PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONATORIA
CADA PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO O LA EJECUCIÓN DE LAS DECISIONES PUEDEN ESTAR SOMETIDAS A LA CADUCIDAD O PRESCRIPCIÓN EN LA CONFIGURACIÓN DE LA SANCIÓN Y SU CUMPLIMIENTO FORZOSO
“La
potestad sancionadora de la Administración pública debe ejercerse siguiendo un
procedimiento previo constitucionalmente configurado, y dentro de los plazos
legalmente establecidos, sin dilaciones indebidas. En esta línea, interesa
distinguir las actuaciones que pueden sufrir interrupción: (i) la iniciación o
incoación del procedimiento; y, (ii) la ejecución de la sanción. Corresponde
entonces, distinguir para ello, las figuras de la prescripción y la caducidad.
Es importante señalar que las potestades o facultades de la Administración pública, como consecuencia de su origen legal y su carácter genérico, son imprescriptibles; no obstante, desde la perspectiva singular, cada procedimiento administrativo o la ejecución de las decisiones pueden estar sometidas a la caducidad o prescripción en la configuración de la sanción y su cumplimiento forzoso.
En relación con la prescripción, en derecho administrativo, hay que tener en cuenta que esta tiene [doctrinaria y lógicamente] las siguientes vertientes o sub clasificaciones, que son las dos caras de la misma moneda dentro de un procedimiento sancionatorio: la prescripción de la acción, que comprende desde la facultad de iniciar el procedimiento administrativo hasta la eficacia de la declaración de la existencia de la infracción, esta última también llamada prescripción interna o caducidad impropia [que tiene efectos distintos y propios de la caducidad]; y por otro lado, la prescripción de la sanción.”
LA IMPOSICIÓN DE UNA SANCIÓN EXCEDIENDO DEL TÉRMINO DE LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN O DE LA EJECUCIÓN DE LA SANCIÓN, CARECERÍA DE FUNDAMENTO NORMATIVO QUE LE BRINDE CONTENIDO DE LEGALIDAD
“En
armonía a lo señalado, la prescripción de la acción comprendida en la prescripción
de la auto tutela declarativa, se refiere a la facultad que ostenta la Administración
pública de iniciar un procedimiento; y el límite de esta facultad declarativa,
opera por el mero transcurso del tiempo tras la inactividad administrativa (sin
justa causa acreditada) ante la comisión de una infracción; en este sentido, el
supuesto de hecho, la condición para que se verifique la prescripción declarativa
es el mero transcurso de un plazo señalado en la ley sin que se persiga al
presunto infractor. Por ello, la prescripción de la acción se constituye como una
limitación a la persecución administrativa para iniciar un procedimiento contra
el administrado, por haber perdido ésta su eficacia jurídica, ante la
inactividad o laxitud de la autoridad competente para ejercerlo.
Al respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, sostienen que la operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo responde a la sustancial unidad del fenómeno sancionador, argumentando que: «…el instituto de la prescripción penal es aplicable al derecho administrativo sancionador (…) encontrándose su fundamento en el efecto destructor del tiempo, que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la vez que sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en todo momento pendiente de su imposición…» (Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez, Guadalupe; El Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo Blanch, 41 Edición, Valencia, España, 2001, p.158).
De
este modo, el ejercicio singular de la potestad sancionadora sólo puede ser
ejecutado válidamente dentro un límite temporal fijado legalmente, de manera
tal, que, si la Administración pública impusiera una sanción excediendo el término
de la prescripción de la acción o de la ejecución de la sanción, este acto
carecería de fundamento normativo que le brinde contenido de legalidad.”
LA
PRESCRIPCIÓN DECLARATIVA, COMPRENDE LA FACULTAD QUE TIENE LA
ADMINISTRACIÓN PARA INICIAR EL PROCEDIMIENTO DE IMPOSICIÓN DE MULTA POR MORA, Y
ALCANZA HASTA LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO DE LA DECLARACIÓN DE LA
EXISTENCIA DE LA MULTA POR MORA
“En los casos en los que sea posible
la iniciación de un nuevo procedimiento [es decir, si la prescripción
de la auto tutela declarativa no ha operado, sino que únicamente la caducidad
del procedimiento] podrán
incorporarse a éste los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido
igual de no haberse producido la caducidad. Sobre esta línea, el legislador diferenció
claramente a la caducidad en la Ley de Procedimientos Administrativos [hoy
vigente, pero no aplicable, por no existir en el momento de realizarse el procedimiento
sancionatorio].
En
el caso de mérito [LPIAMA], la prescripción declarativa, comprende tanto la
facultad que tiene la Administración para iniciar el procedimiento de
imposición de multa por mora, y alcanza hasta la eficacia del acto
administrativo de la declaración de la existencia de la multa por mora.
Por
otro lado, también se reconoce la prescripción
de la ejecución de la sanción, la
cual opera cuando, habiendo iniciado e impuesto [en tiempo] una sanción, el
administrado no la cumple voluntariamente dentro del plazo fijado por la Administración
para ello; y además la autoridad no ejecuta su auto tutela ejecutiva; esta prescripción,
por tanto, comienza a correr a partir de la fecha en que le fuere exigible
cumplir el pago u obligación al administrado. Sobre esta prescripción no
entraremos en detalle, porque escapa el objeto de presente proceso, en atención
a los alegatos del actor.”
SE CONFIGURA COMO UN LÍMITE AL
EJERCICIO DEL IUS PUNIENDI ESTATAL, DE FORMA QUE, TRANSCURRIDO EL PLAZO
PREVISTO EN LA LEY, NO SE PUEDE INICIAR LA PERSECUCIÓN PÚBLICA O INICIADO NO SE
HAYA CONCLUIDO EL PROCEDIMIENTO
“Ahora
bien, la institución de la prescripción de la auto-tutela declarativa se configura
como un límite al ejercicio del Ius
Puniendi estatal, de forma que, transcurrido el plazo previsto en la ley,
no se puede iniciar la persecución pública o iniciado no se haya concluido el
procedimiento, derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho
sancionable. El instituto de la aludida prescripción es entonces la herramienta
que: (a) efectiviza el derecho que tiene toda persona por el
transcurso del tiempo a liberarse del estado de sospecha -derecho vinculado
directamente al respeto a la dignidad de la persona y a la garantía de la
defensa en juicio-; y, (b) alcanza la seguridad jurídica y
afianza la justicia, impidiendo al Estado ejercer indefinidamente su poder de
castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen indefinidamente
situaciones expectantes de posible sanción (Sala de lo Contencioso
Administrativo, sentencia referencia 510-2014, de las catorce horas con
cuarenta minutos del veintiuno de julio de dos mil diecisiete).
La
prescripción de la acción supone en su esencia un límite temporal que el Estado
se impone para llevar a cabo la persecución y castigo de los ilícitos,
constituyéndose por un lado en un instrumento potenciador del derecho de los
indagados a ser perseguidos en un plazo razonable, y por otro, en un estímulo
para la actividad estatal oportuna y efectiva de los órganos encargados del ius puniendi, ante el evento de la
imposibilidad de iniciar la acción sancionadora más allá de determinado espacio
temporal.
Así,
cuando la entidad o sujeto encargado de iniciar la acción sancionadora no pone
en conocimiento de la autoridad los hechos punibles, surge la imposibilidad de
realizar la persecución de un hecho ilícito contrario al ordenamiento jurídico,
por el simple transcurso de determinados plazos señalados en la ley, como un
límite al poder sancionatorio de la Administración pública (Sala de lo
Contencioso Administrativo, sentencia referencia 340-2011, de las doce horas
con dieciocho minutos del trece de marzo de dos mil diecisiete).
En
conclusión, podemos establecer con los anteriores argumentos que surge la
imposibilidad de realizar la persecución de un hecho ilícito contrario al
ordenamiento jurídico, por el simple transcurso del tiempo, como una
restricción al poder sancionatorio de la Administración pública.
En
atención a los motivos de ilegalidad señalados por la parte demandante, esta
sentencia se limitará al estudio y aplicación de la prescripción declarativa.”
DIFERENCIA ENTRE PRESCRIPCIÓN DE LA AUTO-TUTELA DECLARATIVA Y CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO
“En
esta línea, la sub clasificación de la prescripción declarativa, no responde más
que al momento en que se verifique. Así, si es antes del inicio de la acción,
será prescripción de la acción, que se traduce en la imposibilidad para
perseguir e iniciar un procedimiento contra una posible infracción
administrativa, vencido el término para ello. Y la otra, con relación a la
prescripción interna o caducidad del procedimiento, la cual se refiere a que
una vez iniciado un procedimiento dentro del término que establece la ley; la
Administración debe también actuar diligentemente, evitando dilataciones
innecesarias e injustificadas, que mantengan en un estado de sospecha
indeterminado al administrado; por ello, en suma, si la Administración no declara y notifica la sanción dentro del
término legal establecido, ésta devendrá en ilegal por estar prescrita la
facultad de declararla.
Bajo
esta línea argumentativa, se concluye que la potestad sancionadora solo se puede
ejercitar válidamente dentro del límite temporal fijado legalmente, de manera
que, la doctrina pacíficamente reconoce que si la Administración impone una
sanción cuando ya ha transcurrido el plazo de prescripción declarativa, aquella
estaría viciada de nulidad radical [de Diego Díez, L. Alfredo. Prescripción y Caducidad en el Derecho
Administrativo Sancionador. Segunda Edición. Barcelona. Editorial Bosh.
2009, p. 30 y 35].”
VULNERACIÓN
DE LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA AL INICIAR EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR CUANDO YA HABÍA PRESCRITO EL INICIO DE LA ACCIÓN
“B.2 De la prescripción de la acción.
La
parte demandante señala que la Administración pública inició tardíamente la
promoción de la acción para sancionarlo, por lo que, al aplicar supletoriamente
lo regulado en el artículo 21 de la LPIAMA, la misma ya había prescrito.
En
párrafos anteriores hemos aclarado la procedencia en el caso concreto de la
supletoriedad del artículo 21 de la LPIAMA “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN”, para el
análisis de la promoción de la acción.
El
artículo 21 de la LPIAMA “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN”, determina que: «[l]a acción para promover el procedimiento
a que se refiere esta ley prescribe: a) [e]n seis meses cuando se trate de
contravención sancionada con arresto o con multa hasta de un mil colones; b)
[e]n un año cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a
mil colones, sin exceder de cinco mil colones; y c) [e]n dos años cuando se
trate de contravenciones sancionadas con multa superior a cinco mil colones.
[l]os plazos a que se refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de
la contravención».
Una
vez puntualizado lo anterior, y para los efectos de este apartado, esta Sala se
circunscribirá a analizar si al momento que se inició el procedimiento
administrativo sancionador, ya había prescrito o no la acción en los términos
alegados por la parte actora.
Para
efectos de aplicar la disposición referida en el párrafo anterior, es necesario
traer a colación lo siguiente: el contrato fue suscrito el nueve de enero de
dos mil nueve, en el mismo se había distribuido la entrega de la siguiente
manera: para los renglones de una entrega el cien por ciento (100%) a cuarenta
y cinco (45) días; para los de dos entregas, la primera el cincuenta por ciento
(50%) a cuarenta y cinco (45) días, y la segunda el cincuenta por ciento (50%)
a ciento cinco días (105) días; para los de tres entregas, la primera cincuenta
por ciento (50%) a cuarenta y cinco (45) días, la segunda el veinticinco por
ciento (25%) a ciento cinco días (105) días, y la tercera el veinticinco por
ciento (25%) a ciento sesenta y cinco días (165) días; por lo que el plazo se
contabiliza contados a partir del día siguiente al de la fecha de distribución del
mismo. No obstante, la autoridad demandada aprobó una modificativa mediante la
cual se incrementó el monto del contrato, estableciendo que sus plazos corrían
de igual manera.
A
partir de lo anterior, la Administración pública determinó el supuesto
incumplimiento por parte del contratista en los siguientes renglones: seis (6),
veintiséis (26), cuarenta y uno (41), cuarenta y cuatro (44), setenta y cuatro
(74), setenta y ocho (78), noventa y cinco (95), ciento cuarenta y dos (142), ciento
cuarenta y cinco (145), ciento noventa y cuatro (194), doscientos veintiocho
(228), doscientos treinta y siete (237), trescientos treinta y siete (337),
trescientos treinta y ocho (338), trescientos treinta y nueve (339),
trescientos cuarenta (340), trescientos cuarenta y cuatro (344), trescientos
cincuenta y cuatro (354), trescientos sesenta (360), trescientos sesenta y uno
(361), trescientos sesenta y dos (362), trescientos sesenta y tres (363),
trescientos sesenta y cuatro (364), trescientos sesenta y cinco (365),
trescientos sesenta y seis (366), trescientos setenta y cuatro (374), y trescientos
ochenta y ocho (388), de todos ellos los días de atraso oscilan entre uno a trescientos
veinticinco días, configurándose el último incumplimiento el diecinueve de mayo
de dos mil diez.
Consecuentemente,
mediante el acto emitido el veinticinco de julio de dos mil doce, notificado el
veintisiete del mismo mes y año, se inició el procedimiento y se le concedió
audiencia a Laboratorios López por el plazo de tres días para que ejerciera su
derecho de defensa.
La
letra c) del artículo 21 de la LPIAMA es categórica al establecer que la
promoción de la acción prescribirá: «… c)
[e]n dos años cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior
a cinco mil colones. [l]os plazos a
que se refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de la
contravención».
Si bien, la LACAP no establece un período de tiempo
para que la autoridad demandada inicie el procedimiento administrativo
sancionador, esto no queda al arbitrio de la Administración pública, es así que
cuando se ejercita la potestad punitiva, se exige de ella una actuación
especialmente diligente y eficaz que ponga fin a la situación de incertidumbre
jurídica que se prolongue en el tiempo, ocasionando graves perjuicios al
administrado, así y en aplicación del artículo 21 letra c) de la LPIAMA, la
autoridad demandada tenía el plazo de dos años desde el cometimiento de la
infracción.
De
acuerdo al cuadro detallado del incumplimiento en las entregas, contenido en la
resolución final del procedimiento administrativo sancionador, el quantum de la
multa estimada fue de doscientos treinta y seis mil seiscientos ochenta dólares
de los Estados Unidos de América con cuarenta y nueve centavos de dólar
($236,680.49), equivalentes a dos millones setenta mil novecientos cincuenta y
cuatro colones con veintinueve centavos de colón (¢ 2,070,954.29), es decir,
que el tiempo legal máximo estipulado para iniciar el procedimiento sancionatorio
en el caso de mérito era de dos años a partir del veinte de mayo de dos mil
diez, es decir que a la fecha en que se dio inicio al procedimiento contra la
demandante notificado el veintisiete de julio de dos mil doce, habían
transcurrido más de dos años dos meses -entre la fecha última en que se
configuró la contravención y la fecha en que se notificó el inicio del procedimiento
administrativo sancionador-, por lo que se configura la violación en los
términos alegados por la parte actora en cuanto a la prescripción de la acción.
En
consecuencia, se concluye que la autoridad demandada vulneró los principios de
legalidad y seguridad jurídica al iniciar el procedimiento administrativo
sancionador cuando ya había prescrito el inicio de la acción.”