PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

EN UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DEBE SER SUMINISTRADA POR LA ADMINISTRACIÓN, IMPONIÉNDOSE SIEMPRE LA ABSOLUCIÓN ANTE LA CARENCIA DE LA PRUEBA DE CARGO SUFICIENTE

“4.1 En este punto, el actor advierte dos aspectos en específico, en cuanto a la conculcación a la presunción de inocencia alegó que: «…en la presente demanda, la autoridad demandada en el proceso sancionatorio NO logró desvirtuar el principio de inocencia que revestía mi representada, dado que no existió prueba suficiente que acreditare la culpabilidad de mi representada, respecto a la falta de peso de los cilindros».

4.2 Por su parte, respecto a la violación al principio de culpabilidad, específicamente en cuanto a la ruptura del nexo de causalidad, la actora lo configuró a partir de los siguientes argumentos:

(a) Que una de las inspecciones fue ejecutada en un establecimiento que no es de su propiedad, y, por tanto, al no tener el deber de vigilancia y control, no puede atribuírsele la infracción de incumplimiento de pesos de los cilindros de gas que se comercializaban en dicho lugar: «…que los establecimientos a los cuales la Administración realizo (sic) la mencionada inspección, NO SON PROPIEDAD DE MI REPRESENTADA, es decir que no ejerce ni un solo acto de control, mando u otro semejante sobre dichos establecimientos, y desde luego sobre las personas que laboran o ejecutan para ellos. Esto constituye una situación no valorada por la administración, pero importante en cuanto a que nada de lo que ahí acontece puede ser imputable a mi representada ni formal ni materialmente…».

(b) Que no se comprobó que los cilindros de gas eran propiedad de la sociedad de la demandante: «…la administración desarrolla un nexo causal entre los cilindros encontrados en dicho establecimiento y mi representada, sin embargo, la Administración NO IDENTIFICA LOS CILINDROS con el respectivo código y características de cada cilindro, los cuales están al cuello de cada uno de los cilindros y que equivalen a las características de fabricación que los hacen identificables individualmente…».

(c) Que el hecho que cada cilindro contenga el respectivo sello de inviolabilidad, ello no significa que el mismo no pueda ser manipulado, y en consecuencia, no puede asegurarse que el incumplimiento del pesos de los cilindros de gas sea atribuible a Unigas: «…dicho sello no es en sí mismo inviolable o imposible de manipular, pues de ser así, seria sencillamente inoperante, pues nadie podría usar el contenido del cilindro (…) [e]videntemente el sello de inviolabilidad es un asunto que no es absoluto, que tiende a excepciones que van desde las más positivas (abrirlo para usarlo ilícitamente) hasta manipularlo inteligentemente y de forma poco obvias para mal utilizarlo, y de eso hay evidencias en el mercado mismo, utilizándolo en vehículos de forma prohibida, intento de plagió marcario de sellos de inviolabilidad, crear copias de sellos, entre otros aspectos que son del mercado».

Concluyendo en este apartado mencionado que: «[c]on lo anterior y aun (sic) en el análisis estrictamente formal de la ley que realiza la administración, es errado e ilegal, puesto que la ley misma establece que el sello de inviolabilidad debe estar INTACTO lo cual no se ha establecido en las actuaciones».

4.3 La autoridad demandada al respecto argumentó: «...que los cilindros que se encontraron en los establecimientos contaban con un peso menor al establecido por la normativa vigente y que estos tenían el sello de inviolabilidad intacto de la marca Totalgas, por lo que se señala que cuando se incumple con el peso de los cilindros y estos tiene el respectivo sello de inviolabilidad esta es una acción imputada a la sociedad demandante, debido que previo a colocarlo, las envazadoras (sic) deben pesar el cilindro a fin de verificar antes que sea comercializado, que la cantidad que tiene es la más correcta, y así no causar un perjuicio a los consumidores del producto; y es el sello en referencia, el que le garantiza al consumidor que el producto que ha comprado tienen todos los estándares de calidad ofertados, y su incumplimiento únicamente es imputable a la sociedad que envasa el Gas Licuado de Petróleo…».

En la misma línea, la Administración pública manifestó: «…en el presente proceso es necesario considerar que la ley instituye un vínculo entre el producto que se está comercializando -GLP- y su envasador, el que no se rompe a pesar de que el cilindro se encuentre en manos de un tercero, siempre que exista el sello de inviolabilidad, el cual garantiza que un producto no ha sido manipulado por un tercero. Por lo antes expuesto es preciso concluir que a pesar que las inspecciones hayan sido realizadas en establecimientos que no son propiedad de la Sociedad demandante, debido a que los cilindros contaban con el sello de inviolabilidad, el sujeto que es responsable por no cumplir con el peso exacto es la sociedad envasadora…».

4.4 Expuestos los argumentos de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones:

A. El ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, y en este ámbito, se manifiesta en la actuación de la Administración pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Ahora bien, la función represora de la administración no solo encuentra su cimiento en la permisión abstracta del ius puniendi, sino, además, encuentra su fundamento teórico en el marco del respeto al ordenamiento jurídico en su conjunto, dentro de los postulados esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y para el caso en concreto, cabe hacer referencia a los principios de presunción de inocencia y de culpabilidad.

(i) La presunción de inocencia o de no culpabilidad posee al menos tres significados según la Sala de lo Constitucional, los cuales son claramente diferenciados: «…(i) es una garantía básica del proceso penal; (ii) es una regla referida al tratamiento del imputado durante el proceso; y (iii) es una regla relativa a la actividad probatoria…» (Inc. 54-2005, de las ocho horas y veinte minutos del día cinco de octubre de dos mil once).

Interesa hacer referencia al último ítem respecto de la actividad probatoria, en tanto que la prueba presentada en un procedimiento administrativo sancionador, debe [en principio y por regla general] ser suministrada por la administración, imponiéndose siempre la absolución ante la carencia de la prueba de cargo suficiente; es decir que, en el plano adjetivo se estatuyen diversas cargas que determinan a cada parte su interés en probar un hecho alegado, de cara a obtener éxito en las resultas del proceso, por ello, se configura la obligación a la parte procesal que afirma un hecho o circunstancia, que aporte los medios necesarios e idóneos para su acreditación; a esta especial circunstancia se la ha denominado: carga de la prueba.

Empero, luego de establecida la tesis incriminatoria, el administrado, puede aportar la prueba de descargo que considere idónea para refutar la hipótesis planteada por la administración y así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero sí en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.”

CONFORME AL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD SOLAMENTE RESPONDE EL ADMINISTRADO POR SUS ACTOS PROPIOS, SE REPELE LA POSIBILIDAD DE CONSTRUIR UNA RESPONSABILIDAD OBJETIVA O BASADA EN LA SIMPLE RELACIÓN CAUSAL INDEPENDIENTE DE LA VOLUNTAD DEL AUTOR

“(ii) El principio de culpabilidad, está reconocido por el artículo 12 Cn, que prescribe: «[t]oda persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino además en el administrativo sancionador (sentencia de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la Sala de lo Constitucional, doce horas del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa y dos).

En este sentido, la Sala de lo Constitucional respecto al principio de culpabilidad en materia administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de culpabilidad en esta materia supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad objetiva, y rescata la operatividad de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la máxima de una responsabilidad personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber procesal de la Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad de una aplicación automática de las sanciones únicamente en razón del resultado producido» (sentencia de Inc. 18-2008 de Sala de lo Constitucional doce horas veinte minutos del veintinueve de abril de dos mil trece).

Cabe destacar que una de la sub-categorías o corolarios del principio de culpabilidad, es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa sancionadora. Este principio implica que la sanción únicamente puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado en los hechos que configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen que la sanción representa solo podrá recaer sobre aquellas [personas] que han participado de forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de infracción. Por lo tanto, no es posible exigir responsabilidad por la sola existencia de un vínculo personal con el actor o la simple titularidad de la cosa o actividad en cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de individualización de la sanción supone un veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial Tecnos, p. 329, 2011].

En este orden, conforme al principio de culpabilidad solamente responde el administrado por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una responsabilidad objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad del autor; por consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, esto es, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable. Esta negligencia debe manifestarse en acciones u omisiones palpables, determinantes del resultado y, como en todo procedimiento, debe probarse, no asumirse.

En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva.”

LO DICHO Y DE CONFORMIDAD A LA PRESUNCIÓN DE VERACIDAD QUE OSTENTAN ESTE TIPO DE DILIGENCIAS, AL NO HABER SIDO CONTROVERTIDAS EN CUANTO A SU CONTENIDO, LOS HECHOS QUE EN ELLAS SE CONSIGNAN SE TIENEN POR CIERTOS

“B.1 Es necesario indicar, que para el caso de la insuficiencia probatoria de cargo; al revisar los medios de prueba que fueron examinados en el acto originario y en los que se basó la resolución del recurso de revisión, se identifican que éstos son los mismos; ello es importante, ya que si resultan ser insuficientes para establecer la culpabilidad de la demandante, implicaría la ilegalidad de ambos actos administrativos; por el contrario, si se establece que la prueba conduce a demostrar la responsabilidad del administrado, los actos impugnados devendrían en legales respecto de este punto.

Aclarado lo anterior, y retomando el motivo de ilegalidad; es preciso indicar que la conducta infractora a comprobar, se circunscribe a establecer si los cilindros de gas licuado de petróleo presuntamente propiedad de Unigas, no contenían el peso de variación máxima permitido de conformidad a su presentación, por responsabilidad de la actora.

Para comprobar los hallazgos en el peso de los cilindros de gas licuado de petróleo, la Administración pública llevó a cabo dos inspecciones. La primera en un negocio denominado tienda Cristy, propiedad del señor CQ [fs. 4 del expediente administrativo] en la cual, entre otras cosas, se consignó: «…se procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de treinta y cinco libras llenos de GLP, de un total de treinta y seis cilindros que se encontraron en este establecimiento en el momento de esta inspección. [t]odos los cilindros de la muestra son de color rojo y tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la Marca Total Gas (un cilindro de la muestra tiene mal colocado el sello). [s]e utilizó la báscula propiedad de este ministerio, marca Metller Toledo, modelo Wildcat (…) certificada por el CONACYT, se verificó el peso de los cilindros de la muestra seleccionada y los resultados fueron registrados en un formulario de pesos verificados en muestreo de cilindros (…) y en el que se determina que veinticuatro cilindros (setenta y cinco por ciento de la muestra) tiene peso menor al establecido en las regulaciones vigentes y un cilindro tiene sobrepeso…».

La segunda inspección se realizó en planta La Paz, en un negocio propiedad de Audio y Tecnología S.A. de C.V., [fs. 9 del expediente administrativo] en la que se detalló: «[s]e procedió a tomar una muestra de treinta y dos cilindros de veinticinco libras llenos con GLP, de un total aproximado de ochenta cilindros que se encontraban en la plataforma de llenado en el momento de esta inspección en este establecimiento en el momento de esta inspección. [t]odos los cilindros son de color rojo y tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la Marca Total. [s]e utilizó la báscula propiedad de este ministerio, marca Metller Toledo, modelo Wildcat (…) cuya calibración está certificada por el CONACYT. [s]e verificó el peso de los cilindros de la muestra seleccionada y los resultados fueron registrados en un formulario de pesos verificados en muestreo de cilindros (…) y en el que se determina que diecisiete cilindros (cincuenta y tres punto uno por ciento de la muestra) tienen peso menor al establecido en las regulaciones vigentes y diez cilindros tienen sobrepeso…»

En el presente caso, la diligencia de inspección, se constituyó en la prueba mediante la cual la Administración pública comprobó la falta atribuida a Unigas. Ésta competencia [inspección] constituye principalmente una potestad vinculada al ámbito de control administrativo que se ejerce para comprobar el cumplimiento del ordenamiento jurídico por parte de los administrados de la materia que se trate, cuyo objetivo es la obtención de información, mediante el reconocimiento y comprobación, por observación directa o inmediata de la realidad que se verifica; su principal función es dar cuenta al organismo competente, de la existencia de hechos irregulares -denunciados o de oficio- y se instituye en un elemento determinante para el esclarecimiento de éstos y, en su caso, para la imposición de una sanción, dado que por su naturaleza las inspecciones realizadas por la Administración pública, en el ejercicio de sus facultades legales gozan de presunción de veracidad.

Sin embargo, cabe decir que, si bien las inspecciones realizadas por autoridad competente gozan de presunción de veracidad, sin embargo, su contenido es iuris tantum, es decir admiten prueba en contrario; esto implica, que el administrado debe gozar de la oportunidad ulterior para contradecir y discutir su contenido, trasladándose la verificación de los hechos argumentados por el administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede aportar toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la administración y desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero si en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.

Esta última idea fue advertida por el actor en sede administrativa, cuando al examinar en su escrito de defensa [fs. 19 reverso] en el apartado concerniente al valor probatorio de las actas de inspección, indicó: «…las actas de fiscalización constituyen solo un primer medio de prueba, esto es, un elemento inicial de cargo, pero no concluyente para la posterior decisión administrativa sobre los hechos que constan en las diligencias de fiscalización. Porque su valor y eficacia deberá examinarse a la luz del principio de libra valoración de las pruebas Los (sic) hechos relevantes para la decisión de un procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose en con (sic) los elementos que establece la Ley».

En la misma idea continuó: «…el acta de fiscalización es un medio de prueba que siempre puede ser vencido mediante la aportación de elementos que lo contradigan. Por lo que verificado por el acta de inspección no posee la veracidad absoluta e indiscutible: siempre puede ceder frente a otras pruebas que aportadas por el interesado conduzcan a conclusiones diversas; o bien, por objeciones que realicen los propios participantes en el expediente destinadas a desconocer su valor por diversos motivos, que serán apreciadas de forma fundada y basados en las reglas de la lógica y las máximas de la experiencia».

Finalmente expuso: «[l]as actas no constituyen pruebas incontrovertibles, sino elementos probatorios susceptibles de ser valorados y llevar al convencimiento de la realidad de la conducta que se impute en las mismas. Por tanto, nada impide que frente al acta se puedan utilizar los medios defensa oportunos, lo cual no supone invertir la carga de la prueba, sino actuar contra el acto de prueba aportado por la parte contraía, situación que no se verifica en el procedimiento verificado por el inspector a la hora de levantar el acta».

En el caso concreto, no obstante que la demandante presentó sus argumentos de defensa en sede administrativa, no propuso ningún medio probatorio mediante el cual refutara la incriminación realizada por la autoridad demandada detallada en el acta de inspección; es decir, que su dicho son meras inconformidades sin sustento fáctico o jurídico que soporte sus afirmaciones; no se perfila ningún aporte de prueba con el que se advirtiera: contenido falaz, contradictorio o ambiguo. En el sentido de lo dicho, y de conformidad a la presunción de veracidad que ostentan este tipo de diligencias, al no haber sido controvertidas en cuanto a su contenido, los hechos que en ellas se consignan se tienen por ciertos, y, por ende, por si solas tienen el valor probatorio suficiente para establecer la acción de incumplimiento de pesos en cilindros de gas licuado de petróleo; de ahí que en el presente caso no es procedente alegar la falta de prueba como lo indica el demandante.”

SELLO DE GARANTÍA ES UN DISPOSITIVO DEL FABRICANTE, LO AGREGA AL PRODUCTO CON EL OBJETO PROTEGER Y ASEGURAR LAS CONDICIONES DEL CONTENIDO DESEADO DURANTE EL PERIODO DE RESGUARDO, TRANSPORTE, ALMACENAJE, Y COMERCIALIZACIÓN

“B.2 En cuanto al principio de culpabilidad por ruptura del nexo casualidad, el actor indica que uno los establecimientos en los que se efectuaron las inspecciones, no es propiedad de Unigas; agrega que, por ello no se tiene certeza que los cilindros encontrados eran propiedad de la sociedad demandante; y, además, que el hecho que en las dos inspecciones se haya corroborado que el producto tenía el sello de inviolabilidad, no asegura que estos no hayan sido manipulados por terceros a efecto variar el peso de los mismos.

Sobre este punto es necesario indicar que un sello de garantía es un dispositivo utilizado por el fabricante, quien lo agrega al producto que manufactura con el objeto proteger y asegurar las condiciones del contenido deseado durante el periodo de resguardo, transporte, almacenaje, y comercialización. Por ello la diligencia debida del productor al momento de implementar el mecanismo del sello de garantía, es trascendental para asegurar que el contenido y las condiciones de sus productos no sean alterados, y conserven la naturaleza, estado y calidad dentro del período de vigencia que asegura el fabricante.”

PARA TENER POR DEMOSTRADA, FUERA TODA DUDA RAZONABLE LA RESPONSABILIDAD, ES INELUDIBLE QUE, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA HAYA ESTABLECIDO EN LAS ACTAS DE INSPECCIÓN, EL ESTADO DEL SELLO DE INVIOLABILIDAD ESTE INTACTO

“En este iter lógico, hay que hacer referencia a que el artículo 9-B de la LRDTDPP, requiere dos aspectos esenciales para la determinación de responsabilidad de las empresas envasadoras: (i) que el producto contenga el sello de inviolabilidad; y (ii) que el mismo se encuentre intacto. Lo relevante a destacar en el caso concreto, es que, si bien los cilindros no fueron encontrados en las instalaciones de Unigas, estos sí se identificaron con su marca y su sello de inviolabilidad, lo que indica que son de su propiedad, dándose cumplimento a lo prescrito por la ley, respecto de este punto. Sin embargo, al examinar las actas de inspección, en estas solo se consignó que «[t]odos los cilindros de la muestra (…) tienen colocado en la válvula el sello de garantía correspondiente a la Marca Total Gas»; sin explicitar en las actas si ese sello se encontraba o no intacto.

Esta omisión es relevante en el acta, ya que, no obstante las inspecciones son ejecutadas por personal competente para ello, en estas, no se hace alusión al estado del sello de garantía, en otras palabras, que se encuentre intacto; siendo este un parámetro legal imperativo para establecer probatoriamente la culpabilidad de los administrados en este ámbito. Esta falencia se vuelve determinante, ya que en el sub júdice, se contó con un único medio de prueba: las actas de inspección.

En atención a ello, esta Sala es del criterio que, para tener por demostrada, fuera toda duda razonable la responsabilidad de la sociedad actora, es ineludible que, en este caso, la Administración pública haya establecido en las actas de inspección, el estado del sello de inviolabilidad [intacto], con el objetivo de comprobar categóricamente que los cilindros de gas licuado de petróleo no fueron alterados por terceros; sin esta información, no existe certeza de la culpabilidad de Unigas.

En el orden de lo dicho, al examinar el acto administrativo originario, la Administración pública -como se dijo- arribó a su decisión sancionatoria, solo con las actas de inspección relacionadas, sin que para ello haya concurrido otro tipo de indicios o prueba con la cual se corroborara de forma categórica, más allá de la duda razonable, que el sello de inviolabilidad se encontraba intacto al momento del peso de los cilindros de gas, lo que ocasiona que para el caso concreto, el material probatorio analizado sea insuficiente para demostrar la existencia del hecho y la culpabilidad de la sociedad demandante.

En consecuencia, este Tribunal estima que la Administración pública no pudo desvanecer la presunción de inocencia constitucional, y por ello corresponde absolver de responsabilidad administrativa a la actora; y, por ende, declarar la ilegalidad de los actos administrativos emitidos por el Ministro de Economía, al configurarse la violación al principio de culpabilidad.”