una plaza es
importante que tome en cuenta algunas circunstancias relativas con la relación
laboral del empleado que será separado del trabajo, entre ellas, ponderar sus
derechos laborales. Con respecto al análisis de la supresión de plazas y la
eventual legalidad de esta figura, la Sala ha sostenido [verbigracia en la sentencia del veintisiete de mayo de dos mil
quince, referencia 437-2012] “(...) que
si bien la norma habilita a la Administración para que pueda realizar este tipo
de actos [suprimir plazas], también
es cierto que deja abierta la posibilidad que esta empleada a la que le fue
suprimida la plaza, pueda ser incorporada a un empleo similar o de mayor
jerarquía o podrá ser indemnizada, en consecuencia, debe de existir una
fundamentación en la cual la autoridad, según el caso, exprese que se intentó
cumplir lo establecido en el artículo 53 de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal”. En el sentido expuesto, es relevante destacar que, pese a que
existe legalmente la posibilidad que la municipalidad por razones operativas
pueda suprimir plazas, esta figura no es el medio idóneo para despedir
personas, sino para mejorar la organización, funcionamiento y eficiencia de la
institución; razón por la cual, previo a la supresión de la plaza, la comuna
debe realizar un esfuerzo por reubicar al personal, y sólo en caso de no ser
materialmente posible dicha reubicación, debe proceder a indemnizarle.”
ACCIÓN DE SUPRESIÓN
DEBERÁ DE OBEDECER A PARÁMETROS OBJETIVOS, OPERATIVOS Y MEDIBLES, CON MIRAS A
HACER EFICIENTE LA OPERACIÓN ORDINARIO DE UNA INSTITUCIÓN
“Bajo esta misma línea la Sala de lo Constitucional, en el auto de
admisión del proceso de Amparo del ocho de enero del dos mil catorce,
referencia 954-2013, ha sostenido que la figura jurídica no obedece a la sola
invocación del nombre de supresión de plaza, que produce la ruptura del vínculo
laboral, sino más bien, a los elementos fácticos y materiales previos que la
motivaron, la cual siempre deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y
medibles, con miras a hacer eficiente la operación ordinaria de una
institución, sin perder los elementos necesarios para ejercer la función normal
de ésta; verbigracia, la realización
de un estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización o de
eficiencia, o bien, cualquier otro parámetro objetivo que hiciera soportar
dicha decisión.
Es importante tener presente, entonces, que el acto administrativo
de supresión de una plaza municipal no significa forzosamente un despido para
el trabajador asignado.
Precisado lo anterior, es necesario acotar que la municipalidad
puede decidir la supresión de una plaza siempre que se acrediten las razones
por las cuales se prescinde del servicio que brinda un empleado municipal, esto
implica, entre otros, no asignar la plaza de empleo a otra persona ni recurrir
engañosamente a conferir las mismas funciones mediante otras contrataciones. De
forma que la aplicación fraudulenta de la ley -convirtiendo a la supresión de
plaza en un sistema anómalo o encubierto de despido o de sustitución de
personas- se encuentra prohibida en el sistema constitucional salvadoreño.”
REQUISITOS DE PROCEDENCIA
“Así, en reiterada jurisprudencia [por
ejemplo, las sentencias con referencia 76-2011 y 464-2012 de fechas diecinueve
y treinta de octubre de dos mil dieciocho, respectivamente] esta Sala ha
establecido que para suprimir una plaza en una institución municipal, deben
cumplirse los siguientes requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la
plaza sea innecesaria por ser una actividad no regular ni continua del ente
administrativo, c) que se hubieren formalizado gestiones de reubicación del
empleado, y d) que se acrediten tales supuestos por parte de la autoridad que
pretenda suprimir la plaza.
Por su parte, el despido del cargo o empleo constituye una sanción
para los funcionarios y/o empleados que no cumplan debidamente sus obligaciones
o que incurran en las prohibiciones prescritas en la LCAM, de tal forma, que la
misma ley establece en el artículo 68 las causales por las cuales a los
empleados o funcionarios al servicio de la municipalidad se les puede despedir:
“Son causales de despido, las siguientes:
1. Incumplimiento de las obligaciones comprendidas en el Art. 60 o
incumplimiento de las prohibiciones comprendidas en el Art. 61, cuando con
dicho incumplimiento se cause grave trastorno a la disciplina interna, al
normal desarrollo de las actividades de la oficina de que se trate o al
desarrollo de funciones de la administración; 2. Por hacerse acreedor a una
tercera suspensión en el término de un año, autorizadas por la Comisión
Municipal; 3. Falta notoria de idoneidad, evidenciada en las evaluaciones de
desempeño laboral o en el desempeño rutinario del cargo o empleo; 4. Abandono
del cargo o empleo, que se presumirá cuando el funcionario o empleado faltare
al desempeño de sus funciones por más de ocho días hábiles consecutivos sin
causa justificada; 5 Ser condenado en sentencia ejecutoriada por delito doloso;
6. Ejecutar actos graves de inmoralidad en la oficina donde se trabaje o fuera
de ella cuando se encontrare en el ejercicio de sus funciones; 7. Causar
maliciosamente daños materiales en los edificios, máquinas y demás equipos de
la oficina, o ejecutar actos que pongan en grave peligro al personal de la
misma; 8. Ingerir bebidas embriagantes o consumir drogas enervantes o
estupefacientes en el lugar de trabajo o fuera de él cuando estuviere en el
ejercicio del cargo o empleo, o presentarse al desempeño de su cargo o empleo
en estado de ebriedad o bajo la influencia de drogas o estupefacientes”.
Para ello, la normativa en comento establece el procedimiento a
seguir en caso de la sanción de despido (artículo 71 de la LCAM); asimismo,
dispone el procedimiento en caso de nulidad de despido cuando el funcionario o
empleado fuere despedido sin seguirse el procedimiento establecido (artículo 75
de la LCAM).”
ILEGALIDAD DEL ACTO ANTE FALTA DE PRESUPUESTOS Y REQUISITOS NECESARIOS QUE DEMUESTREN QUE ESTA SE HAYA REALIZADO EN LEGAL FORMA
“2. Explicados los supuestos que dan lugar a
la supresión de plaza así como las causales de despido, corresponde verificar
si en el presente caso se está ante una supresión de plaza o un despido
injustificado.
Para el caso de autos, la Cámara Primera de
lo Laboral de San Salvador ha sostenido que se está ante una supresión de
plaza, por la mera literalidad del acuerdo que la sostiene, y no ante la figura
del despido.
Al respecto, debe tenerse en cuenta que el
Concejo Municipal de El Porvenir, departamento de Santa Ana, le notificó al
señor NOR que, a partir del quince de junio del año dos mil doce, se daría por
terminada su relación laboral con esa municipalidad (folio 22).
El referido señor ha alegado que la supresión
de plaza es inexistente y que, únicamente, fue un pretexto para despedirlo. A
folio 2 del expediente administrativo municipal consta una copia del acuerdo
número ********, del acta número ********, tomado en la sesión ordinaria
celebrada por el Concejo Municipal de El Porvenir, en el cual consta que: «(…) El Concejo Municipal en uso de sus
facultades legales que le confiere EL (sic) Código Municipal, Acuerda (sic)
Suprimir (sic) la Plaza (sic) de Promotor social, actualmente ocupada por el
señor N (…)»
A partir de lo anterior, no se demuestra el
cumplimiento de los presupuestos y requisitos necesarios para tener por
establecida la supresión de la plaza del demandante. Es decir, no se advierte la relación de un estudio técnico que justificara
que la plaza de Promotor Social del señor R resultaba innecesaria para el
desarrollo normal de las actividades de la comuna ni se relaciona una
imposibilidad de financiamiento de la misma; adicionalmente, el Concejo Municipal de El
Porvenir tampoco incorporó en este proceso judicial algún tipo de prueba con el
fin de acreditar una supresión de plaza. Asimismo,
no se hace mención a alguna de las causales de despido que establece el
artículo 68 de la LCAM.
Por otra parte, en la resolución impugnada,
emitida por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, que corre agregada
a folios del 26 al 28 del expediente que llevó dicha autoridad demandada bajo
la referencia 586-R-2012, se hace mención a las consideraciones que el Juez de
lo Civil de Chalchuapa sostuvo en la resolución que declaró nulo el despido del
señor NOR, exponiendo que: «(…) 4. El Juez a quo en su resolución
argumenta que: “(...) al examinar las pruebas vertidas en autos, se desprende
que el despido de el trabajador (...) no fue realizado previa autorización del
juez de lo laboral o del juez con competencia en esa materia, pues consta en
autos el Acuerdo Municipal (...) donde el Concejo Municipal de El Porvenir,
acordó suprimir la plaza de Promotor Social (...) por lo que al haberse
efectuado el despido del referido trabajador, sin observarse el procedimiento
establecido en la Ley (...) tal despido es nulo (...)” (folio 26 vuelto).
Adicionalmente, en la referida resolución, la
Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, en sus consideraciones, sostuvo
que: « (…) 5. De la documentación
relacionada no puede advertirse ningún despido, pues los mismos expresan
claramente supresión de plaza. (…) 8. Por lo antes expuesto esta Cámara
advierte que en el caso sub júdice y con fundamento en las disposiciones
legales mencionadas y la documentación relacionada, el Juez de lo Civil de
Chalchuapa carece de Competencia (sic) Objetiva (sic) a la que se refiere el
Art. (sic) 37 del Código Procesal Civil y Mercantil, vale decir carece de
competencia en razón de la materia, por lo que debió rechazar la demanda
presentada por improponible (…) en consecuencia con base a lo dispuesto en el
Art. (sic) 232 del CPCM., los actos procesales son nulos por haberse producido
por un tribunal que carece de competencia que no puede prorrogarse; debiéndose
declarar nula la sentencia recurrida y la resolución de fs. 10 de la pieza
principal a partir del párrafo tercero y todo lo que sea su consecuencia»
(folio 27 frente del expediente remitido por la Cámara Primera de lo Laboral de
San Salvador con referencia 586-R-2012).
De igual manera, al momento de justificar su
actuación en este proceso, la referida autoridad demandada mantuvo el mismo
argumento, señalando que: «(…) se daba
por terminada la relación laboral con Municipalidad (sic), por supresión de
Plaza (sic) (…) En ese orden de ideas se adujo que conforme a la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, los Jueces (sic) de lo Laboral y los Jueces
(sic) con competencia en esa materia, sólo conocerán en los casos señalados en
los Arts. (sic) 71 y 75 de la referida ley; es decir que la competencia está
limitada para la imposición de la sanción de despido y la nulidad del mismo; y
no para los casos de supresión de plazas» (folio 52 vuelto del expediente
judicial).
Ante las circunstancias advertidas en los expedientes remitidos
por las autoridades demandadas, esta Sala considera que no es cierto que se
esté en presencia de una supresión de plaza -como lo afirman las autoridades
demandadas-, y que no se acreditaron los presupuestos y requisitos necesarios
para prescindir del servicio que brindaba el señor NOR por medio de esta
figura. Tal contexto, permite concluir que la decisión tomada en el acto
impugnado constituye un despido en perjuicio del trabajador.
Así las cosas, esta Sala concluye que se está
en presencia de un despido y que, según los argumentos del actor, es ilegal
porque no se siguió el debido proceso que establece la LCAM.
3. El Juez de lo Civil de Chalchuapa,
departamento de Santa Ana, calificó la actuación del Concejo Municipal como un
despido, tal como se señaló supra, al
hacer referencia que: «(…) el Acuerdo
Municipal (...) donde el Concejo Municipal de El Porvenir, acordó suprimir la
plaza de Promotor Social (...) por lo que al haberse efectuado el despido del
referido trabajador, sin observarse el procedimiento establecido en la Ley
(...) tal despido es nulo (...)» (folio 26 vuelto del expediente remitido
por la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador con referencia 586-R-2012).
En este punto, es importante señalar que la
Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, al momento de los traslados,
manifestó que esta Sala «(…) [ha] sostenido en
reiteradas ocasiones que las acciones de supresión de plazas son actos
administrativos que no pueden ser de conocimiento judicial ordinario, es decir,
los Jueces (sic) de lo Laboral y las respectivas Cámaras; y al no poder la
jurisdicción ordinaria entrar a conocer de ese tipo de asuntos, lo correcto y
acertado ante tales peticiones es la declaración de Improponibilidad (sic) de
la demanda. La entidad jurisdiccional que posee la competencia para ventilar
juicios donde el objeto del proceso tiene como génesis un acto administrativo
es única y exclusivamente la Sala de lo Contencioso (…) esta Honorable (sic)
Sala, tuvo a bien dar a conocer sus criterios como en el presente juicio;
prueba de ello es la Capacitación (sic) brindada por los licenciados Jairzhinho
Cristales y Karla Contreras, quien de forma enfática señalaron que la SUPRESION
(sic) DE PLAZAS es ámbito único y exclusivo de esta Sala (…) Vosotros en la
sentencia 309-2009 de fecha 05 de septiembre de 2012, sostuvisteis “que la
supresión de plazas derivaba de un acto administrativo”; siendo este un
criterio retomado en la sentencia ahora impugnada ante esta digna autoridad
(…)» (folio 146 frente y vuelto).
La jurisprudencia implica que la interpretación y aplicación del
derecho cuando deciden los asuntos que conocen deben caminar en un mismo
sentido ante casos similares; lo anterior, de conformidad con el principio stare decisis, derivado de la
seguridad jurídica y de la igualdad en la aplicación de la ley -artículos 1 y 3
de la Constitución de la República-, respecto de los planteamientos de
la autoridad demandada, no puede definirse bajo ningún razonamiento como un
criterio jurisprudencial, lo antes señalado, puesto que no constituye un
argumento válido ni vinculante para los miembros de esta Sala, al no ser estas
personas titulares de esta Magistratura.
Ahora bien, lo que interesa revisar es la jurisprudencia a la que
han hecho referencia los magistrados de la Cámara Primera de lo Laboral,
específicamente, la sentencia del cinco de septiembre de dos mil doce, en el
proceso con referencia 309-2009.
Ciertamente la misma trataba sobre una supresión de plaza de un
empleado municipal, no obstante, en aquella ocasión, lo discutido era la
violación a la estabilidad laboral, la naturaleza del servicio público versus la supresión de plaza y la
competencia del Concejo Municipal para suprimir las plazas. De la lectura de la
referida sentencia, en ningún momento se concluye que este Tribunal conocerá
únicamente de los casos de supresión de plaza, por tratarse de un acto administrativo,
ya que el despido que impugna el trabajador -por la vía de la nulidad de
despido- en sede laboral también es un acto administrativo. En ese sentido, a
partir del contexto de la sentencia citada, no es posible afirmar que esta Sala
está cambiando de criterio jurisprudencial, como infiere la Cámara demandada.
A propósito de la discusión de si se puede impugnar una supresión
de plaza en sede laboral, es válido establecer que, en casos como el presente,
donde el trabajador considera que en realidad se trata de un despido
injustificado y no de una verdadera supresión de plaza, puede impugnar tal acto
administrativo alegando dicha circunstancia ante el Juzgado de lo Laboral o
juzgado con competencia en esa materia del municipio de que se trate, conforme
con los artículos 74 y 75 de la LCAM; o bien, venir directamente a la
jurisdicción contencioso administrativa controvirtiendo el acuerdo de
supresión.
De esa manera, se está potenciando el derecho
de acceso a la jurisdicción al trabajador perjudicado, que predomina frente a
una interpretación formalista y literal. Es así que, con relación al segundo
acto impugnado, de las catorce horas y diez
minutos del veintidós de abril de dos mil trece, que declara improponible la
demanda y nula la resolución venida en revisión, la Cámara Primera de lo
Laboral de San Salvador tiene competencia para conocer de una supresión de
plaza siempre que se alegue un despido injustificado en el fondo. En este caso,
pues, dicha autoridad demandada, bajo los términos que resolvió, violentó el
debido proceso.
A partir de lo anterior, es posible afirmar que, en el caso
analizado, tanto el Concejo Municipal de El Porvenir, departamento de Santa
Ana, como la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador, con el respectivo
acto que emitieron, violentaron el debido proceso, por estar frente a un
despido que no siguió
el procedimiento establecido en el artículo 71 de la LCAM para dar por
terminada la relación laboral del señor NOR con la referida municipalidad. Por tal razón, los actos impugnados devienen en ilegales, y así ha de declararse en el fallo de esta
sentencia.
Advertida la ilegalidad de las actuaciones
impugnadas, por el motivo señalado, resulta inoficioso examinar el restante
motivo de ilegalidad alegado por la parte demandante relativo a la vulneración
de su derecho al trabajo.”