SUPRESIÓN DE PLAZAS
DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL RECONOCIDO POR EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
"V. 1.
A. El reconocimiento
del derecho a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2° de la Cn.) de
los servidores públicos responde a dos necesidades: la primera, garantizar la
continuidad de las funciones y actividades que ellos realizan en las
instituciones públicas, debido a que sus servicios están orientados a
satisfacer un interés general; y, la segunda, conceder al servidor un grado de
seguridad que le permita realizar sus labores sin temor a que su situación
jurídica se modifique fuera del marco constitucional y legal establecido.
El derecho a la estabilidad laboral, según las
sentencias de fechas 11 de marzo de 2011, 24 de noviembre de 2010, 11 de junio
de 2010 y 19 de mayo de 2010, amparos 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y 404-2008
respectivamente, entre otras, faculta a conservar un trabajo cuando concurran
las condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de
trabajo; (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o
mental para desempeñarlo; (iii) que las labores se desarrollen
con eficiencia; (iv) que no se cometa falta grave que la ley considere causal
de despido; (v) que subsista la institución para la cual se presta el servicio;
y (vi) que el puesto no sea de aquellos cuyo desempeño
requiere de confianza personal o política."
REQUISITOS
PARA DETERMINAR SI UNA PERSONA ES TITULAR AL DERECHO DE ESTABILIDAD LABORAL
"B. Como un caso particular, en
las sentencias de fecha 19 de diciembre de 2012, amparos 1-2011 y 2-2011, se
sostuvo que para determinar si una persona es o no titular del derecho a la
estabilidad laboral se debe analizar —independientemente de que esté vinculada
con el Estado por medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios
personales si en el caso particular concurren las condiciones siguientes: (i)que
la relación laboral es de carácter público y, por ende, el trabajador tiene el
carácter de empleado público; (ii) que las labores pertenecen
al giro ordinario de la institución, es decir, que guardan relación con las
competencias asignadas a esa; (iii) que las labores son de
carácter permanente, en el sentido de que se realizan de manera continua y, por
ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y experiencia necesarias para
ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que el cargo
desempeñado no es de confianza, circunstancia que debe determinarse con base en
los criterios fijados por esta Sala en su jurisprudencia."
DERECHO DE AUDIENCIA
"2. En la sentencia de fecha 11 de febrero de 2011,
amparo 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc.
1° de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de
los que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están
obligadas a seguir, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia o,
en su ausencia, en aplicación directa de la disposición constitucional citada,
un proceso en el que se brinde a las partes la oportunidad de conocer las
respectivas posturas y de contradecirlas, previo a que se provea un acto que
cause un perjuicio en los derechos de alguna de ellas. Así, el derecho
de defensa (art. 2 inc. 1° de la Cn.) está íntimamente vinculado con
el derecho de audiencia, pues es dentro del proceso donde los intervinientes
tienen la posibilidad de exponer sus razonamientos y de oponerse a su
contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo anterior sea posible es necesario hacer
saber al sujeto pasivo de dicho proceso la infracción que se le reprocha y
facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que existe
vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la inexistencia
de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de oponerse a lo
que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las formalidades
esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos derechos."
HECHOS
ESTABLECIDOS EN BASE A LAS PRUEBAS APORTADAS
"VI. Corresponde en este
apartado analizar si la actuación de la autoridad demandada se sujetó a la
normativa constitucional.
1. A. Las partes aportaron como prueba, entre otros, los
siguientes documentos: (i) copia simple de la transcripción
del Acuerdo n° 599 de fecha 24 de octubre de 2016, en virtud del cual el
titular del MAG autorizó la supresión de la plaza de técnico II, a partir del 1
de diciembre de 2016 y ordenó que se le pagara al señor REMF, quien desempeñaba
ese cargo, la indemnización correspondiente; y (ii) constancia
extendida el 9 de abril de 2016 por el jefe de la División de Recursos Humanos
y por el pagador auxiliar, ambos del MAG, en la cual se hace constar que el
señor MF desempeñaba el cargo de técnico II en esa institución.
B. Teniendo
en cuenta lo dispuesto en los arts. 331 y 341 inc. 1° del Código Procesal Civil
y Mercantil (CPCM) —de aplicación supletoria a los procesos de amparo—, con el
documento público antes detallado, el cual fue expedido por los funcionarios
competentes, se han comprobado los hechos que en el se consignan. Además,
teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 330 inc. 2° y 343 del CPCM, con la
copia simple antes mencionada, dado que no se acreditó su falsedad ni la del
documento original que reproduce, se han comprobado de manera fehaciente los
datos contenidos en ella.
C. Con
base en los elementos de prueba presentados, valorados conjuntamente y conforme
a la sana crítica, se tienen por establecidos los siguientes hechos y
datos: (i) que el demandante laboró para el MAG en el cargo
nominal de técnico II; (ii) que el 24 de octubre de 2016 el
titular del MAG ordenó que se suprimiera la plaza de técnico II a partir del 1
de diciembre de 2016 y se pagara al pretensor la indemnización correspondiente;
y (iii) que dicha decisión se tomó sin haberse tramitado
previamente un procedimiento en el cual el actor pudiera ejercer la defensa de
sus derechos."
ACTOR
FORMABA PARTE DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y ERA TITULAR DEL DERECHO A LA
ESTABILIDAD LABORAL
"2.
A. Cuando se ordenó
la supresión de su puesto de trabajo el peticionario desempeñaba el cargo
nominal de técnico II en el MAG, de lo cual se colige que la relación laboral
en cuestión era de carácter público y, consecuentemente, aquel
tenía a la fecha la calidad de servidor público. Asimismo,
dado que la autoridad demandada no alegó ni comprobó que el cargo desempeñado
por el actor se encontraba excluido del régimen laboral regulado en la Ley de
Servicio Civil (LSC), se colige que el pretensor formaba parte de la carrera
administrativa y era titular del derecho a la estabilidad laboral reconocido en
el art. 219 de la Cn."
ESTABILIDAD
LABORAL DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS NO ES UN DERECHO ABSOLUTO NI DEBE ENTENDERSE
COMO LA GARANTÍA DE UNA COMPLETA INAMOVILIDAD, PUES ESTE PUEDE CEDER ANTE EL
INTERÉS GENERAL DEL MEJORAMIENTO DE LOS SERVICIOS POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
"B. La estabilidad laboral de los empleados
públicos no es un derecho absoluto ni debe entenderse como la garantía de una
completa inamovilidad, pues este puede ceder ante el interés general del
mejoramiento de los servicios por la Administración Pública. En ese sentido,
las instituciones públicas están facultadas constitucional y legalmente para
adecuar su funcionamiento y estructura a las necesidades de los servicios que
prestan, por lo que pueden crear, modificar, reorganizar y
suprimir los cargos de su personal, cuando las necesidades públicas o
las limitaciones fiscales se lo impongan."
FIGURA
DE SUPRESIÓN DE PLAZA ES UNA FACULTAD QUE POSEEN LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS
PARA MODIFICAR SU ESTRUCTURA ORGANIZATIVA, PERO DICHA ATRIBUCIÓN NO PUEDE
EJERCITARSE DE FORMA ARBITRARIA, NI FRAUDULENTA
"Sin
embargo, ello no debe implicar el menoscabo del derecho a la
estabilidad laboral del que gozan los servidores públicos y convertir la
supresión de plazas en un sistema anómalo o encubierto de remoción y
sustitución de personas. Por ello, previo a ordenar la supresión de un
puesto de trabajo, se requiere que la autoridad competente cumpla con las
formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de
justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades
del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar
las medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de mayor
jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es posible, conceder
una indemnización; (iii) reservar los recursos económicos
necesarios para efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar
el fuero sindical, en los supuestos de empleados aforados conforme al art. 47
inc. 6° de la Cn.
En consecuencia, si bien la figura de supresión de
plaza es una facultad que poseen las instituciones públicas para modificar su
estructura organizativa, conforme al art. 3 de la LSC, dicha atribución no
puede ejercitarse de forma arbitraria. Por ello, previo a ordenar la supresión
de una plaza de trabajo debe comprobarse porqué la aludida plaza es innecesaria
para el desarrollo normal de las actividades de la institución y, además, que
aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto institucional. Ello resulta
indispensable en virtud de que se suprimirá la plaza de un servidor público que
goza de estabilidad laboral por ser parte integrante de la carrera
administrativa. Comprobado que la plaza a suprimir es innecesaria, se deben
adoptar las medidas para incorporar al empleado que se desempeñaba en ese cargo
en una plaza de igual o mayor jerarquía, y solo cuando esto no fuere posible
ofrecérsele una indemnización por la supresión de su plaza."
DEMANDADO
NO COMPROBÓ QUE LA SUPRESIÓN DE LA PLAZA OCUPADA POR EL PETICIONARIO SE REALIZÓ
ATENDIENDO A CRITERIOS TÉCNICOS, PUES LA SIMPLE ALEGACIÓN DE RAZONES DE
NECESIDAD DE REESTRUCTURACIÓN Y REORDENAMIENTO NO SON SUFICIENTES
"C. En el presente caso, el titular del MAG no
comprobó que la supresión de la plaza ocupada por el peticionario se realizó
atendiendo a criterios técnicos, pues la simple alegación de razones de
necesidad de reestructuración y reordenamiento no son suficientes para tener
por establecido que la eliminación del puesto de trabajo del demandante se
fundamentó en la falta de necesidad de los servicios que prestaba al MAG o en
motivos presupuestarios. Para ello la autoridad demandada debió realizar y
presentar los respectivos estudios técnicos que así lo demostraran.
Aunado a ello, la referida autoridad no acreditó
que, previo al ofrecimiento del pago en concepto de indemnización por la
supresión del cargo del pretensor, haya intentado incorporarlo a un empleo
similar o de mayor jerarquía dentro de la referida institución. Según el
criterio expuesto, el pago de la indemnización es válido únicamente cuando exista
la imposibilidad de reubicar al empleado cuya plaza se va a suprimir en un
puesto equivalente o de mayor rango."
AUTORIDAD DEMANDADA UTILIZÓ DE MANERA FRAUDULENTA LA FIGURA DE LA SUPRESIÓN DE PLAZA PARA INTENTAR REVESTIR DE LEGALIDAD UN ACTO QUE, EN ESENCIA, CONFIGURÓ UN DESPIDO
"D. De lo anterior se colige que la autoridad demandada
utilizó de manera fraudulenta la figura de la "supresión de plaza"
para intentar revestir de legalidad un acto que, en esencia, configuró un
despido. Por consiguiente, al haberse comprobado que el titular del MAG
tomó la decisión de suprimir la plaza laboral del señor REMF de manera
arbitraria, se concluye que la aludida autoridad vulneró los derechos de
audiencia, defensa y a la estabilidad laboral del actor, por lo que resulta
procedente ampararlo en su pretensión."
EFECTO
RESTITUTORIO: DEJAR SIN EFECTO
EL ACUERDO N° 599 DE FECHA 24 DE OCTUBRE DE 2016, EN VIRTUD DEL CUAL EL TITULAR
DEL MAG AUTORIZÓ LA SUPRESIÓN DE LA PLAZA DE TÉCNICO II Y ORDENAR
QUE SE LE CANCELEN AL ACTOR LOS SALARIOS QUE DEJÓ DE PERCIBIR
"VII. Determinada
la vulneración constitucional derivada de la actuación de la autoridad
demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de la presente
sentencia.
1. El
art. 35 inc. 1° de la LPC establece que el efecto material de la sentencia de
amparo consiste en ordenarles a las autoridades demandadas que las cosas
vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional.
Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será
meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la posibilidad de
reclamar indemnización por los daños causados en contra de los funcionarios
personalmente responsables.
En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn.,
los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión
dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder,
con su patrimonio y de manera personal, por los daños materiales y/o morales
ocasionados. En todo caso, en la sentencia de 15 de febrero de 2013, amparo
51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto
material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la posibilidad de
reclamar indemnización por los daños que le han sido causados, en aplicación
directa del art. 245 de la Cn.
2. A. En el caso que nos ocupa, dado que en el auto de
admisión de este amparo se ordenó la suspensión de los efectos del acto
reclamado, pues se advirtió que existían situaciones que debían preservarse
mediante la adopción de tal medida cautelar, el actor fue reinstalado en su
puesto de trabajo, por lo que el efecto restitutorio de esta sentencia deberá
concretarse en: (i) dejar sin efecto el Acuerdo n° 599 de fecha 24 de
octubre de 2016, en virtud del cual el titular del MAG autorizó la supresión de
la plaza de técnico II a partir del 1 de diciembre de 2016 y ordenó que se le
pagara al señor REMF la indemnización correspondiente, por lo que este deberá
continuar vinculado laboralmente a dicha institución ocupando el cargo de
técnico II, y (ii) ordenar que se le cancelen al referido señor los salarios
que dejó de percibir mientras estuvo cesante en el desempeño de sus labores en
el MAG, siempre que no pasen de tres meses, tal como lo prescribe el art. 61
inc. 4° de la LSC.
En ese sentido, debido a que el pago de los
salarios caídos es susceptible de ser cuantificado, la autoridad demandada debe
hacerlo efectivo cargando la respectiva orden de pago del monto de los salarios
y prestaciones respectivos al presupuesto vigente de la institución o, en caso
de no ser esto posible por no contarse con los fondos necesarios, emitir la
orden para que se incluya la asignación respectiva en la partida
correspondiente al presupuesto del ejercicio siguiente.
B. Además, de acuerdo con lo preceptuado-
en los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la LPC, la parte actora, en caso de
que lo estime pertinente, puede utilizar los mecanismos que el ordenamiento
jurídico regula para intentar reclamar indemnización por los daños materiales
y/o morales que le pudo ocasionar la vulneración de derechos constitucionales
declarada en esta sentencia directamente en contra de la o las personas
responsables de la aludida vulneración.
Sobre este último punto, se aclara que la
sentencia pronunciada en un proceso de amparo se limita a la declaratoria de si
existe o no una vulneración de derechos constitucionales por parte de una
autoridad y, en consecuencia, no tiene como objeto el, establecimiento de
responsabilidad personal alguna. El art. 81 de la LPC es categórico al
respecto cuando prescribe que “[l]a sentencia definitiva [...] produce los
efectos de cosa juzgada contra toda persona o funcionario, haya o no
intervenido en el proceso, sólo en cuanto a que el acto reclamado es o no
inconstitucional, o violatorio de preceptos constitucionales. Con todo, el
contenido de la sentencia no constituye en sí declaración, reconocimiento o
constitución de derechos privados subjetivos de los particulares o del Estado”.
Por ello, el presente fallo estimatorio no
constituye un pronunciamiento respecto a la responsabilidad personal del
funcionario demandado, pues sobre ello se deben pronunciar las autoridades
ordinarias competentes.
De ahí que, al exigir el resarcimiento de los daños
directamente a la o las personas responsables —lo que es posible aun cuando ya
no se encuentren en el ejercicio de sus cargos— tendrá que comprobarse en sede
ordinaria que incurrieron en responsabilidad, por lo que se deberá demostrar:
(i) que la vulneración constitucional ocasionada con su actuación dio lugar a
la existencia de tales daños —morales o materiales—; y (ii) que
dicha circunstancia se produjo con un determinado grado de responsabilidad
—dolo o culpa—. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base
en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda,
dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que
se incurrió en el caso particular."