PROCESO DE
ELECCIÓN DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS, COYUNTURA DE LOS ACUERDOS DE PAZ
“X. El proceso de elección de
los magistrados del TSE.
1. En relación con el proceso de
elección de los magistrados del TSE, es pertinente aludir a los acuerdos
previos a los Acuerdos de Paz de 1992. Estos fueron el consecuente de los
Acuerdos de México de 27 de abril de 1991, pero también fueron el antecedente
de las reformas constitucionales dentro de las cuales se erigió al TSE.
En las sentencias de 20 de julio de 1999 y 28 de abril
de 2015, inconstitucionalidades 5-99 y 122-2014, por su orden, se recordó que
los Acuerdos de Paz representan un pacto inicialmente político, pero con
incidencia jurídica y repercusiones sociales trascendentes. Es innegable que
fueron el medio para lograr el cese del conflicto armado vivido por nuestro
país, que obligó a una serie de reformas constitucionales en diferentes ámbitos
de la institucionalidad salvadoreña. Dado que los Acuerdos de Paz han tenido
una incidencia relevante en el texto de la Constitución, representan una fuente
material histórica apropiada para interpretar las disposiciones
constitucionales que estatuyen atribuciones y competencias de los Órganos del
Estado, instituciones y funcionarios públicos. Y si bien no constituyen un
parámetro de control para enjuiciar la constitucionalidad de normas jurídicas o
actos normativos, sí tienen un valor complementario al análisis lógico-jurídico
de la Constitución y de las disposiciones jurídicas sujetas a control de
constitucionalidad, lo cual permite que sirvan como pautas para la interpretación
más apropiada de las instituciones constitucionales creadas —en virtud del
principio de unidad de la Constitución— o reformuladas en virtud de los mismos.
Pues bien, como se dijo, para la firma de los Acuerdos
de Paz de 1992 que pusieron fin al conflicto armado en El Salvador, fue
necesario la adopción de pactos previos, entre los cuales están los Acuerdos de
México. En el apartado III 1 a) de estos se acordó que el TSE sería la más alta
autoridad administrativa y jurisdiccional en lo electoral; que su composición
sería regulada por la ley secundaria, bajo la condición de que ningún partido
político tuviere predominio en su integración; y que estaría integrado- por “[...]
miembros sin afiliación partidista, elegidos por mayoría calificada por la
Asamblea Legislativa”.”
EL CONTEXTO DE PROMOVER UN
PROYECTO GENERAL DE REFORMAS AL SISTEMA ELECTORAL, MATERIALIZA LA INTENCIÓN DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE ERIGIR UN TSE INDEPENDIENTE DE LOS
PARTIDOS POLÍTICOS, CON POTESTAD DE JUZGAR Y HACER EJECUTAR LO JUZGADO
“Según el capítulo IV de los citados acuerdos, el
compromiso adquirido anteriormente fue ratificado con el fin de “[...] promover
un proyecto general de reformas al sistema electoral”. Este proyecto inició con
un cambio estructural del máximo tribunal del sistema electoral salvadoreño,
que fue concretado mediante el Acuerdo de Reformas Constitucionales n° 1, de 29
de abril de 1991, publicado en el Diario Oficial n° 78, tomo 311, de 30 de
abril de 1991, y que luego fue ratificado por del Decreto Legislativo n° 64, de
31 de octubre de 1991, publicado en el Diario Oficial n° 217, tomo 313, de 20
de noviembre de 1991. El acuerdo legislativo que ratificó el Acuerdo de Reforma
Constitucional modificó el inciso 1° del art. 208 Cn. en los siguientes términos:
“Habrá un Tribunal
Supremo Electoral que estará formado por cinco magistrados, quienes duraran
cinco años en sus funciones y serán elegidos por la Asamblea Legislativa. Tres
de ellos de cada una de las ternas propuestas por los tres partidos políticos o
coaliciones legales que hayan obtenido mayor número de votos en la última
elección presidencial. Los dos magistrados restantes serán elegidos con el voto
favorable de por lo menos los dos tercios de los diputados electos, de dos
ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia, quienes deberán reunir los
requisitos para ser Magistrados de las Cámaras de Segunda Instancia, y no
tener ninguna afiliación partidista” [cursiva propia del tribunal].”
Como se observa, una interpretación histórico-finalista
indica que el propósito de la reforma era, no solo dar cumplimiento a uno de
los Acuerdos Paz, sino también garantizar la "institucionalidad del
Estado" por medio de un permanente y continúo proceso de democratización
que permitiera el "fortalecimiento del estado de derecho". Y esta es
una razón que permite afirmar que la intención de la Asamblea Legislativa era la de
erigir un TSE
independiente de los partidos políticos con potestad de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado en materia electoral, sometido únicamente a la Constitución y a la
ley.
Esto es así, porque, tal como lo ha establecido este
tribunal, en lo relativo a su independencia, el TSE es una institución
independiente de los partidos políticos y en general de cualquier vinculación
político-partidaria que genere el riesgo de una relación de obediencia del
magistrado al partido político de que se trate. Justamente en este contexto,
desde la sentencia de 4 de noviembre de 1997, amparo 44-C-96, se sostuvo que “[...]
para garantizar la actuación independiente [del TSE] es indispensable que el
magistrado se mantenga en una posición tal que se reduzcan o se vuelvan fútiles
las presiones y/o influencias. Por ello, los requisitos que la contempla para ocupar
el cargo de magistrado del Tribunal Supremo Electoral deben cumplirse, no
[solo] al momento de la elección por la Asamblea Legislativa, sino que también
han de mantenerse durante la vigencia del plazo para el cual fueron electos”. Y
es que los magistrados del TSE “no son "sujetos sucursales" de intereses
partidarios, sino miembros de un órgano autónomo, representantes de todos los
ciudadanos salvadoreños, encargados de asegurar procesos electorales y
elecciones serias, objetivas y confiables” (sentencia de 12 de octubre de 1998,
amparo 8-97, criterio retomado en la sentencia 22 de julio de 2015,
inconstitucionalidad 139-2013).”
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL
PROCEDIMIENTO CONSTITUCIONAL, REFERENCIA AL DESARROLLO DEL MISMO: ETAPA DE
NOMINACIÓN
“2. A. Desde el punto
de vista procedimental, la Constitución estableció de forma clara un modelo de
designación de magistrados del TSE de carácter "cooperativo de doble
instancia". Esto significa que el proceso se articula en dos momentos
específicos: la nominación y la designación (o selección), en los cuales la
autoridad responsable de la nominación no puede desarrollar al mismo tiempo la
labor de designación ni viceversa. Si esto se admitiera, entonces el
principio de corrección funcional —según el cual, “si la Constitución regula el
cometido respectivo de los agentes de las funciones estatales de una
determinada manera, el órgano de interpretación debe mantenerse en el marco de
las funciones a él encomendadas” (sentencia de 23 de diciembre de 2010,
inconstitucionalidad 5-2001 AC)— y el principio de indelegabilidad de funciones
perderían virtualidad aplicativa (art. 86 inc. 1° frase 3° Cn.). Hay dos
ejemplos de procesos de elección que responden a este carácter: (i) la elección
de magistrados del TSE (art. 208 Cn.), según el procedimiento que se
desarrollará a continuación; y (ii) la elección de magistrados de la Corte
Suprema de Justicia (art. 186 Cn.), en el que intervienen, además de la Asamblea
Legislativa, el Consejo Nacional de la Judicatura y las entidades
representativas de los abogados de El Salvador.
En relación al caso examinado, la etapa de nominación
consiste en conformar cinco ternas que serán presentadas ante la Asamblea
Legislativa, que se elaboran en 2 procesos autónomos. Las primeras 3 ternas
deben ser presentadas por los 3 partidos políticos o coaliciones legales que
hayan obtenido el mayor número de votos en la última elección presidencial (en
estas ternas, ninguno de los integrantes debe tener afiliación partidaria,
según se dijo sentencia de 13 de junio de 2014, inconstitucionalidad 18-2014):
y, las 2 restantes, deben ser elaboradas en un proceso institucional que es
responsabilidad de la CSJ (las cuales deben estar integradas también con
personas sin ningún tipo de afiliación partidista, por así exigirlo
expresamente el art. 208 inc. 1° Cn.).”
LA ETAPA DE DESIGNACIÓN
CORRESPONDE A LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, SE LE EXIGE QUE CONSTATE EL CUMPLIMIENTO
DE LOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES DE LOS CANDIDATOS QUE ELIJA
“La etapa de designación corresponde a la Asamblea
Legislativa. Esta fase está regulada primordialmente por los arts. 131 ord. 19°
y 208 Cn. y por los arts. 98 al 101 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa. Los primeros regulan la competencia de la Asamblea Legislativa de
elegir a magistrados del TSE y los segundos prevén el procedimiento de la
elección. Este proceso es fundamental, pues (sin perjuicio de la colaboración
previa en la etapa de nominación que prestan tanto los partidos políticos o
coaliciones legales como la CSJ) la Constitución, la jurisprudencia
constitucional y la normativa parlamentaria indican que la responsable de
elegir a los magistrados del TSE es la Asamblea Legislativa y, por ello mismo,
es la última obligada a constatar el cumplimiento de los requisitos
constitucionales de los candidatos que elija.
En ese sentido, no es admisible
argumentar que los partidos políticos o la CSJ son quienes deben determinar, como instancia única, el
cumplimiento de los requisitos constitucionales para seleccionar a los
integrantes de las ternas que deben ser remitidas a la Asamblea Legislativa,
debido a que ello equivaldría a la negación de la idea de que las normas que
atribuyen la competencias para elegir a magistrados del TSE constituyen
prescripciones habilitantes. En efecto, en la citada sentencia de
inconstitucionalidad 49-2011 se aclaró sobre este tipo de prescripción que “[...]
los requisitos constitucionales para la elección de determinado funcionario
encajan dentro de estas disposiciones que requieren verificación empírica
previa —[s]entencia 5-VI-2012, Inc. 19-2012–. Y que la manera de velar por este
cumplimiento se desarrolla a través de una herramienta argumental que exige un
mínimo de justificación legislativa —[s]entencia de 9-VII-2010, Inc. 35-2009—”.
Lo anterior quiere decir que, para que la Asamblea
Legislativa ejerza la competencia de elegir a los magistrados del TSE, es
condición necesaria que se verifiquen los requisitos o causas de inelegibilidad
de los candidatos. De esta forma, el cumplimiento de los requisitos junto con
la ausencia de inelegibilidades por parte de los candidatos al cargo antes mencionado
se convierte en una habilitación para el acto electivo. Si los requisitos no
estuvieren cumplidos y/o existiere una inelegibilidad, entonces la Asamblea
Legislativa estaría inhabilitada para elegir, según los mandatos de la
Constitución. De ahí que el obligado último para cerciorarse de que el
candidato a magistrado del TSE cumple las condiciones necesarias para optar a
la magistratura electoral es la autoridad que emite el acto electivo. Sobre
este punto, en la jurisprudencia constitucional se ha sostenido que “[...] en
los candidatos sobre los que la Asamblea Legislativa no constate el
cumplimiento de la exigencia de independencia o sobre los que ignore los
elementos objetivos existentes que acreditan su incumplimiento o contradicción,
no pueden ser electos en dichos cargos, pues no ofrecerían la garantía
necesaria del cumplimiento independiente, imparcial y efectivo de su función”
(por todas, véase la sentencia de inconstitucionalidad 56-2016).”
LA NO AFILIACIÓN PARTIDARIA ES
EXIGIBLE A TODOS LOS CANDIDATOS, CON INDEPENDENCIA DE LAS TERNAS EN LAS QUE
HAYAN SIDO PROPUESTOS
“B. a. El art. 208
inc. 1° parte final Cn. prevé que los magistrados del TSE no deben “tener
ninguna afiliación partidista”. Desde un punto de vista sintético, el uso del
punto y seguido que separa la parte final de la media de este inciso parece
indicar que esta exigencia solo es predicable de los magistrados elegidos de
las ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia. Sin embargo, esta forma
de interpretación de índole literal puede tener otras exegesis, pues la
predicha posee dos problemas fundamentales: (i) el primero es que invitaría a
suponer que los otros magistrados del TSE —los electos de las ternas propuestas
por los partidos políticos— no estarían sujetos a la causal de inelegibilidad
consistente en la no afiliación partidista, lo que traería aparejada una
consecuencia inaceptable: un desdén a la configuración orgánica del TSE y a la
defensa de la democracia; y (ii) el segundo es que se ignoraría los cánones
básicos y elementales de la interpretación de la Constitución —como el
principio de unidad de la Constitución e interpretación no absoluta y
estrictamente literal—.
b. Además, entre los magistrados del TSE que son
elegidos de las ternas propuestas por los partidos políticos y los que son
elegidos de las ternas propuestas por la Corte Suprema de Justicia existen
semejanzas relevantes —no identidad— que justificaría brindar un mismo
tratamiento: (i) los dos grupos de magistrados están llamados a integrar el
mismo órgano constitucional con funciones jurisdiccionales; (ii) una vez
elegidos, desempeñan las mismas funciones y tienen las mismas atribuciones;
(iii) su elección es hecha, en forma definitiva, por el mismo órgano de Estado:
la Asamblea Legislativa; y (iv) no hay diferencias en el tiempo de duración de
su elección. Este sería un argumento de respaldo para aplicar más
extensivamente el régimen previsto para los candidatos incorporados a. la terna
propuesta por la Corte Suprema de Justicia (incluido lo dispuesto en el art.
208 inc. 1° parte final Cn.) a todos los magistrados del TSE, sin importar la
terna de la que proceden, puesto que la defensa de la garantía de independencia
de todo funcionario que ejerce jurisdicción impone este tipo de interpretación
y no otra que podría socavar la salvaguardia del juez independiente.”