MOTIVACIÓN
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
ELEMENTO ESENCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, POR EL QUE EL
ADMINISTRADO CONOCE LAS CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS Y JURÍDICAS QUE INCIDEN EN LA
EMISIÓN DEL ACTO, Y CUYA CORRECTA ARTICULACIÓN SOPORTA LA LEGALIDAD DEL MISMO
“VIII. Respecto al incumplimiento del deber de motivación, la sociedad
impetrante argumentó que: «…no existe en
la resolución cuyo ordinal 2° se impugna, ninguna razón plausible para
favorecer a (…) CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V. [ú]nicamente se dice que se
basan en el informe jurídico de contrataciones pero no se justifica como
Consejo Directivo su determinación. Es decir, no se dice porqué el Consejo
Directivo, como tal, por decisión propia, tomó la decisión de la opinión legal
previa ni de lo dicho por la comisión de evaluación de ofertas (…) [s]i bien es
cierto que con base en el artículo 56 LACAP el Consejo Directivo se puede
alejar de lo recomendado por la comisión de evaluación de ofertas, pero ese
acto debe ser muy razonado, estableciendo un análisis y argumentación contra
cada uno de los factores que están en juego (…) hay que considerar que en un
procedimiento de licitación, la opinión jurídica debe ser una, pues eso es lo
que establece del (sic) artículo 50
RELACAP…».
Por su parte el Consejo del ISSS demandado, contraargumentó lo
siguiente:«…la decisión de la autoridad
administrativa se baso (sic) en las
razones fácticas y jurídicas expuestas en el informe del Departamento Juridico
(sic) de Contrataciones de fecha
veinticinco de mayo de dos mil once que establecían que (…) CASTILLO FUENTES, S.A.
DE C.V., cumple con las evaluaciones técnicas y financieras exigidas en la (sic) bases de licitación, es decir que dicha
autoridad tuvo por validas (sic) las
razones expresadas en dicho informe las cuales constan en el expediente
administrativo agregado al presente proceso (…) que le permitía seleccionarla
como empresa adjudicada en la Licitación Pública N° G-004/2011 (…) consideró
que los actos emitidos por el Consejo Directivo (…) fueron fundamentados, ya
que se tomo (sic) como base un
informe que señaló de forma clara, precisa y coherente los motivos de porque la
declaración jurada presentada por (…) CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V., sicumple
con lo exigido en la base de licitación »
En reiteradas ocasiones este
Tribunal ha sostenido que la motivación se constituye como uno de los elementos
esenciales del acto administrativo, ya que por medio de éste el administrado
conoce las circunstancias fácticas y jurídicas que inciden en la emisión del
acto, y cuya correcta articulación soporta la legalidad del mismo.”
FINALIDADES
“Para cumplir con dicho requisito,
la doctrina es unánime en determinar que la motivación consiste en la
explicación de las razones que indujeron a la Administración Pública a la
emisión del o los actos controvertidos. Además, le otorga como principales
finalidades: (a) desde el punto de vista interno, asegurar la seriedad en la
formación de la voluntad de la autoridad administrativa; y, (b)
desde el terreno externo, formal, constituye una garantía para el interesado
que podrá así impugnar en su caso el acto, atacando las bases en que éste se
funda.”
LA MOTIVACIÓN DEFECTUOSA NO
DETERMINA INDEFECTIBLEMENTE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
“Con ello, la motivación también
incide en el control jurisdiccional, en tanto posibilita el análisis del
criterio de decisión que indujo a la Administración Pública a resolver en
determinado sentido.
En consecuencia, las resoluciones
administrativas -principalmente aquellas desfavorables a los intereses de los
administrados- deben ser claras, precisas y coherentes respecto del objeto del
acto o las pretensiones del administrado en su petición, de forma que conozca
el motivo de la decisión y, en su caso, pueda impugnar dicha resolución ante
las instancias correspondientes.
Como ya
hemos señalado, en el caso concreto la sociedad actora ha señalado la falta al
deber de motivación, argumentando que si bien el artículo 56 de la LACAP,
determina que la autoridad competente para proceder a la adjudicación podrá
apartarse de la recomendación de la CEO, esto será posible, siempre y cuando lo
haga consignando las razones por escrito. Sin embargo, el Consejo del ISSS demandado
al momento de expresar tales razones sencillamente dijo que su decisión se
basaba en un informe jurídico.
Aclarado
lo anterior, se hace necesario e indispensable proceder a la revisión del
expediente administrativo del cual se advirtió lo siguiente:
A folio
1704 del tomo VI, se encuentra anexo el primero de los actos impugnados, en
cuyo ordinal segundo se advierte la razón que llevó a la autoridad
administrativa a adjudicar los veinticinco códigos correspondientes a la Unidad
Médica de San Miguel a CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V. y no a CAMYRAM, S.A. DE
C.V. según recomendó la UACI y al respecto señaló: «…NO ACEPTAR LA
RECOMENDACIÓN DE LA COMISIÓN EVALUADORA DE OFERTAS, BASADO EN INFORME DEL
DEPARTAMENTO JURÍDICO DE CONTRATACIONES DE FECHA 25 DE MAYO DE 2011 Y ADJUDICAR
VEINTICINCO (25) CÓDIGOS A LA SOCIEDAD CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V.,
POR SER LA OFERTA DE MENOR PRECIO Y CUMPLIR CON LA EVALUACIÓN TÉCNICA Y
FINANCIERA, HASTA POR UN MONTO DE CIENTO TREINTA Y CUATRO MIL
TRESCIENTOS TRES DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA CON CUARENTA CENTAVOS…»
(el subrayado es propio).
Una vez
notificado el acuerdo de adjudicación, la sociedad actora el dos de junio de
dos mil once, presentó un escrito en el que solicitó de manera urgente la
revisión del expediente de la licitación pública No. G-004/2011, ante la UACI
de dicha institución. Tal revisión tuvo lugar el seis de junio de dos mil once,
de la cual, se levantó acta en la que se dejó constancia que la revisión al
expediente fue realizada en dicha fecha por la señora Zoila Aydee Ramírez de
Campos (folio 1767 y 1770 del tomo VI).
Posteriormente,
anexo de folio 1812 al 1819 del tomo VI, se encuentra el escrito de
interposición del recurso de revisión por parte de CAMYRAM, S.A. DE C.V., de
cuya lectura se indica -como parte de los argumentos sostenidos-, la falta de
motivación y el contenido de la opinión jurídica que la autoridad
administrativa tuvo como fundamento para proceder a la adjudicación parcial de
los veinticinco códigos para la Unidad Médica de San Miguel a favor de CASTILLO
FUENTES, S.A. DE C.V. En dicha exposición se controvierte el lapsus calami alegado por el jefe del
departamento jurídico de contrataciones y el jefe de la unidad jurídica al
momento de identificar el error en el tipo de gestión advertido en la
declaración jurada -licitación
pública/ licitación pública por invitación-, desliz que, de acuerdo a la parte
actora, no podía considerarse como un simple error formal que podía salvarse.
Finalmente, la autoridad administrativa al
momento de resolver el recurso de revisión se pronunció sobre la invocada falta
de motivación, la inadecuada fundamentación de la opinión jurídica considerada
por el Consejo del ISSS demandado; y, concluyó con la confirmación de la
adjudicación parcial a favor de CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V.
En el
presente caso resulta de suma importancia destacar que, de acuerdo lo establece
el inciso 5° del artículo 56 de la LACAP, la autoridad administrativa puede
apartarse de considerar la recomendación pronunciada por la CEO. Al respecto
establece lo siguiente: «… [c]uando la
autoridad competente no aceptare la recomendación de la oferta mejor evaluada,
deberá consignar y razonar por escrito su decisión y podrá optar por alguna de
las otras ofertas consignadas en la misma recomendación, o declarar desierta la
licitación o recurso …». Es decir, que el Consejo del ISSS demandando de
acuerdo a la ley, sí podía apartarse de la recomendación hecha por la CEO de
adjudicar la licitación pública No. G-004/2011 a
favor de CAMYRAM, S.A. DE C.V., ello, siempre y cuando tal situación fuese
debidamente motivada.
En el caso de mérito, ya hemos visto que la
autoridad administrativa -previo a
efectuar la adjudicación- requirió
al jefe del departamento jurídico de contrataciones y al jefe de la unidad
jurídica de la institución que, se pronunciaran sobre la valoración realizada a
la oferta de CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V. por parte de la CEO, quien
consideró que esta última era no sujeta a recomendación, no obstante que dicha
oferta: 1) cumplía con los
requisitos técnicos; 2) obtuvo
la calificación técnica mínima requerida por las bases; y; 3) fue la oferta económicamente
mejor evaluada.
La
opinión emitida por las jefaturas jurídicas antes aludidas, presentaba
concretamente los motivos por los cuales el vicio contenido en la declaración
jurada no era de tal transcendencia que invalidara dicha declaración o
demostrara el no cumplimiento de la prevención. Sin embargo, de acuerdo a la
revisión hecha al primero de los actos impugnados, la autoridad administrativa
si bien hizo uso de la facultad dada por la ley de apartarse de la
recomendación de la CEO, lo hizo expresando deficientemente, en primer lugar,
la opinión del departamento jurídicoal no puntualizar las razones jurídicas
contenidas en dicho documento y en segundo lugar, al señalar sucintamenteque la
oferta de CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V., no solo superó la evaluación técnica
y financiera sino que, resultaba ser la opción económicamente más favorable.
De lo
anterior se infiere que, contrario a lo sostenido por la sociedad actora, la
primera de las actuacionesimpugnadassí contenía los motivos que llevaron a la
autoridad administrativa a la adjudicación parcial de la licitación, sin
embargo, éstos no fueron desarrollados exhaustivamente en dicha resolución. No obstante, ésto
no acarrea la ilegalidad del acto, ya que el Consejo del ISSS sí estaba
facultado para alejarse de la recomendación de la CEO, y su motivación para
hacerlo fue debido a la opinión jurídica emitida por el jefe de la
unidad jurídica y de la jefa del departamento jurídico de contrataciones; procedimiento también previsto y
amparado por la ley de la materia.
Por otro
lado, es notorio que la sucinta motivación en el caso de mérito,no se
materializó en un impedimento para el ejercicio de los derechos del administrado,
por el contrario, éste utilizó el sistema de recursos de la materia, sobre laresolución
de adjudicación; y finalmente, la acción contencioso administrativaen sede
jurisdiccional; por lo cual se verifica el ejercicio del derecho constitucional
de la tutela judicial efectiva con todas sus implicaciones.
Finalmente,
es relevante resaltar que como parte del procedimiento de licitación; la institución licitante le concede a
los ofertantes, la facultad de revisar íntegramente el expediente
administrativo. Para el caso sub júdice,
de dicha revisión,la sociedad actora determinó que era procedente controvertir el
acto originario, mediante el escrito de interposición de dicho recurso y posteriormente
en la demanda presentada ante esta Sala; descartándose asíla indefensión frente
a la Administración Públicaalegada en relación a la motivación de la decisión
originaria; ya que dentro del expediente consta -como ya hemos señalado-la opinión jurídica del jefe de
la unidad jurídica y de la jefa del departamento jurídico de contrataciones que dio origen a la resolución
impugnada, y a la cual se hace referencia. Es decir, que el actuar del Consejo
del ISSS no es arbitrario, sino más bien desplegado dentro del ejercicio de sus
potestades discrecionales, las cuales tienen pleno asidero legal que consta en
el expediente administrativo, como ya sobradamente se ha establecido.
Aunado a lo anterior, se ha precisado
reiteradamente en el iter lógico de esta sentencia, la simple existencia de
un error en la denominación del tipo de licitación en la que se pretendía
concursar, consignado en la declaración jurada
presentada por CASTILLO FUENTES S.A. DE C.V., [que establecía como variante
entre las licitación pública y la licitación pública por invitación] no debió
haber sido considerada como anulada o no subsanada, sino que, la CEO y por
consiguiente el titular emisor del acto de adjudicación, indudablemente debían
apreciar la oferta de la tercera beneficiaria como sujeta de adjudicación.
Asimismo, del
estudio del expediente administrativo, se advierte que, concluida la etapa de
evaluación, habiendo superado el examen financiero y los demás aspectos
jurídicos como administrativos, tanto la oferta presentada por CASTILLO
FUENTES, S.A. DE C.V. como la presentada por CAMYRAM, S.A. DE C.V., se les
asignó una calificación en la evaluación técnica de un ochenta y cinco por
ciento (85%) -folio 1441 y
1446 del tomo VI del expediente administrativo-, que dejaba como determinante para proceder con la
recomendación de adjudicación de la licitación pública, el resultado de la
evaluación económica. De ahí que, la propuesta para los veinticinco códigos
para la Unidad Médica de San Miguel presentada por la sociedad actora por la
cantidad de trescientos ochenta y tres mil setenta y nueve dólares de los
Estados Unidos de América con sesenta centavos de dólar ($383,079.70) -folio 792 del tomo III del expediente administrativo-,
excedió en valor económico la propuesta ostentada por la sociedad adjudicada por
la cantidad de dieciocho mil trescientos trece dólares de los Estados Unidos de
América con treinta y tres centavos de dólar ($18,313.33) resultó ser la
económicamente más favorable.
De acuerdo a
los CRITERIOS PARA RECOMENDACIÓN DE ADJUDICACIÓN, contenido en los términos
técnicos de las bases de licitación, específicamente el criterio 6.1 que
establecía: «…[s]erá considerada la
oferta que haya cumplido con la [e]valuación [t]écnica y cumplimiento de los
[t]érminos [t]écnicos, [l]egales y [a]dministrativos y sea la oferta de menor
precio…»,la oferta de la tercera beneficiada con los actos administrativos
impugnados, cumplió a cabalidad con los requerimientos de las bases.
Es decir que,
en el caso concreto, si bien la declaración jurada presentada por CASTILLO
FUENTES, S.A. DE C.V. contenía un error en la consignación del tipo de licitación,
ya hemos dicho que dicho yerro no era óbice para que la autoridad
administrativa considerara como elegible dicha oferta.
Sumado a lo
anterior, se ha determinado que si bien es cierto la autoridad administrativa
al momento de emitir el acto de adjudicación expuso lacónicamente las razones
para no proceder de acuerdo a la recomendación de la CEO y adjudicar a la
tercera beneficiada, sí se encontraban en dicho acto los argumentos en que se fundamentó
la decisión de la autoridad administrativa-cumplimiento de requisitos técnicos y oferta
económicamente más favorable a los intereses de la institución-.
Además, haquedado
demostrado en párrafos anteriores que como resultado del acuerdo de adjudicación
de la licitación pública No. G-004/2011, la impetrante procedió en tiempo a la
interposición del recurso de revisión habilitado por la ley de materia y expuso
sin oposición ni limitación en dicho escrito los motivos que atacaban tal
decisión, ello, al habérsele autorizadooportunamente la vista del expediente
administrativo, el cual, cabe señalar,contiene el legajo de documentos que
forman parte integral del contrato -artículo 42
de la LACAP-.
La autoridad
licitante a través de la Comisión Especial de Alto Nivel, en un ulterior
análisis de lo acaecido durante la etapa de evaluación y los argumentos
expuestos por la demandante, procedió a confirmar la decisión contenida en el
acto originario y a profundizar los argumentos que le llevaron a la adjudicación
parcial a favor de CASTILLO FUENTES, S.A. DE C.V.
En consecuencia, habiéndose
establecido la legalidad del primero de los actos impugnados, el segundo de
ellos -el que confirmó la adjudicación parcial de la licitación pública No.
G-004/2011 para la tercera beneficiada- sigue la misma suerte del primero y,
por tanto, será declarado legal.
En consideración del anterior
análisis, esta Sala desestima, por tanto, el argumento de la falta de
motivación alegada por la sociedad actora ya que para el caso concreto,no se evidenció que la motivación defectuosa realizada por
la autoridad administrativa en el primero de los actos impugnados, produjo en
las sucesivas actuaciones ejercidas por CAMYRAM, S.A. DE C.V., indefensión al
momento de hacer uso de los medios impugnativos previstos por la ley ni dicha
falta acarrea la invalidez del acto que determinó adjudicar a CASTILLO FUENTES,
S.A. DE C.V.
De ahí que los motivos de ilegalidad aducidos por la parte actora no invalidan los actos administrativos impugnados.”