AMPLIACIÓN DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
A PARTIR DE LOS ARGUMENTOS APORTADOS POR CUALQUIER PARTE, LA SALA PUEDE
DETERMINAR SI ES RAZONABLE, DE MANERA EXCEPCIONAL EJERCER EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD SOBRE ALGÚN OBJETO SIN HABER SIDO IMPUGNADO DIRECTAMENTE EN
LA DEMANDA
“Como
se dijo en el considerando I de esta sentencia, la demanda se admitió para
enjuiciar la constitucionalidad de los arts. 5 n° 2, 8, 25 y 57, y art. 156
inc. final. RGTT. Pero, a raíz de la intervención del presidente de la
república, se sostuvo que el control de constitucionalidad debía incluir los
arts. 41 y 43 LTTTSV, el contrato n° 2572/OC-ES y la
resolución de 16 de abril de 2015, emitida por director general de tránsito del
Viceministerio de Transporte. Y el parámetro con base en el cual se llevaría a
cabo el control de todas estas normas jurídicas y actos normativos es el art. 120 Cn., que exige
autorización legislativa a las concesiones que otorgue el Estado para la
explotación de muelles, ferrocarriles, canales u otras obras materiales de uso
público.
El presidente de la república ha cuestionado que esta sala haya incorporado
los arts. 41 y 43 LTTTSV, el contrato n° 2572/0C-ES y la resolución de 16 de
abril de 2015, emitida por director general de tránsito del Viceministerio de
Transporte al objeto de control, ya que lo considera una infracción a los
principios dispositivo y de congruencia.
En tanto interviniente, el cuestionamiento planteado por el presidente de
la república merece un pronunciamiento. Esto presupone considerar si a la Sala
de lo Constitucional solo le es posible controlar la constitucionalidad de las
normas jurídicas o actos normativos explícitamente impugnados en la demanda o
si, por el contrario, está habilitada para extender el examen a la vista de los
argumentos y de las particulares circunstancias acaecidas en este proceso
constitucional— a los arts. 41 y 43 LTTTSV, al contrato n° 2572/0C-ES y a la
resolución de 16 de abril de 2015, emitida por el director general de tránsito.
Para ello, es preciso determinar la forma en que ha de entenderse y aplicarse
el principio de congruencia en el proceso de inconstitucionalidad y sopesar la
intensidad de la exigencia de la apropiada configuración de la pretensión por
parte del demandante en este caso particular.
El alegato del presidente de la república, relativo a que la configuración
del fundamento jurídico y material de la pretensión de inconstitucionalidad
tiene que establecerse a partir de los señalamientos de las partes en el
proceso, es razonable. No obstante, dentro del concepto “partes” no solo se
incluye a quien realiza la actividad que da origen al proceso (el demandante o
la autoridad jurisdiccional que inaplica un precepto legal, según sea el caso),
sino también a la autoridad emisora de la norma o acto objetado y al fiscal
general de la república; es decir, a todos los intervinientes. A partir de los
argumentos aportados por cualquiera de ellos, esta sala puede determinar si es
razonable —de manera excepcional ejercer el control de constitucionalidad sobre
normas jurídicas o actos normativos que, pese a no haber sido impugnados
directamente en la demanda, sí sean relevantes para la resolución del caso,
como sucede en los supuestos de la inconstitucionalidad por conexión. En tales
supuestos, hay que tener presente de igual manera la naturaleza objetiva del
proceso de inconstitucionalidad y el carácter público de lo que ahí se discute
para enjuiciar normas jurídicas o actos normativos diferentes a los que el
actor cuestiona en su demanda.”
EXTENDER O AMPLIAR EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN NINGÚN CASO PUEDE
SER ARBITRARIO O ANTOJADIZO, PUEDE LLEVARSE A CABO DURANTE LA TRAMITACIÓN DEL
PROCESO E INCLUSO EN EL MOMENTO DE SENTENCIARLO
“Esta posibilidad de extender o ampliar el control de constitucionalidad en
los términos indicados (que en ningún caso puede ser arbitraria o antojadiza)
puede llevarse a cabo durante la tramitación del proceso e incluso en el
momento de sentenciarlo. Un ejemplo de uno de los supuestos enunciados ocurrió
en la tramitación del proceso de inconstitucionalidad 127-2007, en el cual, por
lo señalado por la autoridad emisora de la disposición impugnada, quien, aunque
no solicitó la declaratoria de inconstitucionalidad de otras disposiciones,
mostró a esta sala la conexión existente entre el precepto cuestionado —que
pertenecía al Reglamento de Estupefacientes, Psicotrópicos, Precursores,
Sustancias y Productos Químicos y Agregados y otro cuya inconstitucionalidad no
había sido solicitada —que era parte del Código de Salud—. La conexión
consistió en que ese otro precepto supuestamente daba cobertura normativa al
impugnado. En tal caso, tras identificar la vinculación entre ambos
preceptos normativos, se extendió el objeto de control para incluir en el
análisis a ese nuevo precepto normativo, dado el argumento aducido por esa
autoridad. Y ello se hizo pese a que el órgano emisor de la disposición
impugnada no adujo que ese otro precepto era inconstitucional, sino que solo
afirmó que le servía de cobertura legal a la norma reglamentaria impugnada.
Una muestra de otro supuesto de la extensión del objeto de control en el
momento de la sentencia, a raíz de lo alegado por un interviniente, tuvo lugar
en el proceso de inconstitucionalidad 19-2012. Acá el fiscal general de la
república se refirió a un acto que no había sido impugnado por el demandante,
pero que guardaba una íntima relación con el objeto de control propuesto en la
demanda: el acto legislativo mediante el cual se trasladó a un magistrado de
esta sala a otra sala de la Corte Suprema de Justicia. En tal caso, este
tribunal también se pronunció sobre ese nuevo asunto propuesto, aunque no había
sido alegado por el peticionario. Y uno de los argumentos aducidos en la
resolución fue que “[...] existe cierta discrecionalidad [no arbitrariedad,
pues entre ambas hay diferencias relevantes] en el actor a la hora de plantear
las interpretaciones del objeto de control; sin embargo, ello no debe
entenderse como la plena pasividad o renuncia de esta [s]ala ante evidentes
actuaciones inconstitucionales de las entidades estatales; ya que la
congruencia, en los procesos constitucionales, presenta perfiles más amplios
que en los procesos comunes” (sentencia de 5 de junio de 2012,
inconstitucionalidad 19-2012).”
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIÓN COMO SUPUESTO DE AMPLIACIÓN O EXTENSIÓN
DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
“Ahora, esos supuestos no son los únicos en los que la Sala de lo
Constitucional está habilitada para ampliar el objeto de control propuesto en
la demanda. También están los casos de “inconstitucionalidad por conexión”. En
aplicación de esta figura, incluso al momento de emitir la sentencia y sin que
haya argumentos aportados por algún interviniente, es posible que el tribunal
advierta la existencia de una relación o conexión entre el objeto de control y
alguna otra norma jurídica o acto normativo. Con la declaratoria de
inconstitucionalidad, estos últimos pierden su aptitud aplicativa, porque su
validez depende de la disposición que es invalidada o porque replican el mismo
vicio de inconstitucionalidad que contiene el objeto de control. En todos esos
supuestos ha sido procedente la ampliación el objeto de control sobre normas o
actos que no fueron sometidos al debate constitucional en la demanda (al
respecto, véanse las sentencias de 6 de septiembre de 2001, de 1 de abril de
2004 y 18 de mayo de 2015, inconstitucionalidades 27-99, 52-2003 y 50-2010,
respectivamente).
Así,
en la inconstitucionalidad 52-2003, por ejemplo, se habían impugnado algunos
artículos de la Ley Antimaras, y al momento de dictar sentencia, el tribunal,
también declaró la inconstitucionalidad derivada o por conexión de los
artículos 2 incisos 1°, 2° y 4°, 4 incisos 1° al 7°, 5, 6 incisos 3° al 5°, 7,
8 inc. 1°, 10 al 15, 16 inc. 2°, 17, 20, 21, 24, 26 al 28 29 inc. 3° y 31 al 49
de la precitada ley, aunque su inconstitucionalidad no había sido planteada por
la parte actora, ni durante la tramitación del proceso se había adelantado la
posibilidad de someterlos a análisis constitucional. De igual modo, en la
inconstitucionalidad 50-2010, la parte actora impugnó el art. 183 inc. 1° n° 2
de Ley General Marítimo Portuaria; sin embargo, este tribunal, al momento de
dictar sentencia, advirtió la conexión existente entre el objeto de control con
otro instrumento normativo, el Reglamento de Operaciones Portuarias, de manera
que también declaró la inconstitucionalidad de los arts. 1, 10 y 11 del aludido
reglamento, pese a que las disposiciones del reglamento no conformaban el
objeto de control propuesto por la parte demandante, ni se había anticipado su
eventual examen durante la sustanciación del proceso. Por último, es de
mencionar que en la inconstitucionalidad 27-99, la sala claramente estableció
que “un tipo particular de decisión estimativa es la que abarca una inconstitucionalidad
'derivada' o 'conexa', según la cual este tribunal, como excepción al principio
de congruencia señalado, cuando llega a la declaración de inconstitucionalidad
de una disposición, declara además cuáles son las otras disposiciones o cuerpos
normativos cuya inconstitucionalidad se deriva como consecuencia de la decisión
estimativa adoptada. Ello con la finalidad de no consentir que una disposición
o cuerpo legal quede en vigor cuando otro, que constituye su necesario
presupuesto o fundamento, se declara inconstitucional”.”
TRASLADO DE OBJETO DE
CONTROL COMO EJEMPLO DE AMPLIACIÓN O EXTENSIÓN DEL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD
“Además de los casos en que es procedente la “ampliación del objeto de
control” por conexión, están otros que consisten en el “traslado del objeto de
control”. Tal como lo ha sostenido esta sala, estos supuestos se presentan
cuando, “[...] durante la tramitación del proceso de inconstitucionalidad se
verifica alguna modificación en la disposición sometida a control, o bien su
derogatoria expresa por una nueva normativa, [por lo que] es preciso determinar
[...] los efectos que ello genera en la norma concernida, pues si el contraste
normativo subsiste en el nuevo cuerpo legal, es posible examinar la continuidad
de los términos de impugnación de la norma derogada [...]” (sentencia de 3 de
febrero de 2016, inconstitucionalidad 164-2013).
También se acotó en la precitada sentencia que ante cualquier modificación
legislativa efectuada sobre el objeto de control propuesto en un proceso de
inconstitucionalidad, lo determinante para este tribunal es establecer la
permanencia o no en el ordenamiento jurídico de la norma que fue inicialmente
impugnada o inaplicada; ello, para evitar que, en virtud de maniobras
legislativas, una disposición o cuerpo normativo se sustraiga del control de
constitucionalidad. Por tanto, se deja abierta la posibilidad de conocer de una
disposición con el mismo contenido material que la disposición originalmente
objetada, pero que la autoridad demandada reubicó en otro cuerpo normativo u
otra disposición jurídica.”
MODULACIONES O
MATIZACIONES EN SENTENCIAS NO IMPLICAN UNA ANULACIÓN DE LOS PRINCIPIOS
DISPOSITIVOS Y DE CONGRUENCIA, ÉSTAS SE JUSTIFICAN POR EL CARÁCTER OBJETIVO DEL
PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD
“Las
habilitaciones antedichas, que son facultades de esta sala, representan
modulaciones o matizaciones pero no una anulación de los principios
dispositivos y de congruencia, las cuales se justifican por el carácter
objetivo del proceso de inconstitucionalidad (es decir, no se protege la esfera
jurídica de las personas, sino la Constitución por la Constitución misma) y por
el interés público que tiene lo que en él se discute, lo que se traduce en que
el objeto del debate una vez admitida la demanda— sea indisponible para los
intervinientes. Así lo ha determinado la sala en la resolución de 14 de marzo
de 2012, inconstitucionalidad 10-2010, en la que dijo que “[…] en el proceso de
inconstitucionalidad no puede aplicarse la figura del desistimiento, pues el
actor no puede disponer de la pretensión de inconstitucionalidad cuando esta ha
sido formulada” (itálicas suprimidas). Y tras aducir argumentos para
fundamentar tal afirmación, en esa misma resolución concluyó que “[...] las
reglas relativas a los desistimientos en los procesos de amparo y hábeas corpus
no pueden aplicarse supletoriamente en forma automática al proceso de
inconstitucionalidad, debido a que este es cualitativamente distinto a los
mencionados procesos de control concreto de constitucionalidad, en la medida
que no protege infracciones a la esfera jurídica particular y, además, es
promovido con base en una 'acción' pública”.”
PLANTEAMIENTO DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DEBE RECHAZARSE, DE MODO QUE
ESTA SALA EXTENDERÁ EL CONTROL CONSTITUCIONAL
“Por tanto, la pretensión que se analiza en el proceso de
inconstitucionalidad es de carácter pública y objetiva, por lo que los
principios que disciplinan los procesos constitucionales de tipo subjetivo no
son aplicables de la misma manera al proceso de inconstitucionalidad, pues
carecen de igual naturaleza y no persiguen los mismos fines. Si bien, en
principio, las alegaciones que configuran el fundamento material y jurídico en
una pretensión de inconstitucionalidad, al integrar el objeto del proceso,
deben ser introducidas por las partes —lo que incluye a todos los
intervinientes del proceso y no solo al peticionario, en casos específicos,
este tribunal puede extender el objeto de control sin que ello vaya contra los
principios dispositivo y de congruencia. Se insiste: estos principios no rigen
este proceso de la misma forma que a los demás.
En ese sentido, es oportuno reiterar que “[…] en nuestro proceso de
inconstitucionalidad subyace una pretensión 'objetiva', en tanto que el
demandante no pretende, al menos teóricamente, reparar o prevenir algún daño en
su esfera jurídica; no busca proteger un derecho subjetivo, aunque el resultado
de un eventual pronunciamiento de fondo incida en aquél. Lo que solicita el
sujeto legitimado es un juicio en el cual se contraponen normas
constitucionales y otras de jerarquía inferior por la alegación de una
incompatibilidad entre ellas” (sentencia de 25 de junio de 2009,
inconstitucionalidad 83-2006). Ninguno de los intervinientes en un proceso de
inconstitucionalidad ejerce un interés subjetivo, sino que actúa en atención al
interés público de defender la supremacía constitucional contradicha por un
acto normativo infraconstitucional.
En
cuanto al alegato del presidente de la república sobre la inobservancia del
principio dispositivo, se ha constatado que existe una aparente dificultad (no
superable, desde luego) para identificar los preceptos normativos de los que
deriva el motivo de inconstitucionalidad planteado; es decir, la autorización
para segregar y usar de manera preferente una vía pública y la instalación y
uso de estaciones en una vía pública, ambas para el funcionamiento del
SITRAMSS. Dicho componente normativo se ha ido delimitando a partir de la
información suministrada por las autoridades relacionadas con el asunto
debatido, lo cual ha ocurrido por la tramitación del presente proceso, dado que
no fue apreciado por esta sala en el momento de hacer el análisis liminar de la
pretensión. Más bien, a primera vista, esta parecía adecuadamente configurada,
por lo que la demanda se admitió sin formular ninguna prevención. Dadas las
particularidades del presente caso, no le era exigible a los peticionarios que
precisaran todos los preceptos que en rigor deberían haber impugnado desde el
principio.
Por tanto, el planteamiento del presidente de la república debe rechazarse,
de modo que esta sala extenderá el control constitucional. De esta forma, el problema
jurídico que esta sala deberá resolver en esta oportunidad consiste en
determinar si el art. 5 n° 2, 8, 25 y 57; el art. 156 inc. final RGTT; los
arts. 41 y 43 LTTTSV; el préstamo n° 2572/0C-ES y la resolución de 16 de abril
de 2015, emitida por director general de tránsito; contravienen el art. 120 Cn.
Ahora bien, es preciso señalar que, a primera vista, podría considerarse
que esta sala no es competente para examinar la constitucionalidad del Decreto
Legislativo n° 992, mediante el cual la Asamblea Legislativa aprobó el préstamo
n° 2572/0C-ES; ni de la resolución de 16 de abril de 2015, emitida por el
director general de tránsito del Viceministerio de Transporte, pues ambos
serían actos concretos, y no han sido emitidos en aplicación directa de la
Constitución (característica requerida para que este tribunal examine los actos
concretos); es decir, aparentemente carecen de la generalidad y abstracción
necesarias para ser objetos de control en un proceso de inconstitucionalidad.
Sin embargo, tal como se dirá en el considerando IX 1 C –al que nos remitimos para evitar reiteraciones inoficiosas–, ambos
muestran un carácter reglamentario que permite su enjuiciamiento mediante el
presente proceso.”