SUPRESIÓN DE PLAZAS
EL
REGLAMENTO INTERIOR DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, NO ES EN REALIDAD UN
REGLAMENTO, SINO UNA NORMA CON RANGO DE LEY, EN ATENCIÓN A QUE SU EMISIÓN
DERIVA DE UN MANDATO CONSTITUCIONAL
“2.
En el presente caso, la interrogante que se plantea es si la Junta Directiva
del primer órgano del Estado –al ser el encargado de representar a todos los
segmentos de la población– es competente para suprimir una plaza, en atención a
los preceptos de rango constitucional y legal que rigen a la Asamblea
Legislativa; y es así como al analizar el planteamiento realizado por la parte
actora, en atención a las premisas indicadas anteriormente, procede precisar:
La
Constitución de la República en su «TITULO VI ÓRGANOS DEL GOBIERNO,
ATRIBUCIONES Y COMPETENCIAS CAPITULO I ÓRGANO LEGISLATIVO, SECCIÓN PRIMERA
ASAMBLEA LEGISLATIVA», artículo 131 establece aquellas actuaciones que son
competencia de la Asamblea Legislativa.
2.1
Para el caso de autos, interesa analizar las que se encuentran consignadas en
los ordinales 1° y 9°, las cuales prescriben: «Art. 131.- Corresponde a la
Asamblea Legislativa: 1°- Decretar su reglamento interior; (…) 9° Crear y
suprimir plazas, y asignar sueldos a los funcionarios y empleados de acuerdo
con el régimen de Servicio Civil (…)»
Es
decir que lo primero que dicho precepto constitucional atribuye a la Asamblea
Legislativa, es la labor de emitir una norma que regule su propio actuar.
Debe
tenerse en cuenta que el Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa –en
adelante RIAL– no es en realidad un reglamento, sino una norma con rango de
ley, en atención a que su emisión deriva de un mandato constitucional.
En
el referido reglamento se regula la organización, el funcionamiento y los
procedimientos parlamentarios de la Asamblea Legislativa, de acuerdo con las
facultades que le otorga la Constitución.
No
podemos perder de vista que la Asamblea Legislativa se configura como el primer
Órgano del Estado –encargado de representar a todos los diferentes segmentos de
la población– cuya función primordial es la de crear leyes. El Pleno
Legislativo se erige como la máxima autoridad compuesta por ochenta y cuatro
diputados quienes se encargan de ejercer lo que se conoce como función
legislativa.
La
Junta Directiva por su parte, es el órgano encargado de llevar a cabo la
función de carácter administrativa que ese órgano del Estado desarrolla,
conforme a lo estipulado en el art. 12 del RIAL.
La
función administrativa realizada por la Junta Directiva, conlleva funciones de
dirección, organización, planeación, coordinación, contratación y control
(entre otras). Dicha función se diferencia de la función legislativa, en
atención a que en aquella la Asamblea se inviste de su papel de Administración
Pública y emite actos que constituyen manifestaciones de voluntad, juicio,
conocimiento o deseo concretos de la voluntad estatal (en oposición a las
manifestaciones abstractas que realiza al ejercer la función legislativa).”
LA
COMPETENCIA DE CREAR Y SUPRIMIR PLAZAS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA ESTÁ
RELACIONADA CON LA FUNCIÓN LEGISLATIVA CUANDO ANUALMENTE APRUEBA O MODIFICA LA
LEY DE SALARIOS Y NO DEBE CONFUNDIRSE CON LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
“Ahora
bien, el ordinal 9° del artículo 131 estipula la competencia que tiene la
Asamblea Legislativa de «Crear y suprimir plazas de acuerdo con el régimen
de Servicio Civil».
La
competencia de crear y suprimir plazas a que hace referencia la anterior
disposición, está relacionada con la función legislativa encomendada al primer
órgano del Estado, a través de la cual anualmente aprueba o modifica la Ley de
Salario que estará vigente durante cada ejercicio fiscal. Y es que hay que
tener presente que cada año, las diferentes instituciones que forman parte del
Estado y que funcionan con fondos del Presupuesto General, tienen el deber de
elaborar el presupuesto con el que trabajaran el siguiente ejercicio fiscal, y
dentro del mismo, cada institución establece el número de plazas con las que
funcionará, haciendo el requerimiento necesario en caso que necesite de la
creación de nuevas plazas y/o determinando cuales son las plazas que por
motivos de conveniencia deben ser suprimidas.
Es
así como en atención al anterior mandato constitucional la Ley del Servicio
Civil estipula en el artículo 3 denominado «Creación
y supresión de empleos» que «Toda
plaza, cargo o empleo público sólo podrá ser creado o suprimido por la ley; y
para tomar posesión o entrar a desempeñar el cargo o empleo el funcionario o
empleado deberá ser nombrado de conformidad con la misma. Esta disposición es
aplicable, en lo pertinente, a los casos de traslados».
Por
tanto, no puede de manera alguna confundirse la función de carácter legislativa
prevista en la referida disposición constitucional –crear y suprimir plazas vía
ley de salarios–, con la función administrativa que realiza este mismo órgano
de Estado al momento de nombrar a una persona en particular en alguna de esas
plazas que han sido creadas por ley o su eventual remoción, función que dicho
sea de paso está contemplada en el mismo art. 12 numeral 25 del RIAL, el cual
prescribe «Son atribuciones de la Junta
Directiva: Nombrar, remover, aceptar renuncias y conceder licencias a los
funcionarios administrativos y a los empleados de la Asamblea, así como a los
consultores, cualquiera que sea la fuente de financiamiento con que se
contraten».”
POR
MEDIO DEL REGLAMENTO INTERNO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA SE CONFIERE A LA JUNTA
DIRECTIVA LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA EN TAL SENTIDO, ES COMPETENTE PARA ORDENAR
LA SUPRESIÓN DE PLAZAS QUE HAN SIDO CREADA MEDIANTE LA FIGURA DE CONTRATO
“3.
No obstante lo anteriormente señalado, procede entrar a analizar la naturaleza
del vínculo laboral existente entre la demandante y la Asamblea Legislativa, a
efecto de determinar si la plaza que ella ocupaba es una de las plazas
comprendidas en la Ley de Salarios y, por lo tanto, solo podía haber sido
suprimida por el pleno de la Asamblea Legislativa.
Al
examinar la documentación relacionada con este caso, se advierte en el
expediente administrativo personal corre agregado el contrato de carácter
laboral suscrito por la demandante, y en el mismo se consigna: «GUILLERMO
ANTONIO GALLEGOS NAVARRETE (…) en mi calidad de Presidente (a) de la Asamblea
Legislativa y en representación de ella debidamente autorizado(a) por la Junta
Directiva por medio de Acuerdo n° 1842 de fecha 08 de Noviembre (sic) del año
2016, que en lo sucesivo se denominará “la Asamblea Legislativa”, por una parte
y por la otra, BMA (sic) R (sic) (…) quien en adelante se denominará “el
empleado” convienen, de acuerdo a lo establecido en el Artículo 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuesto, en celebrar un contrato de prestación
de Servicios Personales bajo las condiciones siguientes(…)» Aunado a lo anterior, a fs 2 del expediente
administrativo, corre agregada la hoja de vida de la demandante, y en la misma
consta que ella ha laborado para la institución bajo la figura de contrato
laboral desde el año dos mil once.
Es
decir, en el caso de autos, el vínculo laboral que ha existido entre la
empleada y la Asamblea Legislativa no surge a partir de un nombramiento vía
plaza por Ley de Salarios, sino de la figura de contrato para la prestación de
servicios profesionales regulada en las Disposiciones Generales de Presupuestos
y es, por tanto, esta última norma la que rige dicha relación.
Se
advierte, en este punto, que el artículo 12 del RIAL, establece las «Atribuciones
de la Junta Directiva» e indica al respecto que «Son atribuciones de la
Junta Directiva: (…) 3) Dirigir las actividades administrativas de la
Asamblea (…) 20) Elaborar el presupuesto del Órgano Legislativo y someterlo
a consideración de la Asamblea, para su discusión y aprobación, de conformidad
con lo establecido en este Reglamento. (…) 25) Nombrar, remover, aceptar
renuncias y conceder licencias a los funcionarios administrativos y a los
empleados de la Asamblea, así como a los consultores, cualquiera que sea la
fuente de financiamiento con que se contraten. (…) 26) Autorizar todo tipo de
erogaciones con cargo al presupuesto de la Asamblea o cualquier otra fuente de
financiamiento. (…) 27) Autorizar incrementos salariales, ascensos, promociones
o sanciones a los funcionarios administrativos y empleados, de acuerdo con la
ley que regula el sistema de escalafón salarial de los empleados de la
Asamblea, demás leyes aplicables y manuales correspondientes (…) 30) Resolver
los casos administrativos que no estén contemplados en este Reglamento e
informar a la Asamblea» (resaltado nuestro).
Nótese
que el referido artículo 12 RIAL es claro al señalar que: «Son atribuciones
de la Junta Directiva: (…) 3) Dirigir las actividades administrativas de la
Asamblea» pero además lo es «(…) 30) Resolver los casos administrativos
que no estén contemplados en este Reglamento e informar a la Asamblea».
En
este contexto procede indicar que la Sala de lo Constitucional, en reiterada
jurisprudencia, ha establecido que: «(…)
la interpretación de las leyes debe practicarse teniendo en cuenta el contexto
general y los fines que la informan, pues la inconsecuencia o la falta de
previsión jamás debe suponerse en el legislador, por lo cual se reconoce como
un principio básico que la interpretación de las leyes debe hacerse siempre
evitando darles aquel sentido que ponga en pugna sus disposiciones, destruyendo
las unas por las otras, y adoptando, como verdadero el que las concilie y deje
a todas con valor y efecto. Es así como, por un lado, las disposiciones
legales, dentro del cuerpo normativo al que pertenecen, deben ser interpretadas
teniendo en cuenta el conjunto de disposiciones que conforman el cuerpo legal;
es decir, es insuficiente que el intérprete de la ley extraiga los mandatos,
las normas dimanantes de las disposiciones de una ley, sin tener en cuenta el
contenido de las demás con las que conforma el cuerpo normativo, ya que la
ausencia de una interpretación sistemática genera la posibilidad de llegar a
conclusiones erróneas respecto de los mandatos que el legislador dicta a través
de las leyes» [Sentencias de la Sala de lo Constitucional pronunciadas en
los procesos de inconstitucionalidad Inc. 14- 1999Ac de fecha tres de diciembre
de dos mil dos, e Inc. 86-2016 del día catorce de septiembre de dos mil
dieciséis].
Por
su parte, el tratadista Marienhoff, respecto a la delimitación de la figura
jurídica “competencia” expone que: «Las
personas públicas (…) tienen un campo de actuación limitado por su
especialidad. Fuera de duda que no pueden sobrepasarlo sin incurrir en
ilegalidad (…) En cada caso particular para saber si un órgano administrativo
tiene o no competencia para realizar un acto, el interprete deberá atenerse, en
primer lugar, al texto de la norma pertinente; si la competencia no surge en
forma concreta de la letra misma de la norma, debe entonces confrontarse dicha letra
con el acto a realizar, a efecto de establecer si la competencia para llevar a
cabo este se desprende o no como una consecuencia lógica del texto de la norma
y de la índole de la actividad principal del órgano o ente.»
[MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, 4° edición
actualizada, Buenos Aires, Abeledo – Perrot, pag. 592] (resaltado nuestro).
Haciendo
una interpretación sistemática a partir de los textos del artículo 12 del RIAL
que regula las competencias de la Junta Directiva y el artículo 83 de las Disposiciones
Generales de Presupuesto, que regula los contrato para la prestación de
servicios profesionales o técnicos, en relación con la actuación realizada por
la autoridad a la que se demanda, se llega a la conclusión que el referido
órgano colegiado tanto al momento de crear (a través del contrato) como al
suprimir la plaza de la demandante, actuó bajo las competencias que le han sido
atribuidas en la ley, entre las cuales está: «Dirigir las actividades administrativas de la Asamblea.
De
ahí que la Junta Directiva, con base en el Reglamento Interior, es el órgano
competente para ejercer la función administrativa que desempeña el Órgano
Legislativo de manera excepcional, en aquellos aspectos de carácter laboral
dentro de la institución; y es así como en ejercicio de las atribuciones antes
relacionadas fue que ésta llevó a cabo la creación de plazas vía la figura de
contrato regulada en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuesto y, eventualmente, decidió poner término a la relación laboral
existente entre la institución y la demandante.
En
conclusión, el artículo 131 tanto en el ordinal 1° como en el ordinal 9° de la
Constitución, hace referencia a la función legislativa que compete al primer
órgano del Estado, por ende, es a través del RIAL, norma de carácter
secundario, que se confiere a la Junta Directiva la competencia de llevar a
cabo toda aquella función de carácter administrativo que le compete realizar a
la institución.
En
tal sentido, la Junta Directiva sí es competente para ordenar la supresión de
plazas que han sido creada mediante la figura de contrato. Precisado lo
anterior, corresponde analizar si la supresión de plaza efectuada por la Junta
Directiva de la Asamblea Legislativa fue efectuada en legal forma.”
PROCEDIMIENTO
DE SUPRESIÓN DE PLAZA
“2.
Determinada la competencia de la Junta Directiva para emitir el acto impugnado,
procede ahora entrar a analizar los argumentos de ilegalidad planteados por la
parte actora.
En
el presente proceso la parte actora alega que la autoridad demandada vulneró
los principios de seguridad jurídica y debido proceso, así como los derechos de
trabajo y estabilidad laboral, debido a que: (i) la Junta Directiva emitió el
acto impugnado sin los fundamentos atendibles para la supresión de la plaza. En
ese sentido, cuestiona el procedimiento que efectuó la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa para suprimir la plaza. Agrega que, de poder efectuar tal
acto, ésta no cumplió los parámetros exigibles que respeten sus derechos de
trabajo y estabilidad laboral. (ii) el acto administrativo impugnado es un acto desfavorable
que carece de motivación, siendo este requisito de forma
trascendental para este tipo de actos.
(i)
Sobre el procedimiento realizado para suprimir la plaza que ocupaba la
demandante.
Manifestó
la demandante que «(…)
No obstante que la supuesta supresión de plaza se realizo (sic) mediante un
acuerdo la Junta Directiva demandada, el mismo no tiene ningún respaldo legal,
ni ha sido precedido de ningún estudio técnico o dictamen especializado en la
materia, es decir que no existe ninguna justificación para probar que la plaza
que desempeñaba mi representado habría que adecuarla o bien suprimirla porque
específicamente dicho (sic) plaza, significaba una carga económica para la
Institución (sic) mencionada, o bien que era innecesaria, aunado a lo anterior
tampoco se demostró que se hicieron las evaluaciones suficientes para ver si se
podría incorporar a otra plaza de igual o similar categoría (…)» (folio 3 frente).
Debe exponerse respecto de la figura de la supresión, que
la ley no prevé procedimiento alguno para que la misma se lleve a cabo. Lo
anterior deriva del hecho que: i) las plazas contenidas en la Ley de Salario son creadas y suprimidas
mediante el correspondiente procedimiento
legislativo; y, ii) los contratos para la prestación de
servicios personales de carácter profesional o técnico que regula el art. 83 de
las Disposiciones Generales de Presupuestos son de plazo finito, pues de
acuerdo al número 9 de la referida disposición: «Los contratos a que se refiere este artículo no podrán firmarse por
períodos que excedan del 31 de diciembre de cada año; pero cuando las
necesidades del servicio lo exijan podrán prorrogarse por resolución los
contratos otorgados en el año anterior, no obstante haber finalizado su
vigencia, sólo por dos meses mientras se suscribe el nuevo contrato, de ser
necesario».
Lo
que sucede, en el caso de los contratos, es que la Administración Pública, en
general, al no existir la posibilidad de disponer fácilmente de plazas
comprendidas en la Ley de Salario, comenzó a utilizar la figura de contratos para
lograr cubrir algunos servicios de carácter permanente, propios del
funcionamiento de las instituciones; lo cual derivó en un fraude de ley, que
desnaturalizó la protección a la estabilidad laboral.
Tal
situación llevó a que tanto la Sala de lo Constitucional como este Tribunal
procedieran a pronunciarse respecto a la estabilidad que gozan los empleados
que se encuentran en este tipo de situaciones, siendo vía jurisprudencial que
se han establecido los parámetros que la Administración Pública debe seguir a
efecto de respetar y resguardar el referido derecho.”
DEBE
PRECEDER UN INFORME TÉCNICO DE JUSTIFICACIÓN, EN EL CUAL SE ANALICEN ASPECTOS
PRESUPUESTARIOS, TÉCNICAS DE ANÁLISIS OCUPACIONAL, ASÍ COMO LAS NECESIDADES
PROPIAS DEL SERVICIO
“Es así que respecto de la figura de la supresión de
plazas, la Sala de lo Constitucional ha sostenido que: «(…) previo
a ordenar la supresión de un puesto de trabajo, se requiere que la autoridad
competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio
técnico de justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto,
necesidades del servicio y técnicas de análisis ocupacional; (ii) adoptar las
medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de mayor
jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es posible, conceder
una indemnización; (iii) reservar los recursos económicos necesarios para
efectuar el pago de las indemnizaciones respectivas; y (iv) levantar el fuero
sindical, en los supuestos de empleados aforados conforme al art. 47 inc. 6º de
la Cn» [sentencia de referencia 8-2016, de las diez horas
cuarenta y seis minutos del veinticinco de junio de dos mil dieciocho].
Tal
como indica la jurisprudencia constitucional, para suprimir una plaza debe
preceder un informe técnico de justificación, en el cual se analicen aspectos
presupuestarios, técnicas de análisis ocupacional, así como las necesidades
propias del servicio. Es decir, el informe técnico debe ser específico para la
plaza o conjunto de plazas del mismo género cuya supresión se pretenda.”
AL NO EL RAZONAMIENTO DE LOS MOTIVOS DE CONVENIENCIA
QUE LLEVARON AL ÓRGANO COLEGIADO A DETERMINAR LA INNECESARIEDAD DE LA PLAZA, EN
ATENCIÓN A LAS ACTIVIDADES COTIDIANAS DE LA INSTITUCIÓN EL ACTO ES ILEGAL
“En
el presente caso, la autoridad demandada durante la instrucción de este proceso
se defendió del punto objeto de este examen y expuso que: «3.2- ESTUDIOS Y
DISCUSIONES TÉCNICAS. Efectivamente, se realizaron muchas discusiones y
conclusiones técnicas, que comenzaron con la enorme necesidad de ajustes
financieros en la ejecución presupuestaria; así, al respecto, consta agregado
en autos el expediente de supresión de plaza de la demandante, en el cual obra
copia del estudio técnico que establece las diversas realidades y parámetros
que dejan determinada la necesidad de la medida de supresión de plazas, tal y
como lo ha establecido jurisprudencia de esa Sala, precisamente citada en la
demanda, en el caso referencia 312-2015 (…) Por otro lado, es del caso acotar,
que efectivamente hubo informes técnicos, estableciéndose ostensiblemente la
necesidad y procedencia de la supresión de la plaza de la demandante. Sin
perjuicio que el Acuerdo (sic) impugnado establece claramente que respecto de
las 13 oficinas departamentales se estableció que la estructura organizativa
debería ser la misma con el que se conformaron dichas oficinas, lo cual permite
su funcionamiento e importaría una disminución en el gasto público que realiza
la Asamblea Legislativa, ya que la institución contaba con un número de
empleados que sobrepasaba las necesidades que se requieren para el
funcionamiento de la Asamblea Legislativa, lo cual ha llevado a que los
recursos asignados en el presupuesto institucional para el pago de salarios
sean insuficientes, para enfrentar los compromisos adquiridos en dicho rubro.
También, la Asamblea Legislativa actuó congruente con la política de austeridad
que se acordó en el “Protocolo de Entendimiento”, el cual se realiza en cada
legislatura con base en el artículo 11 del Reglamento Interior de la Asamblea
Legislativa, manifestándose que se hace necesario ajustar el número de plazas
acorde a la capacidad financiero y al número de plazas pre establecidas;
asimismo, se expresa que han de respetarse los preceptos legales del caso, y
los eventuales derechos de cualquier trabajador; pero es importante destacar,
que además de varios análisis hechos a través de diversas jornadas de sesiones
de la Junta Directiva, en las que se analizaba y discutía el tema, también se
contó con posición técnica justificativa y constitutiva, no solo de la
procedencia de la medida sino de la absoluta necesidad de adoptarla, habida
cuenta del interés superior que significa el efectivo funcionamiento del Órgano
Legislativo, ya que es bien entendido lo crítico, delicado e importante que
para toda institución pública significa la debida y correcta ejecución presupuestaria
(…) 3.3- DICTAMEN FINANCIERO, de fecha 11 de mayo de 2018, brindado por
licenciado RL, quien es Licenciado (sic) en Economía (sic), Asesor (sic)
Económico-Financiero (sic) de la Presidencia, informe referido a la Presidencia
y a la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa, el cual indefectiblemente
revela la completa e ineludible necesidad del Órgano Legislativo de tomar
medidas como las que nos ocupa en el presente proceso; dicho informe, además de
revelador, es de obligatoria atención, dado en interés superior del Estado, en
virtud de ello es que se tomaron medidas como la que se impugna en el presente
proceso. En dicho dictamen técnico, del cual obra en autos copia, agregada al
expediente de supresión de plaza, se establecen diversas situaciones críticas
(…) En efecto, basado en los siguientes insumos se establece el exceso de gasto
de remuneraciones (rubro presupuestario 51 remuneraciones, clasificador 51
definido por el Ministerio de Hacienda): El nivel de gasto de remuneraciones
acumulado hasta abril 2018 y la estimación de cierre para 2018, bajo un
escenario pasivo supera el techo de la asignación presupuestaria. La carga
salarial por mes es excesiva y no hay forma de cubrirla con el presupuesto
modificado en febrero 2018. No obstante, la dinámica de número de plazas
experimenta una tendencia creciente y para 2017 incluso un incremento abrupto.
Entre 2014 y 2017 reporta un incremento de 600 plazas, de las cuales solo en
2017 corresponden a 392, es decir un 65 % de las adicionadas en los últimos 3
años. Se debe contener que estos cambios de plazas se han ejecutado
prácticamente con el mismo techo presupuestario de la institución. (Ver Cuadro
(sic) No. 2 del informe técnico). El origen de los problemas es el exceso de
gasto en remuneraciones, por lo que lo razonable y recomendable fue reducir su
magnitud, para cerrar el año 2018 dentro de los parámetros de la Ley del (sic)
Presupuesto, en lo que corresponde a la Asamblea Legislativa. A ese momento con
la estimación de cierre del ejercicio de 2018, la Asamblea estaría realizando
un gasto de $52.2 millones en remuneraciones de un total del presupuesto de
$58.3 millones, lo que constituye un 89%. Es claro que está fuera de todo
parámetro razonable de una administración pública, que queda con un 11% para el
resto de gastos de funcionamiento e inversión. Advirtiéndose, que la Asamblea
Legislativa podría experimentar problemas para cerrar el año 2018, incluso
tomando medidas de suprimir plazas, o creando fondos de retiro voluntario y
otras medidas, porque se deberá cubrir indemnizaciones, y no se dispone de
recursos en la institución, porque se encuentra de hecho excedido el techo
presupuestario total establecido en la Ley de Presupuesto 2018. De tal forma,
que una primera medida sería proceder con la supresión de plazas de aquellos
casos que no se requiere indemnización por esa medida. No obstante, tampoco es
viable como medida única para enfrentar la magnitud del problema. En todo caso
la solución a la crisis presupuestaria, debería combinar medidas de disminución
de remuneraciones y del resto de gastos de funcionamiento, pero en especial los
primeros por su peso relativo y absoluto (…)» (folios 93 vuelto, 94 frente y vuelto y 95
frente).
Consta
de folios 112 al 114 del expediente judicial, el informe técnico al que se
refiere el apoderado de la autoridad demandada, sin embargo de la lectura del
mismo advierte que éste se limita a identificar la situación financiera de la
Asamblea Legislativa a la fecha de su emisión, señalando como uno de los
principales hallazgos del análisis el exceso de gasto en remuneraciones.
Recomienda el dictamen técnico lo siguiente: «1. Incrementar las medidas de austeridad y recorte de gastos
en todos los conceptos. Para ello, revisar los contratos de los servicios y la
forma de pago y los volúmenes de adquisición de los bienes y servicios.
Principalmente en: i) gastos de servicios de telefonía; ii) gastos de
combustibles; iii) mantenimiento de vehículos; iv) reparación de equipos y
adquisición de equipos; v) boletos aéreos y viáticos; vi) suspender la
contratación de seguro médico para empleados; vii) eliminar los vales de
combustibles a todos los Diputados y ejecutivos de la Asamblea y operar solo
con servicio de transporte institucional; viii) y otras medidas para
racionalizar gastos de funcionamiento. No obstante, es viable racionalizar los
gastos de funcionamiento, pero no será razonable cubrir el déficit solamente
con esta fuente, ya que estos conceptos se vienen recortando desde 2016, para
transferir recursos al rubro de remuneraciones. Además, para el período de mayo
a diciembre de 2018, en este rubro solo se cuenta con una disponibilidad (no
comprometida) de $2.2 millones (Ver Cuadro No. 1), y el exceso de gasto en
remuneraciones es de $2 millones. Y no es prudente y tampoco recomendable
suspender todos los gastos pendientes de contratar entre mayo y diciembre, entre ellos,
a manera de ejemplo el seguro de vida (que vencerá en agosto próximo, cuyo
concepto de gasto supera los $400 mil), entre otros. 2. Realizar venta de activos
que no sean fundamentales para el desempeño de las labores de la institución y
que además tengan la característica que requieran realizar gastos de
mantenimiento y operación, como el caso de vehículos u otros. 3. El origen de
los problemas es el exceso de gasto en remuneraciones, por lo que lo razonable
y recomendable reducir su magnitud, para cerrar el año dentro de los parámetros
de la Ley del Presupuesto, en lo que corresponde a la Asamblea Legislativa. En
este momento con la estimación de cierre del ejercicio de 2018, la Asamblea
estaría realizando un gasto de $52.2 millones en remuneraciones de un total del
presupuesto de $58.3 millones, lo que constituye un 89%. Es claro que está
fuera de todo parámetro razonable de una administración pública, que queda con
un 11% para el resto de gastos de funcionamiento e inversión. La Asamblea
Legislativa podría experimentar problemas para cerrar el año 2018, incluso
tomando medidas de suprimir plazas, o creando fondos de retiro voluntario y
otras medidas, porque se deberá cubrir indemnizaciones, y no se dispone de
recursos en la institución, porque se encuentra de hecho excedido el techo
presupuestario total establecido en la Ley de Presupuesto 2018. De tal forma,
que una primera medida sería proceder con la supresión de plazas de aquellos
casos que no se requiere indemnización por esa medida. No obstante, tampoco es
viable como medida única para enfrentar la magnitud del problema» (folios 113 vuelto y 114 frente).
De folios 3 al 6 consta el acto impugnado, se repara que
la Junta Directiva en su contenido señaló que: «(…) a partir de la evaluación realizada a la situación
de 13 oficinas Departamentales a nivel nacional, con la cual se ha determinado
el personal con el cual debe conformarse la estructura organizativa básica en
concordancia con el proyecto que les dio origen, informe que también ha dado
como resultado el detalle de las plazas por contrato que son innecesarias para
el funcionamiento de las mismas y de las Unidades de Oficinas Departamentales
pues afectan significativamente las finanzas de la institución (…) ACUERDA: a)
Dejar sin efecto el Acuerdo N° 150 de fecha 20 de junio de 2018; b) Suprimir a
partir del 1 de agosto de 2018 la (sic) siguiente (sic) 62 plazas que se
encuentran bajo régimen de contrato de las 13 Oficinas Departamentales de esta
Institución: (…) N° de expediente 3279, COLABORADORA JURIDICA, N° de Contrato
1268/2017, Salario Mensual $1500.00 (…) c) Autorizar la asignación
presupuestaria de $230,571.66 para el pago de las indemnizaciones establecidas
en la ley (sic) del Servicio Civil, por la supresión de las plazas antes
referidas. e) No podrán efectuarse nuevas contrataciones o traslados de plazas
distintas establecidas en el organigrama básico de funcionamiento de las
Oficinas Departamentales, en un plazo no menor de tres años a partir del
presente acuerdo, a excepción de aquellos casos de fallecimiento, renuncia,
despido o destitución del personal que se encuentra asignado a las mismas (…)
COMUNIQUESE».
Al examinar el anterior documento en conjunto con
el
informe técnico al que se refiere el apoderado de la autoridad demandada, se advierte: i) que dicho informe
expone a nivel macro y global las finanzas del Órgano Legislativo, sin embargo,
no concretiza cuál es la innecesariedad del servicio de la plaza de “colaboradora jurídica”, que ocupaba la
señora BMAR, basado, en la aplicación de técnicas ocupacionales propias del
servicio que se pretende suprimir, pues en el mismo solo se establece que «(…)
que una primera medida sería proceder con la supresión de plazas de aquellos
casos que no se requiere indemnización por esa medida»; y, ii)
si bien es cierto el acto impugnado estipula que la
decisión de suprimir las plazas surge a partir de una evaluación realizada, no
identifica de manera alguna la evaluación a la que hace referencia, así como
tampoco se ha hecho en dicho acuerdo de supresión el razonamiento de los
motivos de conveniencia que llevaron al órgano colegiado a determinar la
innecesariedad de la plaza que ocupaba la administrada, en atención a las
actividades cotidianas que se realizan en la institución tal cual lo exige la
jurisprudencia establecida tanto por esta Sala como la Sala de lo
Constitucional.
Es decir, el acto impugnado transgrede los
parámetros que han sido sentados jurisprudencialmente a efecto de determinar
cuándo procede que una plaza sea suprimida; y es que tal decisión debe
fundamentarse en motivos presupuestarios y de innecesariedad de la plaza
concreta, frente a las actividades cotidianas que se realizan en la institución.
De ahí que si bien es cierto se cumplió los presupuestos de adoptar las medidas compensatorias y se reservaron
los recursos económicos necesarios para efectuar el pago de las indemnizaciones
respectivas, el estudio técnico realizado y el acto jurídico impugnado no
fundamentan los presupuestos necesarios para suprimir la plaza, de manera
particular la que ocupaba la demandante; por tanto, el acto controvertido
deviene en ilegal.”
LA
DECLARATORIA DE ILEGALIDAD NO IMPLICA QUE LA JUNTA DIRECTIVA DE LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA CAREZCA DE LA OPORTUNIDAD DE REPRODUCIR EL ACTO IMPUGNADO EN ARAS DE
PROTEGER LAS FINANZAS DEL ESTADO, CUMPLIENDO CON LOS REQUISITOS PARA ELLO
“(ii)
Sobre el vicio de falta de motivación alegado por la parte actora, debe
precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo
salvadoreño la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto
administrativo deriva en la consecuente improcedencia de este último. En
reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación
hace innecesario el examen de otros vicios, pues la declaratoria de ilegalidad
no admite graduaciones ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u
otros vicios alegados.
V.
Tal y como ha sido indicado, el acto administrativo de supresión de los puestos
de trabajo creados por contrato, sí es facultad de la Junta Directiva de la
Asamblea Legislativa, sin embargo, para que el mismo reúna los parámetros de
legalidad necesarios para que el mismo tenga validez, se requiere del
cumplimiento de un conjunto de requisitos que, en el subjúdice, no se
consideran cumplidos, que es lo que genera su ilegalidad.
Empero,
tal declaratoria no implica que la Junta Directiva de la Asamblea Legislativa
carezca de la oportunidad de reproducir el acto impugnado en aras de proteger
las finanzas del Estado frente a circunstancias que hagan previsible su
detrimento y la imposibilidad de cumplir con las obligaciones generadas por una
equívoca gestión de los recursos de la institución.
Para
ello, se requiere que relacione:
(i)
los requisitos que la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional y la de
esta Sala han señalado como necesarios para justificar la supresión de
cualquier plaza;
(ii)
los estudios que acrediten la situación financiera de la Asamblea Legislativa,
en la cual quede evidenciado que hay un déficit presupuestario y que, por esa
razón se ha considerado necesaria la supresión de puestos de trabajo por
contrato, dada la competencia de la Junta Directiva de la Asamblea para
proceder a realizarlo;
(iii)
la determinación de cuántas plazas son las que se requieren para el adecuado
funcionamiento de la Asamblea Legislativa, tanto a nivel institucional como de
los grupos parlamentarios y cuántas plazas hay en exceso de la capacidad de
pago;
(iv)
la clasificación de las plazas con la debida identificación si son innecesarias
ya sea porque hay varias y en realidad basta con un número menor; porque los
servicios que prestan, aunque sean de carácter permanente no son de tipo esencial
para la institución o para la oficina, departamento, sección o grupo; o porque
brindan servicios que no pueden considerarse ni permanentes ni consustanciales
a la labor de la institución.
(vii)
El estudio específico de las plazas o contratos a suprimir, enfocados en el
desempeño del servidor público que las ocupa, su eficacia y eficiencia, su
antigüedad, capacidades adicionales del trabajador que constituyan un beneficio
adicional a la oficina versus los perfiles de trabajadores menos eficientes,
con menos capacidades, contratados más recientemente o, si se trata de
empleados que anteriormente se desempeñaban para los Grupos Parlamentarios y,
en el año dos mil diecisiete, pasaron a formar parte de la plantilla
institucional.
Conforme a lo indicado, las razones que se expusieron en la contestación de la demanda deben desarrollarse como fundamento del acto administrativo que se emita, incluyendo en el mismo aquellas conclusiones y recomendaciones de los estudios pertinentes que han sido acogidas por el órgano colegiado y las correspondientes postulaciones relativas a la conveniencia de la supresión de cada una de las plazas que serán suprimidas, al menos, mediante la adecuada remisión a los informes y documentos que sirvieron de soporte a la decisión.”