DILIGENCIAS DE NULIDAD DE DESPIDO
PROCEDIMIENTO ANTES DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“Leídos que han sido los agravios
expuestos en esta instancia por el licenciado […], así como los razonamientos
jurídicos del señor Juez A quo que lo llevaron a declarar improponible in
limine la demanda, se hace el análisis correspondiente:
La discusión de alzada gira en torno a
la improponibilidad in limini litis dictada por el A quo por carecer de
competencia objetiva, que a criterio del impetrante, el funcionario judicial de
primera instancia si es el competente para conocer este tipo de procesos.
Ahora bien, observando que las
presentes diligencias fueron promovidas el veinte de febrero del presente año,
y tomando en cuenta la entrada en vigor de la nueva Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, a partir del treinta y uno de enero de dos mil
dieciocho, este Tribunal considera oportuno realizar las siguientes
observaciones:
La acción planteada por la parte actora
pretende que la jurisdicción laboral ordinaria conozca de un acto eminentemente
administrativo; pues busca la declaratoria de nulidad del despido sufrido por
el empleado público municipal JAOG.
Ante ello, es necesario recalcar que la
noción del concepto de acto administrativo representa una pieza fundamental del
Derecho administrativo contemporáneo por tener repercusiones en muchos de sus
ámbitos, de ahí la importancia de clarificarla y entenderla. Respecto del acto
administrativo se han desarrollado diversos conceptos formulados con criterios
diferentes; empero, sin desconocer los intentos por emplear un criterio mixto,
la gran mayoría podría separarse en dos grandes grupos, a saber: los elaborados
con un criterio orgánico, y los planteados con un criterio material.
Conforme al criterio orgánico, también
llamado subjetivo o formal, acto administrativo es el realizado por los órganos
administrativos del poder público y no por otros. Conforme a este criterio,
sólo los órganos administrativos pueden producir actos administrativos, lo que
significaría que los órganos judiciales y los legislativos no podrían hacerlo,
lo cual es rechazado en la actualidad por la mayor parte de la doctrina.
De acuerdo con el criterio material,
llamado también objetivo o sustancial, independientemente de la naturaleza del
órgano que lo realiza, acto administrativo, es aquel cuya sustancia es
administrativa, por lo que todos los órganos del poder público, ya sean
administrativos, judiciales o legislativos producen actos administrativos,
caracterizados por su contenido material de naturaleza administrativa. De esta
suerte, conforme al criterio material el acto administrativo lo pueden realizar
no sólo los órganos administrativos sino también los legislativos y los
jurisdiccionales, o cualquier otra institución gubernamental sin que estos
pierdan su esencia. Es decir, sin que dejen de ejercer su principal atribución.
Un extenso sector de la doctrina, con
un criterio objetivo, material o sustancial, considera que, en sentido amplio,
el acto administrativo es el realizado en ejercicio de la función de
administración, que produce efectos jurídicos. Como dice el profesor argentino
Agustín A. Gordillo: “Acto administrativo es el dictado en ejercicio de la
función administrativa, sin interesar qué órgano la ejerce”.
De esta manera, en sentido restringido,
podemos definir al acto administrativo como la declaración unilateral de
voluntad de un órgano del poder público en ejercicio de su función
administrativa, con efectos jurídicos directos respecto de casos individuales
específicos. Los efectos jurídicos de referencia se traducen en la creación,
modificación o extinción de derechos y obligaciones en favor o a cargo de
sujetos individuales específicos, o en la determinación de las condiciones para
la creación, modificación o extinción de derechos y obligaciones para un caso
específico.
En el acto administrativo en sentido
restringido se detecta un sujeto activo y otro pasivo, el primero viene a ser
el órgano competente del Estado, que produce el acto mediante la emisión de la
declaración unilateral de voluntad con efectos jurídicos subjetivos; el papel
de sujeto pasivo corresponde al particular a quien afecta el acto
jurídicamente. En referencia al sujeto activo, el profesor de la UNAM Rafael I.
Martínez Morales, apunta:
“(…) El sujeto emisor del acto,
un órgano administrativo, debe tener la competencia que la ley le asigne, para
actuar en el caso concreto. El servidor público por cuyo medio el ente estatal
produzca el acto, ha de estar facultado legalmente para tomar y externar
decisiones públicas; y además de contar con el respectivo nombramiento, debe
haber satisfecho los requisitos necesarios para el ejercicio del cargo,
incluyendo la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella
emanen (…)”.
CONFORME A LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL, LA COMPETENCIA
PARA SU CONOCIMIENTO CORRESPONDÍA A LOS JUECES DE LO LABORAL
“Habiendo señalado lo anterior, es
vital precisar que la LCAM, otorgó facultades extraordinarias a los jueces y
magistrados de lo laboral para conocer de asuntos relativos a dicha ley. Sin
embargo, tales procesos no por el hecho de tener como base un acto
administrativo vuelve a la jurisdicción laboral en un ente administrativo o que
la sentencia dictada por ellos era un acto administrativo. A diferencia de
otros actos que la Corte Suprema de Justicia pueda realizar que si constituyan
actos administrativos, como lo pueden ser las sanciones a abogados y notarios,
sanciones a jueces y magistrados e incluso el acto de autorización para el
ejercicio de la abogacía y notariado; actos que no tienen relación con la
actividad jurisdiccional del órgano judicial.
Cabe hacer notar que, a las
resoluciones dictadas en procedimientos administrativos antes dichos, seguidos
aun en forma de juicio no se les da el nombre de sentencias, interlocutorias o
autos, sino simplemente el de resoluciones o acuerdos, aunque no existe una
diferencia esencial entre ellas y las judiciales, sino accidental, es decir,
por la naturaleza de los procedimientos en que se emiten. El legislador fue
cauteloso al momento de elegir el sustantivo que determinaría la actividad de
los jueces y magistrados de lo laboral en el ámbito de la LCAM, eligiendo el
concepto de “sentencia”; lo cual implica una actividad jurisdiccional y no
administrativa, como en los ejemplos supra planteados.
La sentencia es la resolución
jurisdiccional por excelencia, pues es en ella que se manifiesta en toda su
plenitud la función heterocompositiva del órgano judicial, quien actúa como un
tercero imparcial ante el conflicto planteado por las partes. Es el acto
mediante el cual se individualiza y se aplica la norma jurídica que debe
prevalecer ante el conflicto de derecho o de derecho planteado. Únicamente
puede llamarse sentencia definitiva a aquella que resuelve en el fondo la
cuestión planteada; es decir, a la que resuelve sobre la procedencia de la
acción sustantiva hecha valer por el actor. A este respecto, cabe precisar que
si bien la doctrina moderna, en términos generales, acepta la teoría de la
autonomía de la acción, debe entenderse que ello es con referencia a lo que
puede llamarse acción procesal que, en suma, consiste en el derecho o facultad
con que cuenta el actor de impulsar o excitar al órgano jurisdiccional a actuar
dentro de una relación procesal, partiendo del supuesto de que el juzgador se
encuentra obligado a intervenir y pronunciarse, en el sentido que sea, sobre la
cuestión que le es planteada. El derecho de acción, así entendido, consiste en
la facultad de promover e intervenir en el proceso de creación de una norma
jurídica individualizada como lo es la sentencia. En cambio, la acción sustantiva
supone que, para resultar procedente y conducir a la obtención de una sentencia
favorable, será necesario que el actor acredite, aunque sea formalmente, no
sólo que cuenta con el correspondiente derecho sustantivo, sino que éste se
encuentra en aptitud de ser ejercido. Es posible, pues, concluir en que la
acción procesal se encuentra referida a cuestiones meramente formales de índole
procesal o adjetiva y en que la sustantiva lo está al derecho sustancial que se
pretende hacer valer.
Sólo tendrá el carácter de definitiva
la sentencia que de manera directa resuelve sobre la procedencia de la acción
sustantiva referida al fondo de la cuestión, aun cuando para llegar a ello sea
necesario, previamente, resolver sobre la procedencia de la acción procesal. No
basta, en consecuencia, que una resolución ponga fin al procedimiento para
estimar la sentencia definitiva, lo que lleva a la conclusión de que la que no
resuelve el fondo en realidad está resolviendo una cuestión incidental como
podría ser la improcedencia procesal de la acción, la caducidad de la
instancia, la improcedencia de algún recurso, etc.
Ahora bien y volviendo a la competencia
otorgada por la LCAM a los tribunales laborales, el legislador decidió que
dicho acto administrativo fuese sometido a control por un ente independiente a
la administración que pretendía ejercer una acción de autorización de despido,
o que ejerció un despido aun empleado municipal, con lo cual suprimió la etapa
de auto supervisión que la administración pudiere realizar del acto
administrativo y, en su lugar, le encomendó el control al Órgano Judicial, para
que funcionara como un contrapeso de las decisiones que tomaran las
municipalidades. Es decir, desde su óptica heterocompositiva.
De la sentencia pronunciada por el juez
de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para ante la respectiva Cámara
con competencia laboral, se trata de una alzada, aunque se le denomine
“revisión”, y es de lo resuelto en ese recurso que el legislador previó un
medio de impugnación promovido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo en
acción contencioso-administrativa.
Las resoluciones que pronuncia el juez
de lo laboral en el procedimiento de autorización de despido, así como las que
emite la respectiva cámara, corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo
juzgado otorgada exclusivamente al Órgano Judicial según el tenor del artículo
172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los tribunales
laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en
otras palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo
que, se encontrarían excluidos del control de legalidad que se establece en el
artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Es preciso acotar, que, si se
considerase a los tribunales laborales y las cámaras con competencia en dicha
materia parte de la administración pública, nos volveríamos una especie de juez
y parte. Los jueces y magistrados –bajo una óptica amplia de administración
pública- conformarían elementos de esa administración que está siendo demandada
(en el caso de nulidad de despido) o que es demandante (autorización de
despido); poniendo en tela de juicio la imparcialidad con la que los jueces
deben operar en todas sus actuaciones.
Otro elemento a tener en consideración,
es la aplicación de la norma supletoria a los asuntos relativos a la LCAM, pues
la Sala de lo Constitucional en su amparo 82-2012 señaló: “(…) es preciso
aclarar que actualmente la normativa procesal que debe ser aplicada de forma
supletoria en los procesos regulados en la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal es el Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.) –de conformidad
con lo prescrito en el art. 20 de dicho código (…)”. Partiendo entonces de la
concepción, que las actuaciones de los jueces y magistrados laboralistas en
materia de la LCAM son actos jurisdiccionales pues el tribunal constitucional
ordena aplicar el derecho procesal común que es de naturaliza judicial y no
administrativa.
Esta aclaración es necesaria debido a
que existe un historial administrativo referente a la ventilación de los
asuntos relativos a los empleados municipales; y es que la Ley de Servicio
Civil, antes de la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal -dos mil siete-, en el Art. 2 inciso segundo, regulaba: “(…) ALCANCE
DE LA LEY… Quedan sujetos a las disposiciones de esta
ley, con las excepciones que después se dirán, los funcionarios y empleados
de la administración pública y de la municipal y los de los
organismos descentralizados de las mismas que no gocen de autonomía económica o
administrativa (…)”. (Subrayado fuera de texto).
Entre los organismos competentes, para
la aplicación de la Ley de Servicio Civil, se crearon las Comisiones de
Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil. Art. 6 de la LSC.
Por otra parte, el mismo cuerpo
normativo regulaba en su art. 7 letra l, que: “Habrá una comisión en cada
una de las siguientes dependencias de la Administración…l) Alcaldías Municipales
de Cabeceras Departamentales;”. (Subrayado fuera de contexto).
El art. 12, siempre de la misma ley, en
los literales f) y g), en su orden señalan: corresponde a las Comisiones
de Servicio Civil: “Conocer en única instancia de los casos de
amonestación de los funcionarios o empleados en el ejercicio del cargo o
empleo”; y “Conocer en primera instancia en los demás casos de sanciones
establecidas”.
En ese sentido, en el caso de las municipalidades, la
Comisión creada era la competente para conocer en única instancia de las decisiones de
la autoridad o Jefe del funcionario o empleado para despedirlo,
conforme al procedimiento regulado en el Art. 55 de la LSC. Del fallo proveído
en la Comisión Municipal, se recurría en revisión ante el Tribunal de Servicio
Civil.
Ahora bien, en aquellos casos que la
destitución o despido del funcionario o empleado municipal que se
efectuara sin causa ninguna o por causa no establecida en la LSC, o sin
observarse los procedimientos en ellas prevenidos, correspondía declarar la
nulidad de dichos actos al Tribunal de Servicios Civil. Art. 61.
Los procesos sancionatorios
administrativos de los servidores públicos municipales, correspondía
su conocimiento a organismos administrativos creados por la Ley de Servicio
Civil. Asimismo, de tales actuaciones administrativas, -Tribunal de Servicio
Civil- la legalidad o ilegalidad de sus actos, correspondía a la
Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo. (Sentencia de la Honorable
Sala de lo Constitucional, de las catorce horas del día veintidós de octubre de
dos mil cuatro, Ref. 9-2003).
El procedimiento sancionatorio, nunca
salía de la esfera administrativa, pues en primer lugar conocía de una
autorización de despido o destitución la Comisión de Servicio Civil de la
cabecera departamental del Municipio correspondiente; y la resolución proveída
por la Comisión estaba sujeta a revisión ante el Tribunal de Servicio Civil.
Asimismo, la Nulidad de despido era competencia de dicho tribunal declararla.
Nótese que la especialidad era en el
marco del derecho administrativo sancionador, por ello el conocimiento de las
sanciones estaba dado a los organismos administrativos, mas nunca su
conocimiento a un Juez, ya que sus actuaciones no podrían generar actos
administrativos, sino jurisdiccionales.
Ahora bien, con la entrada en vigencia
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, se crea como organismo
administrativo las Comisiones Municipales de la Carrera Administrativa,
que son los organismos colegiados encargados de aplicar la ley en los casos en
qué de manera directa se resuelva sobre los derechos de los funcionarios o
empleados, con excepción de la aplicación del régimen disciplinario
referente a despidos.
No obstante que el legislador, no podía
aprobar una ley erigiendo jurisdicciones y estableciendo cargos judiciales o
administrativos del Órgano Judicial, si el proyecto no es presentado por la
Honorable Corte Suprema de Justicia -(Sentencia de Inconstitucionalidad bajo
referencia 6-2016/2-2016, de las catorce horas con once minutos del día nueve
de febrero de dos mil dieciocho)- en la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, ante la ausencia de un Tribunal Administrativo –como el
Tribunal de Servicio Civil- le da competencia a los Jueces de lo Laboral, para
conocer del procedimiento de despido y nulidad del mismo. Con tal decisión, se
desnaturalizó la esencia del derecho administrativo sancionador, pues la especialidad
y los principios que lo rigen pasaron a manos de Jueces de lo Laboral,
cuyas decisiones no generan actos administrativos sino jurisdiccionales en
puridad.
La ausencia de un Tribunal Sancionador
Administrativo para las municipalidades, a la fecha de la entrada en vigencia
de la LCAM (2007), a criterio de esta Cámara, generó tres consecuencias dignas
de ser mencionadas:
1) Quitar a las Comisiones Municipales,
la facultad para conocer de las autorizaciones de despido, pues no había un
ente administrativo que pudiese conocer en revisión o apelación de las
decisiones emanadas por éstas.
2) A que fuese un Juez de lo Laboral o
aquellos con competencia en dicha materia, para conocer de la autorización de
despido y nulidad del mismo, con lo cual suprimió la etapa de auto supervisión
que la administración pudiere realizar del acto administrativo, encomendando el
control al Órgano Judicial.
3) Que la sentencia proveída por la
Cámara respectiva en el recurso de revisión, pudiese impugnarse mediante la
acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia. (Reforma).
La competencia que se le atribuyó a la
Sala en al Art. 79 de la LCAM, desnaturaliza la esencia de las atribuciones de
la misma, ya que se le faculta para conocer de actos eminentemente
jurisdiccionales, cuando la Ley le atribuía el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública, entendiendo por Administración Pública: a) el Poder
Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas,
semiautónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; b) los Poderes
Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan
excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno Local. Art. 3 LEY DE
LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA (derogada).”
COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA CONOCER DE
LAS RESOLUCIONES PRONUNCIADAS POR LOS JUECES DE LO LABORAL, ANTES DE LA ENTRADA
EN VIGENCIA DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“La Honorable Sala de lo Contencioso
Administrativo justifica su competencia en cuanto a que fue el
Legislador el que habilitó en la ley -LCAM- un recurso para ante la
respectiva Cámara con competencia laboral, y de lo resuelto en ese recurso
previó un medio de impugnación promovido ante esta Sala en acción
contencioso-administrativa. Por ello en la sentencia de las quince horas
cuarenta y cinco minutos del veintidós de agosto de dos mil diecisiete.
Ref. 204-2012, dijo: “(…) Las resoluciones que pronuncia el
juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o de la impugnación
de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara,
corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada
exclusivamente al Órgano Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn.,
y son actos de la propia competencia de los tribunales laborales, en el
ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras palabras, no
son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían
excluidos del control de legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en
el artículo 2 LJCA. Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de
manera excepcional, competencia a la Sala para que controle actuaciones de
carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala la LJCA, superando la
confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el artículo
82 LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del
Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados
Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la
contraríen. Ahora bien, tal decisión legislativa presenta connotaciones
particulares que repercuten en la función de esta Sala, que requieren de
pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas contra actos de la
administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o ilegalidad del
acto administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para restablecer el
derecho que haya resultado lesionado, empero, no puede sustituir a la
Administración arrogándose la capacidad de dictar actos administrativos para
restituir aquél o aquellos que sean declarados ilegales; ello porque la
administración en algunos casos tiene potestad sancionadora, mientras que los
tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias; por eso en los
primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío
correspondiente para que la administración dicte un nuevo acto administrativo.
Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones
jurisdiccionales, la Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia
que el resto de tribunales que han conocido el asunto; es decir, el legislador
no crea una vía para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno
al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de
carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción
contenciosa administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de
impugnación, de manera que, por designio legislativo, hay tres grados de
conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad de despido de
un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una primera
instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en
“revisión” (una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la
Sala en una posición equiparable al tribunal que conoce de casación (de
conformidad con el artículo 519 ordinal 3º del Código Procesal Civil y
Mercantil –CPCM– admite casación la sentencia definitiva en procesos de material
laboral). La acción contencioso administrativa permite la sustanciación del
proceso y la presentación de prueba, que, como impugnación, tiene
características únicas, entre las cuales resalta la expresa habilitación de
acceso no solamente a los particulares sino también a las autoridades cuando
resultan perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral,
lo cual en el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de
la Administración solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento
legal se ha construido jurisprudencialmente. Este remedio procesal surgió
exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo haber optado por
otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta índole a la Sala
de lo Civil –en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el control
en casación sobre decisiones de los tribunales laborales– pero que eligió la
jurisdicción contencioso administrativa en su lugar. Lo anterior no implica una
desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a controlar son
actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo ante el cual se
impugnan, de tal suerte que debe entenderse en análogas las condiciones para
conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en Casación.
(…)”. (Subrayado fuera de texto).
De la jurisprudencia señalada en el
párrafo supra, se advierte sin lugar a dudas: Que ha sido el legislador el
que amplió de “manera expresa” la competencia de
la Sala de lo Contencioso Administrativo, para conocer de las
resoluciones pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha
materia; y, que no obstante la acción contenciosa administrativa no sea un
recurso, constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que,
por decisión legislativa, hay tres grados de conocimiento en el
proceso judicial de nulidad o autorización de despido de un servidor público
municipal.
En ese sentido, no se discute que el
legislador, con la reforma a la Ley de la Carrera Administrativa
Municipal, decidió otorgar, de manera excepcional, competencia
a la Sala de lo Contencioso Administrativo para conocer de un medio de
impugnación en el proceso judicial de nulidad o autorización de un servidor
público comprendido dentro de la carrera administrativa municipal, todo
a la luz de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aprobada
por Decreto Legislativo nº 81 de fecha 14 de noviembre de 1978, publicado en el
Diario Oficial nº 236, Tomo 261, de fecha 19 de diciembre de 1978, la cual ha
sido derogada por la nueva Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativa, de fecha 9 de noviembre de 2017, que entró en vigencia a
partir del 31 de enero de 2018.
Ahora bien, entre los considerandos que
justifican haber decretado la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, tenemos: i) Que el actual diseño preconstitucional de la
jurisdicción contencioso administrativa impide una efectiva protección
jurisdiccional frente a los actos y decisiones de la Administración Pública en
virtud de su concentración en un solo tribunal, un diseño procesal
exclusivamente escrito y dilatado y la poca efectividad para la ejecución de lo
juzgado; ii) que es urgente la necesidad de sustituir la vigente Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, para transformar la jurisdicción
Contencioso Administrativa en una efectiva garantía de defensa de los derechos
de los ciudadanos y el buen funcionamiento de la Administración Pública; iii)
que debe dictarse una nueva ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
que responda a los principios y tendencias modernas del Derecho Administrativo
y que constituya una verdadera garantía de la justicia frente a las decisiones
y actuaciones de la administración pública.”
LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DEROGA LOS ARTS. 75
Y SIGUIENTES DE LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL Y LE CONFIERE LA
COMPETENCIA PARA SU CONOCIMIENTO A LOS JUECES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“Por ello, el Art. 3 de la LJCA,
incorpora todas las actuaciones y omisiones administrativas siguientes: Los
actos administrativos; contratos administrativos; inactividad de la
administración pública; actividad material de la administración pública
constitutiva de vía de hecho; actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa
de los concesionarios y finalmente también para deducir pretensiones relativas
a la responsabilidad patrimonial directa del funcionario o del concesionario,
así como la responsabilidad directa o subsidiaria de la administración pública.
Para conocer de las actuaciones y
omisiones señaladas en el párrafo supra, la LJCA creó para tales efectos
los Juzgados y Cámaras Especiales sobre esta materia, mismos
que de acuerdo en su Art. 12, tienen exclusiva competencia para conocer en
proceso abreviado para resolver aspectos contenciosos administrativos que se
suscitan en cuestiones de personal que se den en la Administración
Pública de conformidad a la “legitimación pasiva” establecida en el
Art. 19 de la cita ley. El ámbito de competencia de éstos Tribunales es total y
amplio, que incluye los problemas de personal de una Municipalidad que es
estrictamente en su naturaleza básica un ente corporativo de Gobierno Local que
sujetan sus actuaciones al Derecho Administrativo en el ejercicio de la
facultad que le otorga el Art. 204 No. 4 de la Constitución de la República.
En ese orden de ideas, hasta el treinta
y uno de enero del corriente año, fecha en que entró en vigencia la LJCA, eran
los Tribunales y Cámaras en materia laboral, los que con base a los Arts. 75 y siguientes
de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, vigente desde el uno de enero
de dos mil siete, los que conocían de una manera no natural del procedimiento
de autorización de despido y nulidad del mismo, lo cual a criterio de este
Tribunal quedó superado ampliamente, con la nueva normativa de la jurisdicción
Contenciosa Administrativa, que acogió en su seno toda la materia estrictamente
relacionada al derecho administrativo.
Como consecuencia de lo expuesto, ante
la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a partir
del treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, este Tribunal considera que
por la fecha de presentación de la demanda que ahora se conoce de fecha veinte
de febrero del corriente año, el competente para conocer del caso en estudio es
el Juez de lo Contenciosos Administrativo, en el sentido de declarar si existe
legalidad o ilegalidad –nulidad- en la actuación del señor […], en
calidad de Alcalde Municipal de la Alcaldía Municipal de San Salvador y su
Concejo Municipal, que emitió un acto eminentemente administrativo, emanado
del ejercicio de su potestad administrativa y autónoma que en esencia es una
cuestión de personal al servicio de la Administración Pública Municipal, ya que
no sería jurídicamente correcto, sostener que las disposiciones de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal, de las cuales se hizo alusión en párrafos
precedentes, permanecen vigentes en cuanto al conocimiento de los Jueces de lo
laboral en el procedimiento de nulidad de despido, porque como se expuso, ya
hay una nueva ley exclusiva para ello, además porque la redacción del Art. 79
de la LCAM, otorga la posibilidad al interesado de promover un juicio
contencioso administrativo, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Suprema de Justicia, que era la que antes tenía la competencia sobre la
ley ya derogada, lo que implica entonces que si se quisiera, seguir utilizando
los artículos de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, que le daban
competencia a los Tribunales Laborales, la Sala en el caso de un recurso según
el Art. 79 ya citado, no tendría ningún asidero legal para resolver sobre el
asunto (Juicio Contencioso Administrativo), porque la nueva Ley, le quitó esa
atribución y se la otorgó plenamente a los nuevos Jueces y Cámaras Contenciosas
Administrativas, para que inicien y fenezcan todo tipo de juicio y recursos
sobre esta materia, incluyendo por supuesto lo que veían antes los Tribunales
Laborales. Aunado a lo anterior, en el caso de sub iúdice, la autoridad
administrativa, ya emitió un acto eminentemente administrativo –despido- cuyo
control de legalidad es competencia de los jueces de lo Contencioso
Administrativo. Art. 12 LJCD.
Por otro lado, y visto desde otro
enfoque que nos lleva a la misma conclusión que hemos arribado los suscritos,
caben las afirmaciones y referencias expresadas por el Magistrado de la Sala de
lo Contencioso Administrativo, licenciado Sergio Luis Rivera Márquez, en su
voto concurrente de la sentencia de las quince horas cuarenta y tres minutos
del diecinueve de noviembre de dos mil dieciocho, en la resolución bajo la
referencia 454-13, expresando que La Sala de lo Constitucional estimó
que, como el auto de admisión de la demanda contencioso-administrativa de
trámite y no uno definitivo, carece de las condiciones para generar por si
mismo un agravio de carácter constitucional. Pero lo interesante de esta
resolución es que también se expresó: “Ahora bien, a pesar de que se declarará
la improcedencia por el motivo de falta de definitividad del acto, esta Sala
estima oportuno aclarar que, en casos como en que dio lugar a la presente
demanda, la jurisdicción contencioso administrativo ordinaria
no tendría la competencia para ejercer el control de actos jurisdiccionales como
lo es la sentencia pronunciada por la Cámara Segunda de lo Laboral de San
Salvador.” De esta última acotación se extrae (i) que la Sala de lo
Constitucional considera que las sentencias dictadas por los tribunales y
cámaras con competencia laboral en cumplimiento de las facultades derivadas de
la LCAM no son actos administrativos, sino jurisdiccionales; (ii)
que para la Sala de lo Constitucional, los Juzgados Contenciosos
administrativos -es decir, la jurisdicción contencioso administrativoordinaria–
no es la competente para conocer sobre las decisiones de la Cámara de lo
Laboral en estos casos derivados de las potestades que les concede la LCAM, de
lo que no deriva contradicción alguna, pues se esta refiriendo a aquel control
de la actividad jurisdiccional de esos tribunales, de
conformidad con la antigua LJCA y la LCAM corresponde al máximo
tribunal de lo contencioso administrativo que es esta Sala, pero a
partir de la entrada en vigencia de la actual LJCA, como he indicado en el voto
adjunto a la resolución con referencia 60-2018, hubo derogación
orgánica de estas disposiciones y ahora conocer del proceso de nulidad de
despido por la autoridad municipal es competencia de los juzgados de lo
contencioso administrativo. Para arribar a tal conclusión no se necesita un
profundo estudio o ponderación, es que la naturaleza heterocompositiva de
dichos procesos es notoria, y es contrario al derecho procesal el
someter las decisiones judiciales de un juez y luego de una cámara de segunda
instancia a nueva acción judicial ante otro juez de primera instancia, que en
el primer caso resulta en un control horizontal (poco común pero permitido en
los casos de diferentes función, como sucede con el proceso por faltas penales
cuya sentencia es pronunciada por un juez de paz y se somete a un recurso ante
un juez de instrucción, lo cual no sucede aquí al no haber diferencia en la
competencia funcional entre el juzgado con competencia laboral y el juzgado de
lo contenciosos administrativo) y en el segundo en que el inferior en grado
controle al superior (circunstancia procesalmente imposible por falta de
competencia funcional, pues la segunda instancia se creó para controlar a la
primera, pero no a la inversa)”. La anterior sin duda se trata de un criterio o
valoración que aunque no coincide con las razones expuestas en la presente
resolución, si arroja la misma conclusión externada por esta Cámara, en
el sentido que partir de la entrada en vigencia de la actual Ley de lo
Contencioso Administrativo, los competentes para conocer de los procedimientos
de nulidad de despido, son los juzgados de lo contencioso administrativo.
En base a los anteriores considerandos,
para ésta Cámara la decisión del A quo, ha sido dictada conforme a derecho, al
observarse una clara falta de competencia para conocer de las presentes
diligencias, por las razones aquí expuestas, resultando procedente confirmar
resolución venida en apelación.”