DILIGENCIAS DE NULIDAD DE DESPIDO

PROCEDIMIENTO ANTES DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

“Habiendo analizado los suscritos Magistrados los pasajes de autos, y al estudiar cada una de las actuaciones de las partes procesales, se advierte que las presentes diligencias fueron promovidas el treinta y uno de agosto de dos mil dieciocho, y tomando en cuenta la entrada en vigor de la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a partir del treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, este Tribunal previo a resolver el fondo del asunto, analizará si el señor Juez A quo era el competente en razón de la materia para sustanciar el procedimiento de nulidad planteada.

La Ley de Servicio Civil antes de la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal - dos mil siete-, en el Art. 2 inciso segundo regulaba: “(…) ALCANCE DE LA LEY… Quedan sujetos a las disposiciones de esta ley, con las excepciones que después se dirán, los funcionarios y empleados de la administración pública y de la municipal y los de los organismos descentralizados de las mismas que no gocen de autonomía económica o administrativa (…)”. (Subrayado fuera de texto). Entre los organismos competentes, para la aplicación de la Ley de Servicio Civil, se crearon las Comisiones de Servicio Civil y el Tribunal de Servicio Civil. Art. 6 de la LSC.

Por otra parte, el mismo cuerpo normativo regulaba en su art. 7 letra l, que: “Habrá una comisión en cada una de las siguiente dependencia de la Administración…l) Alcaldías Municipales de Cabeceras Departamentales;”. (Subrayado fuera de contexto), y así mismo, el art. 12, en los literales f) y g), señalan respectivamente que corresponde a las Comisiones de Servicio Civil “Conocer en única instancia de los casos de amonestación de los funcionarios o empleados en el ejercicio del cargo o empleo” y “Conocer en primera instancia en los demás casos de sanciones establecidas”.

En ese sentido, en el caso de las municipalidades, la Comisión creada era la competente para conocer en única instancia de las decisiones de la autoridad o Jefe del funcionario o empleado para despedirlo, conforme al procedimiento regulado en el Art. 55 de la LSC. En cuanto al fallo proveído en la Comisión Municipal, se recurría en revisión ante el Tribunal de Servicio Civil. Ahora bien, en aquellos casos que la destitución o despido del funcionario o empleado municipal que se efectuara sin causa ninguna o por causa no establecida en la LSC, o sin observarse los procedimientos en ellas prevenidos, correspondía declarar la nulidad de dichos actos al Tribunal de Servicios Civil. Art. 61 LSC.

Por su parte, los procedimientos sancionatorios administrativos de los servidores públicos municipales, correspondía su conocimiento a organismos administrativos creados por la Ley de Servicio Civil. Asimismo, respecto a la legalidad o ilegalidad de las actuaciones administrativas del Tribunal de Servicio Civil, correspondía a la Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo. (Sentencia de la Honorable Sala de lo Constitucional, de las catorce horas del día veintidós de octubre de dos mil cuatro, Ref. 9-2003).

El procedimiento sancionatorio, nunca salía de la esfera administrativa, pues en primer lugar conocía de una autorización de despido o destitución la Comisión de Servicio Civil de la cabecera departamental del Municipio correspondiente; y la resolución proveída por la Comisión estaba sujeta a revisión ante el Tribunal de Servicio Civil. Asimismo, la Nulidad de despido era competencia de dicho tribunal declararla. En suma, es fácil observar que la especialidad era en el marco del derecho administrativo sancionador, y por ello el conocimiento de las sanciones estaba dado a los organismos administrativos, más nunca su conocimiento a un Juez u oficinas judiciales, ya que sus actuaciones no podrían generar actos administrativos, sino jurisdiccionales.”

CONFORME A LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL, LA COMPETENCIA PARA SU CONOCIMIENTO CORRESPONDÍA A LOS JUECES DE LO LABORAL

“Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, se crea como organismo administrativo las Comisiones Municipales de la Carrera Administrativa, que son los organismos colegiados encargados de aplicar la ley en los casos en qué de manera directa se resuelva sobre los derechos de los funcionarios o empleados, con excepción de la aplicación del régimen disciplinario referente a despidos.

No obstante que el legislador, no podía aprobar una ley erigiendo jurisdicciones y estableciendo cargos judiciales o administrativos del Órgano Judicial, si el proyecto no es presentado por la Honorable Corte Suprema de Justicia -(Sentencia de Inconstitucionalidad bajo referencia 6-2016/2-2016, de las catorce horas con once minutos del día nueve de febrero de dos mil dieciocho)- en la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, ante la ausencia de un Tribunal Administrativo – como el Tribunal de Servicio Civil- le da competencia a los Jueces de lo Laboral, para conocer del procedimiento de despido y nulidad del mismo. Con tal decisión, se desnaturalizó la esencia del derecho administrativo sancionador, pues la especialidad y los principios que lo rigen pasaron a manos de Jueces de lo Laboral, cuyas decisiones no generan actos administrativos sino jurisdiccionales en puridad.

La ausencia de un Tribunal Sancionador Administrativo para las municipalidades, a la fecha de la entrada en vigencia de la LCAM (2007), a criterio de esta Cámara, generó tres consecuencias dignas de ser mencionadas:

1) Quitar a las Comisiones Municipales, la facultad para conocer de las autorizaciones de despido, pues no había un ente administrativo que pudiese conocer en revisión o apelación de las decisiones emanadas por éstas.

2) A que fuese un Juez de lo Laboral o aquellos con competencia en dicha materia, para conocer de la autorización de despido y nulidad del mismo, con lo cual suprimió la etapa de auto supervisión que la administración pudiere realizar del acto administrativo, encomendando el control al Órgano Judicial.

3) Que la sentencia proveída por la Cámara respectiva en el recurso de revisión, pudiese impugnarse mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. (Reforma).

La competencia que se le atribuyó a la Sala en al Art. 79 de la LCAM, desnaturaliza la esencia de las atribuciones de la misma, ya que se le faculta para conocer de actos eminentemente jurisdiccionales, cuando la Ley le atribuía el conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública, entendiendo por Administración Pública: a) el Órgano Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas y demás entidades descentralizadas del Estado; b) los Poderes Legislativo y Judicial y los organismos independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y, c) el Gobierno Local. Art. 3 LEY DE LA

JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA (derogada).”

COMPETENCIA DE LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO PARA CONOCER DE LAS RESOLUCIONES PRONUNCIADAS POR LOS JUECES DE LO LABORAL, ANTES DE LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

“La Honorable Sala de lo Contencioso Administrativo, justifica su competencia en cuanto a que fue el legislador el que habilitó en la ley -LCAM- un recurso para ante la respectiva Cámara con competencia laboral, y de lo resuelto en ese recurso previó un medio de impugnación promovido ante esta Sala en acción contencioso-administrativa. Por ello en la sentencia de las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de agosto de dos mil diecisiete. Ref. 204-2012, dijo: “(…) Las resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara, corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada exclusivamente al Órgano Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia diseñada por el legislador, en otras palabras, no son actos administrativos, sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos del control de legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA. Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a la Sala para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el artículo 82 LCAM: “Esta ley por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera Administrativa y demás leyes que la contraríen. Ahora bien, tal decisión legislativa presenta connotaciones particulares que repercuten en la función de esta Sala, que requieren de pormenorización; así, cuando la Sala conoce las causas contra actos de la administración, debe circunscribirse a estimar la legalidad o ilegalidad del acto administrativo, y en todo caso, dictar alguna medida para restablecer el derecho que haya resultado lesionado, empero, no puede sustituir a la Administración arrogándose la capacidad de dictar actos administrativos para restituir aquél o aquellos que sean declarados ilegales; ello porque la administración en algunos casos tiene potestad sancionadora, mientras que los tribunales solamente declaran hechos y aplican consecuencias; por eso en los primeros casos es que, a lo sumo, el tribunal realiza el reenvío correspondiente para que la administración dicte un nuevo acto administrativo. Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales que han conocido el asunto; es decir, el legislador no crea una vía para controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa administrativa no sea un recurso, constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por designio legislativo, hay tres grados de conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una primera instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en “revisión” (una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición equiparable al tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal 3° del Código Procesal Civil y Mercantil – CPCM – admite casación la sentencia definitiva en procesos de material laboral). La acción contencioso administrativa permite la sustanciación del proceso y la presentación de prueba, que, como impugnación, tiene características únicas, entre las cuales resalta la expresa habilitación de acceso no solamente a los particulares sino también a las autoridades cuando resultan perjudicadas por el fallo de los tribunales con competencia laboral, lo cual en el proceso contencioso administrativo que se sigue contra actos de la Administración solamente sucede en casos excepcionales y cuyo fundamento legal se ha construido jurisprudencialmente. Este remedio procesal surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo haber optado por otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta índole a la Sala de lo Civil – en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el control en casación sobre decisiones de los tribunales laborales – pero que eligió la jurisdicción contencioso administrativa en su lugar. Lo anterior no implica una desventaja en la calidad del control por cuanto las decisiones a controlar son actos jurisdiccionales y es también jurisdiccional el organismo ante el cual se impugnan, de tal suerte que debe entenderse en análogas las condiciones para conocer y resolver que tiene la Sala de lo Civil al conocer en Casación. (…)”. (Subrayado fuera de texto).

De la jurisprudencia señalada en el párrafo supra, se advierte sin lugar a dudas que ha sido el legislador el que amplió de “manera expresa” la competencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, para conocer de las resoluciones pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha materia; y, que no obstante la acción contenciosa administrativa no sea un recurso, constituye un verdadero medio de impugnación, de manera que, por decisión legislativa, hay tres grados de conocimiento en el procedimiento de nulidad o autorización de despido de un servidor público municipal.

En ese sentido, no se discute que el legislador, con la reforma a la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a la Sala de lo Contencioso Administrativo para conocer de un medio de impugnación en el procedimiento de nulidad o autorización de despido de un servidor público comprendido dentro de la carrera administrativa municipal, todo a la luz de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, aprobada por Decreto Legislativo n° 81 de fecha 14 de noviembre de 1978, publicado en el Diario Oficial n° 236, Tomo 261, de fecha 19 de diciembre de 1978, la cual ha sido derogada por la nueva Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, de fecha 9 de noviembre de 2017, que entró en vigencia a partir del 31 de enero de 2018.”

LA LEY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA DEROGA LOS ARTS. 75 Y SIGUIENTES DE LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL Y LE CONFIERE LA COMPETENCIA PARA SU CONOCIMIENTO A LOS JUECES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

“Ahora bien, entre los considerandos que justifican haber decretado la nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, tenemos: i) Que el actual diseño preconstitucional de la jurisdicción contencioso administrativa impide una efectiva protección jurisdiccional frente a los actos y decisiones de la Administración Pública en virtud de su concentración en un solo tribunal, un diseño procesal exclusivamente escrito y dilatado y la poca efectividad para la ejecución de lo juzgado; ii) Que es urgente la necesidad de sustituir la vigente Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, para transformar la jurisdicción Contencioso Administrativa en una efectiva garantía de defensa de los derechos de los ciudadanos y el buen funcionamiento de la Administración Pública; iii) Que debe dictarse una nueva ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa que responda a los principios y tendencias modernas del Derecho Administrativo y que constituya una verdadera garantía de la justicia frente a las decisiones y actuaciones de la administración pública.

Por ello, el Art. 3 de la LJCA, incorpora todas las actuaciones y omisiones administrativas siguientes: Los actos administrativos; contratos administrativos; inactividad de la administración pública; actividad material de la administración pública constitutiva de vía de hecho; actuaciones y omisiones de naturaleza administrativa de los concesionarios y finalmente también para deducir pretensiones relativas a la responsabilidad patrimonial directa del funcionario o del concesionario, así como la responsabilidad directa o subsidiaria de la administración pública.

Para conocer de las actuaciones y omisiones señaladas en el párrafo supra, la LJCA creo para tales efectos los Juzgados y Cámaras Especiales sobre esta materia, mismos que de acuerdo en su Art. 12, tienen exclusiva competencia para conocer en proceso abreviado para resolver aspectos contenciosos administrativos que se suscitan en cuestiones de personal que se den en la Administración Pública de conformidad a la “legitimación pasiva” establecida en el Art. 19 de la cita ley. El ámbito de competencia de éstos Tribunales es total y amplio, que incluye los problemas de personal de una Municipalidad que es estrictamente en su naturaleza básica un ente corporativo de Gobierno Local que sujetan sus actuaciones al Derecho Administrativo en el ejercicio de la facultad que le otorga el Art. 204 N° 4 de la Constitución de la República.

En ese orden de ideas, hasta el treinta y uno de enero del corriente año, fecha en que entró en vigencia la LJCA, eran los Tribunales y Cámaras en materia laboral, los que con base a los Arts. 75 y siguientes de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, vigente desde el uno de enero de dos mil siete, los que conocían de una manera no natural del procedimiento de autorización de despido y nulidad del mismo, lo cual a criterio de este Tribunal quedó superado ampliamente, con la nueva normativa de la jurisdicción Contenciosa Administrativa, que acogió en su seno toda la materia estrictamente relacionada al derecho administrativo.

Como consecuencia de lo expuesto, ante la vigencia de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, a partir del treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, este Tribunal considera que por la fecha de presentación de la demanda que ahora se conoce de fecha treinta y uno de agosto del mismo año, el competente para conocer del caso en estudio es el Juez de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de declarar si existe legalidad o ilegalidad - nulidad – en la actuación del CONCEJO MUNICIPAL […], que emitió un acto eminentemente administrativo, emanado del ejercicio de su potestad administrativa y autónoma que en esencia es una cuestión de personal al servicio de la Administración Pública Municipal, ya que no sería jurídicamente correcto, sostener que las disposiciones de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, de las cuales se hizo alusión en párrafos precedentes, permanecen vigentes en cuanto al conocimiento de los Jueces de lo laboral en el procedimiento de nulidad de despido, porque como se expuso, ya hay una nueva ley exclusiva para ello, además porque la redacción del Art. 79 de la LCAM, otorga la posibilidad al interesado de promover un juicio contencioso administrativo, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, que era la que antes tenía la competencia sobre la ley ya derogada, lo que implica entonces que si se quisiera, seguir utilizando los artículos de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal, que le daban competencia a los Tribunales Laborales, la Sala en el caso de un recurso según el Art. 79 ya citado, no tendría ningún asidero legal para resolver sobre el asunto (Juicio Contencioso Administrativo), porque la nueva Ley, le quitó esa atribución y se la otorgó plenamente a los nuevos Jueces y Cámaras Contenciosas Administrativas, para que inicien y fenezcan todo tipo de juicio y recursos sobre esta materia, incluyendo por supuesto lo que veían antes los Tribunales Laborales. Aunado a lo anterior, en el caso de sub iúdice, la autoridad administrativa, ya emitió un acto eminentemente administrativo –despido- cuyo control de legalidad es competencia de los jueces de lo Contencioso Administrativo. Art. 12 LJCD.

En base a los anteriores considerandos, para ésta Cámara la actuación del A quo, deviene en nulidad, al considerar que dicha figura tiene aplicación ante la existencia de un vicio formal o que derive de un procedimiento violatorio de las reglas establecidas, y es que, en el caso en estudio, lo que se observa es una clara falta de competencia para conocer de las presentes diligencias.

Partiendo de lo anteriormente analizado, resulta procedente declarar nula la resolución venida en revisión de conformidad al Art. 232 literal a) del Código Procesal Civil y Mercantil, en vista de carecer de competencia para conocer del caso en estudio, de conformidad al Art. 37 CPCM, debiendo remitir las presentes diligencias al Juez competente.”