LICITACIÓN
PÚBLICA
DEFINICIÓN COMO PROCEDIMIENTO, GARANTÍA Y
PRINCIPIOS QUE LO SOSTIENEN
“VII. La licitación pública como
mecanismo por medio del cual se adjudica una concesión legislativa.
Por licitación pública se entiende el procedimiento administrativo por
medio del cual la administración invita a los interesados a que, con plena observancia
de las bases fijadas en el pliego de condiciones, formulen propuestas, de las
cuales se seleccionará y aceptará la más ventajosa o conveniente para los fines
del Estado. La opción del constituyente por la licitación pública como regla
general de contratación de la administración puede explicarse a partir de las
características y principios que le rigen (sentencia de 10 de abril de 2015,
inconstitucionalidad 61-2011).
1. La licitación es un procedimiento por medio del cual la administración
pública elige al contratante que mejor satisfaga sus necesidades; por ello, el
contrato correspondiente se adjudicará al postulante que objetivamente haya
planteado la mejor oferta, esto es, por ejemplo, el menor costo con las mejores
condiciones de ejecución, la mejor calidad. De manera que en ello no interviene
la libre voluntad de la entidad contratante.
2. La licitación representa una garantía para la administración pública,
porque desde el momento en que plantean sus ofertas, los oferentes quedan
obligados a mantenerlas mientras se verifica la adjudicación.
3. De la totalidad de las opciones posibles, habrá un
acto de la administración que tendrá que seleccionar la que mejor optimice los
intereses generales.
4. El proceso licitatorio se sujeta a los principios
de oposición o concurrencia, publicidad e igualdad.
El
principio de oposición o concurrencia constituye la base jurídica de la
licitación, pues implica que pueda ofertar todo aquel que cumpla los requisitos
respectivos jurídicos, técnicos, económicos, etc.—, de modo que no se
establezcan barreras ni restricciones arbitrarias. El argumento central es que
es razonable suponer que si varios interesados plantean sus ofertas, la
administración pública —en este caso la Asamblea Legislativa— podrá seleccionar
al postor que muestre las condiciones más favorables a partir de la sola
comparación objetiva de las ofertas realizadas. En tal sentido, la licitación
persigue resguardar los intereses públicos, pues busca optimizar la competencia
y el acceso a la contratación. Además, la presentación de varios oferentes y la
selección pública del más apropiado de estos disminuye la sospecha de
connivencia entre el licitador seleccionado y la autoridad que adjudica.
También promueve la competencia en el ámbito de las contrataciones públicas y
es un mecanismo idóneo para prevenir prácticas de corrupción.
Sin embargo, en la práctica podrían acaecer circunstancias que impidan la
oposición. En efecto, puede ocurrir que, pese a la publicidad de las bases de
la licitación, solo se presente un oferente, a quien se le adjudicaría la
licitación sin que haya oposición fáctica; e incluso, que ninguno se presente;
o que los postulantes no satisfagan los requerimientos de la administración.
Ante tales supuestos, la licitación se declararía desierta y, como excepción,
podría optarse por otro procedimiento de adjudicación, que será definido a
partir de los parámetros que haya configurado el legislador en la normativa que
pueda resultar aplicable al caso. Entonces, con tal excepción no se soslayaría
el interés público que se resguarda a través del principio de oposición, ya que
en ese supuesto concreto no median las condiciones para que se ejecute la
licitación.
El principio de publicidad prohíbe la reserva o secreto de la licitación
—en todas sus fases— y exige mecanismos idóneos disponibles para difundir
oportunamente la cuestión. La oposición solo puede practicarse si los
potenciales licitadores se enteran oportunamente de su apertura, de modo que la
falta o ineptitud de los mecanismos de publicidad podría viciar la licitación
misma, porque en ausencia de la publicidad no pueden darse por observados los
demás principios que rigen el mecanismo contractual en mención.
El principio de igualdad, el cual ha sido ampliamente desarrollado en la
jurisprudencia de esta sala al respecto, véase la sentencia de 19 de enero de
2015, inconstitucionalidad 34-2011, y aplicado al ámbito que nos ocupa, se
materializa desde el inicio del procedimiento licitatorio hasta la adjudicación
de la concesión. Este principio exige que todos los oferentes se encuentren en
la misma posición, con idénticas facilidades y sujetos a las mismas bases e
implica que no haya preferencia ni distinción entre estos, sino que se elija a
quien plantee la mejor oferta. Dicho de otra forma: que todas las personas
interesadas en una licitación puedan estar en idénticas condiciones y gozar de
las mismas oportunidades desde el comienzo del proceso licitatorio hasta la
adjudicación. Correlativamente, para el caso en cuestión, este principio impone
a la Asamblea Legislativa el deber de garantizar que las condiciones sean las
mismas para todos los interesados, dando solamente preferencia a la oferta que
sea más favorable para el interés público.
Ahora
bien, lo anterior no obsta para que, a instancia de las autoridades
administrativas correspondientes, la Asamblea Legislativa establezca requisitos
a los licitantes que no constituyan barreras innecesarias, puesto será ella la
que, con arreglo a parámetros específicos establecidos en las bases de la
licitación y consecuente concesión, puede determinar a cabalidad el perfil del
ofertante que cubriría las necesidades concretas por las que se ha generado la
licitación. En consecuencia, en este caso, le corresponde a dicho órgano
estatal, por el conocimiento de las necesidades que motivan la concesión,
establecer las limitaciones o requisitos que considere pertinentes dentro de
los parámetros de razonabilidad que impone el ordenamiento jurídico.
5. El proceso licitatorio también debe respetar los principios de la
competencia, entre los cuales están el de concurrencia y el de publicidad
(sentencias de 10 de abril de 2015 y 25 de octubre de 2017,
inconstitucionalidades 61-2011 y 67-2015, por su orden). El primero pretende
alcanzar dos finalidades: que los agentes económicos interesados en contratar
con la administración pública presenten las mejores ofertas, con el objeto que,
entre ellos, se genere una competencia que fomente la calidad, eficiencia,
coste y valor agregado de los productos y servicios que se pretenden adquirir,
ya que esto permitirá al Estado, los municipios o las instituciones oficiales
autónomas “[...] seleccionar al postor que muestre las condiciones más
favorables, a partir de la sola comparación objetiva de las ofertas realizadas”;
y disipar la posibilidades de conductas colusorias o anticompetitivas generadas
por los oferentes. Y el segundo pretende la proscripción de reserva o secreto
de lo concerniente a la licitación —en todas sus fases—, pero además la
adopción de los mecanismos idóneos disponibles para difundir oportunamente la
cuestión; esto último es importante, ya que en la medida que más agentes
económicos conozcan de las adquisiciones públicas, mejor será la competencia
entre ellos.”
FASES DEL PROCEDIMIENTO
“6. La licitación es un procedimiento, por cuanto se desarrolla en fases
sucesivas y concatenadas que, con las variables que pueda introducir el
legislador, han de incluir: el establecimiento del pliego de condiciones o de
las bases de la licitación; un llamado a la licitación; la presentación de las
ofertas; la apertura de las ofertas; y la adjudicación. En términos generales,
tales fases suponen lo siguiente:
A. El establecimiento del pliego de condiciones o bases de la licitación es
el punto de partida de la licitación. Consiste en definir qué se licita, las
condiciones de la concesión que se persigue y el trámite que observará la
licitación. En la improcedencia de 11 de noviembre de 2011, amparo 301-2011, se
sostuvo que “[...] contienen las condiciones del contrato a celebrar, así como
las reglas del procedimiento de la licitación; en ese sentido encuentran su
origen en las necesidades mediatas e inmediatas a que la [a]dministración
pretende llegar y son fijadas unilateralmente por [e]sta”.
B. El llamado a la licitación implica la noticia
dirigida al público sobre la licitación, y ha de mostrar el objeto y
modalidades de la concesión a adjudicar.
C. La presentación de ofertas corresponde a los
sujetos que, teniendo idoneidad para contratar con la administración pública,
muestren interés en participar en la licitación. En esta fase, las propuestas u
ofertas han de ser recibidas por la Asamblea Legislativa si se hubiesen
presentado en tiempo, lugar y forma, aunque oportunamente solo sean consideradas
las que observan los requisitos respectivos. Es preciso reiterar que al
presentar su oferta, el oferente queda obligado a mantenerla por el tiempo que
a tal efecto establezca la normativa aplicable o las bases de la licitación.
D. La apertura de las ofertas es el acto en que, con
la amplitud y cumplimiento de las formalidades establecidas por la legislación,
la administración —en este caso, la Asamblea Legislativa, hace constar el
número y titulares de las ofertas recibidas, toma conocimiento de su contenido
y deja constancia de tales elementos. Estos han de ser sucesivamente analizados
por el ente licitante.
E. La adjudicación es el acto por el cual la Asamblea
Legislativa—pues nos referimos a la concesión legislativa— decide cuál es la
oferta más ventajosa y exterioriza su aceptación luego de haber analizado todas
las ofertas consideradas y expone las razones técnicas y objetivas pertinentes.
Finalmente, es preciso indicar que las fases anteriores están abiertas a
una amplia delimitación por parte de la Asamblea Legislativa, quien determinará
la extensión, formalidades y requisitos de cada fase y podrá incluso añadir
otras, según las necesidades que identifique o los fines que persiga.”