TRASLADO DE EMPLEADO MUNICIPAL
LOS GOBIERNOS LOCALES HAN SIDO DOTADOS DE FACULTADES ADMINISTRATIVAS A
FIN GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN POPULAR EN LA FORMACIÓN Y CONDUCCIÓN DE LA
SOCIEDAD LOCAL
“(A) DE LA FACULTAD DE LOS MUNICIPIOS
PARA EFECTUAR TRASLADOS DE PERSONAL DENTRO DEL MISMO MUNICIPIO
Desde el ordenamiento jurídico
constitucional, los gobiernos locales han sido dotados de facultades
administrativas a fin de garantizar la participación popular en la formación y
conducción de la sociedad local. Los municipios además están dotados de
autonomía que comprende su estructura de gobierno y además la organización
interna del recurso humano disponible.
A fin de poder dinamizar sus
actividades, los municipios ejercen sus funciones a través de los distintos
órganos que integran su gobierno. Conforme al art. 24 CM, los gobiernos
municipales están conformados por un Concejo Municipal que tiene carácter
deliberante y normativo, integrado por el Alcalde y Síndico Municipal, y por un
número de regidores que esa misma disposición establece. Éste, a su vez, es la
autoridad máxima del municipio y será presidido por el Alcalde Municipal.”
LOS ALCALDES MUNICIPALES, SON LOS
TITULARES Y PRINCIPALES LLAMADOS A EFECTUAR CAMBIOS NECESARIOS PARA INICIAR O
CONTINUAR DESARROLLANDO DE LA MEJOR MANERA SUS OPERACIONES LABORALES
ADMINISTRATIVAS INTERNAS Y EXTERNAS DE LAS MUNICIPALIDADES
“Este organismo colegiado encuentra
configuradas sus facultades en el art. 30 CM, y, de acuerdo a lo previsto en su
numeral 4, al Concejo Municipal le corresponde emitir ordenanzas, reglamentos y
acuerdos para normar el Gobierno y la Administración municipal.
Por su parte, el art. 48 CM, otorga al
Alcalde la potestad de:
“[…] 5. Ejercer las funciones de
gobierno y administración municipal expidiendo al efecto, los acuerdos, órdenes
e instrucciones necesarias y dictando las medidas que fueren convenientes a la
buena marcha del municipio y a las políticas emanadas del Concejo;
6. Resolver los casos y asuntos
particulares de gobierno y administración;
7. Nombrar y remover a los funcionarios
y empleados cuyo nombramiento no estuviere reservado al Concejo, siguiendo los
procedimientos de ley; […]”.
Así, el art. 14 LCAM dispone:
“Los Concejos Municipales son los
responsables del establecimiento de la carrera administrativa en sus
respectivos municipios, pudiendo hacerlo de forma individual o asociadamente
con otras municipalidades.
Son atribuciones de los Concejo
Municipales:
1. Aplicar dentro del ámbito de su
competencia, la preste ley; […]”.
Dicho cuerpo normativo, en el art. 15
establece:
“Los Alcaldes Municipales, como máxima
autoridad administrativa del municipio, son corresponsables con sus respectivos
Concejos Municipales en el adecuado establecimiento de la carrera administrativa
en su municipalidad.
Son atribuciones de los Alcaldes
Municipales:
1. Aplicar, dentro del ámbito de su
competencia, la presente ley, sin perjuicio de las responsabilidades de las
demás autoridades señaladas en la misma;
2. Dirigir por él mismo o por medio de
dependencia especializada todo lo referente a los recursos humanos de la
municipalidad; […]”
Visto el contenido de las anteriores disposiciones, puede concluirse que
los Alcaldes Municipales, son los titulares y principales llamados a efectuar
los cambios necesarios para iniciar o continuar desarrollando de la mejor
manera las operaciones laborales administrativas internas y externas de las
municipalidades, y a realizar las adecuaciones del personal, sea por sí o a solicitud
o propuesta del Concejo Municipal.”
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTÁ EN LA
PLENA FACULTAD DE REALIZAR TODOS LOS CAMBIOS ESTRUCTURALES DE PERSONAL QUE
CONSIDERE INDISPENSABLES PARA BRINDAR UN MEJOR SERVICIO A LA SOCIEDAD
“Asimismo, el Concejo Municipal tiene dentro de sus facultades, la de
velar por la buena marcha, la administración y los servicios municipales,
pudiendo realizar para ello adecuaciones de personal, art. 30 número 14 CM.
De tal forma que la Administración
municipal está en la plena facultad de realizar todos los cambios en las
funciones del personal, que considere indispensables para brindar un mejor
servicio a la sociedad.
Para efectuar los traslados del personal que consideren necesarios las
entidades gubernativas locales de cada municipio, el legislador les ha dotado
de un ordenamiento jurídico especial. Así, la LCAM es el régimen jurídico que
por excelencia regula de forma particular los traslados de personal que podrán
realizar las Administraciones públicas locales.
La LCAM, dentro de sus considerandos, estipula que las municipalidades,
a efecto de dar cumplimiento a lo estatuido en el art. 219 Cn., han impulsado
una normativa que regula las condiciones de ingreso a la Administración
municipal, las promociones y ascensos con base a mérito y aptitud, los traslados,
las suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de los
servidores públicos, los recursos administrativos contra las resoluciones que
los afecten y la garantía en la estabilidad en el cargo. De forma específica,
el art. 40 de la LCAM regula la potestad de los municipios para realizar los
traslados correspondientes de personal.
Por tanto, los municipios, a través de sus órganos gubernativos, cuentan
con la potestad para realizar traslados de personal, respetando las garantías y
derechos constitucionales y funcionariales de los que gozan los empleados
públicos que están amparados bajo el régimen de la carrera administrativa
municipal.”
LAS MUNICIPALIDADES SE ENCUENTRAN
LEGALMENTE FACULTADAS PARA REALIZAR TRASLADOS DE PERSONAL AL INTERIOR DE SU
ADMINISTRACIÓN, CUMPLIENDO CON CIERTAS PRERROGATIVAS DISEÑADAS DESDE EL
ORDENAMIENTO JURÍDICO ESPECIAL, LCAM
“(B) RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE A LOS
TRASLADOS DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. SUPUESTOS
QUE DEBEN CONCURRIR PARA SU EJECUCIÓN
El desarrollo del presente acápite debe partir de la determinación del
régimen bajo el cual se encuentra vinculada la señora ECLDF con
el municipio de La Unión, que es el de la carrera administrativa municipal.
Dicho régimen es regulado por la LCAM, la cual tienepor objeto
desarrollar los principios constitucionales, garantizar la eficiencia del
régimen administrativo municipal, y, entre otras, regular lo relativo a
ascensos y traslados, art. 1 LCAM.
En tal sentido, es preciso traer lo
dispuesto en el art. 82 LCAM, en cuanto a la prevalencia de dicha norma, sobre
la Ley de Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes
que la contraríen, por el carácter especial de aquella.
Con base en lo anterior, en el
caso sub júdice, no corresponde verificar el cumplimiento del
procedimiento establecido en el art. 37 LSC, como lo pide la demandante, sino
sólo lo dispuesto en el art. 40 LCAM.
Como se expresó en párrafos anteriores,
las municipalidades se encuentran legalmente facultadas para realizar traslados
de personal al interior de su administración, cumpliendo previamente con
ciertos requisitos que están diseñados desde el ordenamiento jurídico especial,
LCAM, pues en dicha ley se configura dicha potestad, de la cual se inviste a
las Administraciones municipales.”
CONDICIONES QUE DEBEN DE CONCURRIR PARA
QUE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL PUEDA ADOPTAR DE FORMA LEGAL, UN ACTO
ADMINISTRATIVO DE TRASLADO DE ALGUNO DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS AMPARADOS BAJO
EL RÉGIMEN DE LA LCAM
“Por ello se hará el examen de cada una
de las condiciones que deben concurrir en dichos traslados, a efecto que en los
mismos sean respetados todos los derechos consagrados en beneficio de los
trabajadores municipales, contemplados en el régimen de la carrera
administrativa, prevista desde el art. 219 Cn.
Así, el art. 40 LCAM, prevé:
“Los funcionarios y empleados de
carrera pueden ser trasladados dentro del mismo municipio o entidad municipal
de una plaza a otra, de forma provisional o definitiva, siempre que dicho
traslado no signifique rebaja de categoría o nivel y no implique disminución de
condiciones de trabajo, de salario o de cualquier otro derecho.
El traslado puede realizarse por
razones de conveniencia para la administración municipal, de reorganización de
la institución, por necesidades eventuales de reforzamiento en áreas
determinadas, o por solicitud del funcionario o empleado.
De acuerdo a convenio de cooperación
entre dos municipios y por razones de necesidad de reforzamiento eventual en
áreas determinadas, podrán destacarse de manera temporal, de una municipalidad
a otra, los funcionarios o empleados que fueren necesarios, previo
consentimiento de éstos. Los empleados o funcionarios conservarán los derechos
derivados de su antigüedad al servicio de la municipalidad de origen”.
Al examinar la disposición citada, es
posible identificar las condiciones que deben de concurrir para que la
Administración municipal pueda adoptar de forma legal, un acto administrativo
de traslado de alguno de sus servidores públicos amparados bajo el régimen de
la LCAM, siendo los siguientes:
i) El traslado debe realizarse dentro
del mismo municipio o entidad municipal:
ii) puede implicar el cambio de plaza;
iii) puede ser de carácter provisional
o de carácter definitivo;
iv) bajo ninguna circunstancia podrá
significar rebaja de categoría o nivel; y,
v) no debe representar una disminución
de condiciones de trabajo, de salario o de cualquier otro derecho del
trabajador;”
PARA QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO DE
TRASLADO SEA LEGÍTIMO, LEGAL, DEBERÁN DE OBSERVARSE CIERTAS CONDICIONANTES QUE
ASÍ HA ESTABLECIDO LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL
“Por ello, previo a su materialización,
se deben justificar las razones por las cuales se trasladará al funcionario o
empleado municipal de carrera; entendiéndose como tales, las siguientes:
i) De conveniencia para la
administración municipal;
ii) De reorganización de la
institución, por necesidades eventuales de reforzamiento en áreas determinadas;
o,
iii) Por solicitud del funcionario o
empleado.
Sobre el tema, la Sala de lo Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia ha establecido en su jurisprudencia, a través
de las sentencias de fechas 27/II/2016, Amparo 104-2013 y 11/XI/2016, Amparo
363-2015, que el traslado de un servidor público es “[…] un acto
administrativo en virtud del cual un servidor público, ante una
necesidad imperiosa de la Administración, asume de forma permanente un
cargo similar al que desempeñaba previo a la emisión de dicho acto. Su
fundamento es la necesidad de garantizar que la institución para la
cual labora dicho servidor público cumpla adecuadamente sus funciones por
medio del recurso humano idóneo. Ello significa que el Estado tiene la facultad
de destinar a sus funcionarios y empleados a distintos puestos de trabajo,
según su nivel de especialización, en aras de satisfacer un interés público”;
el resaltado es nuestro.
Asimismo, en las sentencias indicadas,
el referido tribunal expresó que para que el acto administrativo de traslado
sea legítimo, legal, deberán de observarse ciertas condicionantes:
“c. Para que un traslado sea
legítimo debe ser necesario, es decir, basado en razones objetivas relacionadas
con el adecuado desempeño de las actividades propias de una institución
pública, y debe garantizar la no afectación de las condiciones esenciales
que rigen la relación laboral entre un servidor público y el Estado, esto es,
la localidad donde se presta el servicio, la categoría del cargo, las funciones
asignadas y el salario. Ello porque esta figura no debe emplearse como
sanción, sino como un mecanismo extraordinario orientado a organizar
adecuadamente el recurso humano que labora para el Estado y, así, garantizar el
correcto funcionamiento de las instituciones públicas. Por ello, previo a su
materialización, se debe justificar sumariamente si concurren las siguientes
condiciones: (i) la necesidad que tiene una institución de
reorganizar su personal debido a que alguna de sus unidades administrativas
carece de suficiente personal para cumplir sus funciones y (ii) el
nivel de especialización del servidor público que se pretende trasladar y su
idoneidad para desempeñar el cargo al que será destinado, en el entendido de
que dicha unidad no cuenta con otra persona que pueda asumir las funciones de
ese puesto de trabajo”;
Además, en dichas resoluciones, el
referido tribunal ha hecho referencia a que “[e]s necesario
distinguir el traslado de otras figuras similares, previstas en el ordenamiento
jurídico, que también conllevan un cambio en alguna de las condiciones de las
relaciones laborales entre el Estado y sus servidores públicos.
Entre dichas figuras están las siguientes: (i) el ascenso,
el cual permite a una persona ocupar un cargo de mayor jerarquía al que
desempeñaba anteriormente en la institución, (ii)la permuta,
que implica un intercambio voluntario de plazas entre dos servidores públicos
y (iii) el descenso de clase, que consiste en el
traslado de un servidor público a un cargo de categoría inferior al que
desempeñaba antes”. Y, en ese sentido, ha indicado que “[l]a
última figura mencionada […] [n]o debe ser confundida con el traslado: en
este se desplaza a la persona a un cargo de igual o similar categoría al que
tenía antes, en aras de satisfacer una necesidad imperiosa de la institución
pública correspondiente, mientras que en el descenso de clase ocurre una
desmejora de las condiciones laborales – como la categoría del cargo, las
funciones asignadas y el salario – producto de una sanción por el
incumplimiento de las atribuciones que le correspondían al servidor en su cargo
primigenio”; el resaltado es nuestro.
Por su parte, la Sala de lo Contencioso
Administrativo, por sentencia de fecha veintisiete de mayo de dos mil tres,
ref. 116-P-2011, manifestó que “[…] el traslado es fundamentalmente un
movimiento físico del lugar de trabajo de un empleado o funcionario público,
con la nota esencial de suscitarse sin el consentimiento de dicho
empleado o funcionario público, es decir, es una imposición
que el Estado efectúa aun en contra de la voluntad del sujeto, producto
de una manifestación unilateral de esa voluntad estatal”.
Todo lo antes expuesto constituye los supuestos de hecho que deben
concurrir en casos de traslados, para que el funcionario competente se
encuentre habilitado para su disposición y ejecución.
Por tanto, corresponde ahora verificar
la concurrencia de tales supuestos en el acto en que se dispuso el traslado de
la señora ECLDF, así como de los
demás requisitos objetivos y formales que deben observarse en el mismo, para
que éste pueda mantener incólume su presunción de validez y legalidad.”
EL TRASLADO DE UN EMPLEADO DE CARRERA
PUEDE EFECTUARSE SIEMPRE QUE EL MISMO NO SIGNIFIQUE REBAJA DE CATEGORÍA O NIVEL
Y NO IMPLIQUE DISMINUCIÓN EN LAS CONDICIONES DE TRABAJO, DE SALARIO O DE
CUALQUIER OTRO DERECHO
“(i) Sobre la rebaja de categoría o
nivel y la disminución de condiciones de trabajo por el traslado efectuado
En el presente caso, se ha acreditado
que la demandante fue trasladada del cargo de Encargada de Recursos Humanos al
cargo de Encargada de Planillas, en la Unidad de Tesorería.
La parte actora manifestó que el
traslado le ha significado una desmejora en la categoría de trabajo, viéndose
acosada por las altas autoridades de la municipalidad, y una disminución en las
condiciones de trabajo, ya que no existe un espacio físico para que se instale
en su nuevo cargo.
Al respecto, el art. 40 LCAM dispone
que el traslado de un empleado de carrera puede efectuarse siempre que el mismo
no signifique rebaja de categoría o nivel y no implique disminución en las condiciones
de trabajo, de salario o de cualquier otro derecho.
Respecto de la rebaja de
categoría o nivel, la LCAM, en su art. 5, ha dispuesto que según sea
su contenido funcionarial, los servidores públicos se clasifican en niveles de
dirección, técnico, administrativo y operativos, los cuales son definidos en
los art. 6, 7, 8 y 9 del referido cuerpo normativo.
El art. 10 LCAM establece que en cada
uno de dichos niveles funcionariales y para cada cargo en específico, habrá
tres categorías. El empleado o funcionario municipal ingresará al nivel
correspondiente a la tercera categoría e irá ascendiendo a las categorías
superiores de acuerdo a la experiencia, conocimientos, capacitación y méritos
acreditados.”
PARA OBSERVARSE EL EJERCICIO LEGÍTIMO
DEL TRASLADO, DEBE HABERSE ANALIZADO SI CON LA MOVILIDAD DE LA EMPLEADA DE UN
CARGO A OTRO, ADEMÁS DE SU RAZONABILIDAD, NO SE ESTABA CAUSANDO UNA REBAJA EN
LA CATEGORÍA O NIVEL
“Corre agregado a folios 139 del
expediente administrativo, el acuerdo municipal número ***, asentado en el acta
número ***, correspondiente a la sesión ordinaria del Concejo Municipal de La
Unión, de fecha dos de abril de dos mil siete, por medio del cual dicho órgano
acordó darle en propiedad a la demandante el cargo de Encargada de Recursos
Humanos; y, a folios 534 y 535 del referido expediente, corre agregada una de
las evaluaciones de desempeño que se le realizaron a la demandante, mientras
ostentaba el cargo de Encargada de Recursos Humanos, correspondiente al período
de enero a junio 2016, identificándola dentro del grupo laboral B: Nivel
Técnico.
Por su parte, con relación al cargo de
Encargada de Planillas, al cual ha sido trasladada la demandante, no corre
agregado al expediente administrativo, ningún documento del cual se pueda
advertir el nivel funcionarial ni la categoría a la que pertenece.
Sin embargo, en el desarrollo de la
audiencia única celebrada en el presente proceso, la parte demandada indicó que
con el traslado al cargo de Encargada de Planillas, se le ha reducido trabajo a
la demandante, ya que no está a cargo de todo el recurso humano de la Alcaldía,
como sí lo estaba cuando desempeñaba el cargo de Encargada de Recursos Humanos.
Precisamente, corre agregado al
expediente administrativo, a folios 218, el acuerdo municipal número ******,
asentado en el acta número ******, correspondiente a la sesión extraordinaria del
Concejo Municipal de La Unión, de fecha veintidós de diciembre de dos mil ocho,
por medio del cual el referido órgano, considerando que el Contador Municipal
ya no elaboraría las planillas de pago de empleados/as, ni las planillas de
pago por dietas a los concejales, asignó dicha función a la Encargada de
Recursos Humanos, licenciada LDF , a partir del mes de enero de 2009.
Desde aquella fecha, la señora LDF tuvo
a su cargo la elaboración de planillas, junto a otras propias del cargo de
Encargada de Recursos Humanos. Este último cargo, a pesar de tener asignada
varias funciones, sigue siendo un puesto de nivel técnico, en tanto existe, por
sobre de éste, otro, que dirige todas las actividades correspondientes al área
de Recursos Humanos, como logra establecerse de las evaluaciones del desempeño
de los años 2014, 2015 y 2016, de folios 450, 504 y 535, del expediente
administrativo.
Por su parte, el cargo de Encargada de
Planillas pareciera ser también un puesto de nivel técnico, en tanto se
requerirá para su desempeño, de ciertas destrezas y conocimientos, por lo
complejo de la función, art. 7 LCAM. Sin embargo, tal extremo no fue probado
por ninguna de las partes, por lo que no es posible tener por acreditado en el
proceso, la rebaja en la categoría o nivel, alegada por la demandante.
Como previamente se ha indicado, en el
acto administrativo que disponga el traslado de un servidor público municipal a
otro puesto distinto, debe quedar evidenciada la irrestricta observancia de los
supuestos legalmente establecidos y jurisprudencialmente desarrollados; en el
presente caso, para observarse el ejercicio legítimo de la figura del traslado,
debió haberse analizado si con la movilidad de la empleada de un cargo a otro,
además de su razonabilidad, no se estaba causando una rebaja en la categoría o
nivel, con las cuales no se llegase a concluir que se está efectuando un
traslado arbitrario.
Con lo anterior se concluye que no es
procedente declarar la ilegalidad de los actos administrativos impugnados y su
consecuente anulación, ya que, con los medios probatorios admitidos y
producidos en el presente proceso, no se ha logrado acreditar la rebaja de
categoría o nivel.”
PARA COMPROBAR UNA DISMINUCIÓN EN LAS
CONDICIONES DE TRABAJO, ES NECESARIO LA APORTACIÓN DE MEDIOS DE PRUEBA QUE
PERMITAN ADVERTIR LA EFECTIVA DISMINUCIÓN DE CONDICIONES DE LA QUE SE ESTÁ
SIENDO OBJETO
“Respecto de la aportación de la
certificación y copia de los autos sobre el otorgamiento de las medidas de
protección y la prórroga de la vigencia de las mismas, la parte actora no logró
probar que el traslado que se le ha efectuado sea resultado de un presunto
acoso laboral del cual podría estar siendo víctima, ya que tal como se
establece en aquellos, las medias otorgadas están orientadas a controlar la
conducta de los denunciados, mientras se resuelve el fondo de la controversia,
y asimismo, se indica que el plazo de dichas medidas corresponde al tiempo prudencial
para que la Fiscalía General de la República realice los actos propios de la
investigación y resuelva lo pertinente en lo que a la materia penal
corresponde.
En relación a la disminución de
condiciones de trabajo, debe indicarse que, si bien lo alegado
por la demandante puede constituir una disminución a sus condiciones de
trabajo, en específico a las condiciones físicas en las que realiza su trabajo;
para comprobarlo es necesario la aportación de los medios de prueba que
permitan advertir la efectiva disminución de condiciones de la que se está
siendo objeto.
No obstante, en el presente caso, con
la prueba propuesta y practicada no se logró acreditar la desmejora en las
condiciones laborales de la demandante, provenientes de la presunta inexistencia
de un espacio físico para desarrollar las funciones de su nuevo cargo.
Además, ambas partes manifestaron que
la servidora pública demandante conserva el mismo salario que devengaba en la
plaza anterior.
Por lo que no es procedente declarar la ilegalidad de los actos administrativos impugnados y su consecuente anulación, en virtud de este motivo.”