NULIDAD DE PLENO DERECHO

LA FALTA DE UN ORDENAMIENTO QUE REGULE DE FORMA EXPRESA TAL CATEGORÍA, NO EXIME LA OBLIGACIÓN DE ANALIZARLA Y CALIFICARLA

“C. Establecidas las posiciones jurídicas de las partes y de la representación fiscal sobre el fondo de la controversia, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

1. Tal como se precisó supra, la parte actora señaló que el acto administrativo controvertido es nulo de pleno derecho por haberse omitido -previo a su emisión- el procedimiento señalado por la LJCA para la revocación de actos administrativos favorables, es decir, el denominado “proceso de lesividad”.

2. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo establece que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.

Ahora, a la fecha de emisión del acto administrativo impugnado y estando vigente la LJCA emitida mediante Decreto Legislativo número ochenta y uno, del catorce de noviembre de mil novecientos setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de mil novecientos setenta y ocho, no existía regulación que estableciera los supuestos a los cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica -nulidad de pleno derecho-.

En el derecho comparado la nulidad de pleno derecho suele recogerse en una norma sustantiva de aplicación general, sin embargo, en El Salvador el juzgador se enfrenta ante un vacío normativo que debe solventar, porque se carece de la seguridad que deviene del texto de una ley. Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla. De tal forma que este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha categoría.

Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico interno.”

CASOS EN QUE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS INCURREN EN NULIDAD DE PLENO DERECHO

“Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto administrativo en tres grandes categorías: irregularidades no invalidantes, nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho). Además, se distingue la “inexistencia”, patología que se predica respecto de aquellos actos que carecen de los elementos esenciales que los doten, siquiera, de la apariencia de validez.

La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.

En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley (David Blanquer, Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial Tirant Lo Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).

Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, en la sentencia de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete, proceso contencioso administrativo 361-2012).

Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre las pretensiones deducidas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.”

LAS FIGURAS DE LA AUTORIZACIÓN Y CONCESIÓN COMPORTAN NATURALEZAS, CONTENIDO Y EFECTOS DIVERSOS, PERO AMBAS FIGURAS SON ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLE

“Expuesto lo anterior, en el caso sub judice la impetrante ha manifestado que la actuación administrativa impugnada es nula de pleno derecho por la omisión del «(…)procedimiento establecido en la Ley para declarar ilegales los actos administrativos firmes (…) y que son favorables (…)» (folio 12 frente). Así, la demandante ha expuesto que la LJCA «(…) indica la necesidad de seguir el Proceso de Lesividad para poder dejar sin efecto [actos favorables que deban ser] declarados ilegales, con independencia de los motivos que aduzca la Administración; [de tal manera que] el Director General de Transporte Terrestre, debió observar lo dispuesto en los artículos 8,12 inciso 2º y 29 de la [LJCA derogada] (…)» (folio 12 frente).

Conforme lo anterior, este Tribunal advierte que la pretensión de nulidad de pleno derecho de la parte demandante encaja, en su planteamiento formal, en el supuesto de nulidad de pleno derecho relativo a la emisión de actos “prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido”.

Así, en atención al principio de congruencia, esta Sala pasará a analizar, en su orden, (i) si la revocación -de las resoluciones 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, 4259-MODICONU-DGTT/2009 y 19432-MODICONRU-DGTT-2008- hecha por medio del acto administrativo impugnado, es una actuación sujeta al proceso de lesividad diseñado en la LJCA y, en caso de confirmarse tal circunstancia, (ii) si la autoridad demandada desarrolló tal proceso; todo ello, a fin de concluir si el acto objeto de control en el presente proceso es nulo de pleno derecho.

3. Tal como se estableció en la relación fáctica de la presente sentencia,el Director General de Transporte Terrestre, mediante la resolución 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, del seis de noviembre de dos mil ocho, autorizó a ACOTRANSA R-52, de R.L., la creación del “ramal” en la denominación redondel Masferrer Paseo - Plaza Las Américas y viceversa, con el código AB052X3.

Posteriormente, por medio de la resolución 4259-MODICONU-DGTT/2009, del veinticuatro de febrero de dos mil nueve, la misma autoridad autorizó a ACOTRANSA R-52, de R.L. el cambio de denominación “origen y destino” para la ruta AB052X3.

Finalmente, a través de la resolución 19432-MODICONRU-DGTT-2009, del veinticinco de abril de dos mil nueve, tal autoridad administrativa autorizó a ACOTRANSA R-52, de R.L., la modificación del recorrido de la ruta AB052X3.

4. El Director General de Trasporte Terrestre del Viceministerio de Transporte ha sido categórico en manifestar que, para la revocación de las resoluciones administrativas relacionadas en el apartado anterior, no debía seguir el proceso de lesividad regulado en la LJCA, ello, dado que tales resoluciones son “autorizaciones” y no “concesiones” que impliquen derechos adquiridos por la parte demandante. Así, manifestó que la actora «(…) en ningún momento (…) ha ostentado una (…) concesión para la prestación del Servicio Público de Transporte Colectivo de Pasajeros, sino más bien ha sido afecto a una autorización o permiso (…)» (el subrayado es propio) (folio 166 vuelto). Consecuentemente, aseveró que las resoluciones que revocó únicamente otorgaban un “derecho precario” que no puede entenderse inmodificable o que su revocación esté supeditada a un proceso de lesividad.

Al respecto debe señalarse que la Sala de lo Constitucional de esta Corte, al analizar las figuras de la “autorización” y la “concesión de servicio público”, ha establecido lo siguiente.

«La autorización es uno de los instrumentos más característicos en el ámbito de la intervención estatal y es un acto administrativo que declara el derecho a desarrollar una actividad mediante la remoción de límites al ejercicio de las facultades que ya le correspondían a su destinatario. Al respecto, en la Sentencia del 8-XII-2003, Amp. 1340-2002, se expuso que la autorización faculta a un particular a la realización de ciertas actividades sobre las cuales existía una prohibición general previa. En otras palabras, es un pronunciamiento del Estado de tipo permisivo, a fin de facultar a una persona natural o jurídica a la realización de una actividad determinada, de interés público o no. En ese sentido, las notas características de la autorización son: (i) se trata de una técnica de control previo del ejercicio de ciertas actividades mediante la que se efectúa una fiscalización de la legalidad u oportunidad de su ejercicio; (ii) la razón de ser del control previo de la actividad en unos casos es su potencial daño a terceros o al interés general en el supuesto de carecer de supervisión -v. gr. a la salud, medio ambiente o seguridad de las personas-; (iii) la posición jurídica del particular se caracteriza por la preexistencia del derecho a realizar la actividad en los términos previstos en la normativa; y (iv) es un acto declarativo de derechos, lo que confiere a su titular una situación jurídicamente protegida (…) sin perjuicio de su necesaria adaptación a las cambiantes exigencias del interés general. De lo anterior se infiere que la concesión (…) y la autorización (…) presentan los siguientes elementos distintivos: (i) Las concesiones tienen un efecto constitutivo de otorgamiento de derechos ex novo, es decir, es un mecanismo creador de derechos o facultades, lo que las convierte en una fuente de legitimidad para la prestación de un servicio de carácter público. En cambio, las autorizaciones presentan un carácter meramente declarativo y no suponen la transferencia de potestades al particular. (ii)Las autorizaciones son un mecanismo que permite la remoción de límites al ejercicio de facultades que ya correspondían a su destinatario, constituyéndose de esa manera en un requisito previo para la ejecución de una actividad. En otras palabras, las autorizaciones operan sobre actividades propias de la iniciativa privada -en la medida en que el Estado no las ha reservado formalmente para sí-, mientras que las concesiones son el instrumento por el que los particulares intervienen en ámbitos públicos debido a la titularidad que la Administración se ha reservado sobre determinada actividad. Por tal razón, se considera que las autorizaciones, a diferencia de las concesiones, se desenvuelven en un ámbito menos invasivo de las facultades de ejercicio que tienen los particulares sobre determinada actuación. Ello porque dicha técnica genera un desplazamiento de ciertos obstáculos que impedían su ejercicio, aunque la actividad en cuestión quedará sujeta al control y supervisión de la Administración Pública. (iii) La naturaleza de la concesión es la de un acto administrativo de carácter unilateral, que sigue determinados mecanismos legales para contratar al concesionario, por lo cual debe cumplir con determinados requisitos: (i) los sujetos que prestarán el servicio deben ser los más capaces o aquellos que otorguen mayores garantías para que la actividad se cumpla con fundamento en el interés público; (ii) se debe evaluar y señalar previamente el contenido de las facultades de ejercicio que se otorgan al concesionario, en función del objetivo social que se pretende; y (iii) la forzosa realización de la actividad por parte del concesionario, en vista del interés general que dicha actuación comporta. Por el contrario, las autorizaciones se manifiestan, generalmente, en actos administrativos emanados de un funcionario público (…) suponiendo el reconocimiento de un derecho subjetivo o un beneficio directo a su destinatario. Esto implica que las autorizaciones crean una situación jurídica protegida para su titular, en la medida en que generan una condición de ventaja al reconocerle un derecho, una facultad o liberarle de una obligación, un deber o un gravamen, por lo cual la Administración Pública solo puede revocarlo conforme a las causas y procedimientos establecidos en la ley (…) (iv) Las autorizaciones, en algunos supuestos, abarcan actividades que tienen por objeto satisfacer una necesidad colectiva, las cuales, dada la naturaleza de este mecanismo, han de ser realizadas por los particulares con base en el despliegue de su propia autonomía, previo a una concreta legitimación para ello conferida por la Administración. Las concesiones, por su parte, implican el ejercicio de facultades propias de la Administración por parte de los particulares en quienes se ha delegado la explotación de un bien o servicio público» (Sentencia de las diez horas con treinta y un minutos del día veinte de marzo de dos mil trece. Proceso de amparo 227-2010).

Conforme con la jurisprudencia constitucional relacionada, la cual es compartida por este Tribunal, las figuras de la “autorización” y “concesión” comportan naturalezas, contenido y efectos diversos, siendo una de sus características fundamentales el hecho que la primera figura -la autorización- es un acto “declarativo de derechos”, es decir, no crea ninguna facultad sino que permite la remoción de límites al ejercicio de facultades que ya correspondían a su destinatario, constituyéndose de esa manera en un requisito previo para la ejecución de una actividad, mientras que la segunda figura -la concesión- es un acto “constitutivo de derechos”, es decir, creador de derechos o facultades ex novo.

En lo que importa al presente caso, esta Sala considera oportuno precisar que, independientemente de la naturaleza de los actos que fueron revocados por medio de la actuación impugnada en este proceso, es decir, se trate de autorizaciones o de concesiones, ambas figuras comportan verdaderos actos administrativos favorables.”

CONFORME CON EL PRINCIPIO DE IRREVOCABILIDAD, LA ADMINISTRACIÓN SOLAMENTE PUEDE REVOCAR UN ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE POR LOS CAUCES LEGALMENTE ESTABLECIDOS O POR EL PROCESO DE LESIVIDAD

“En el caso de la concesión resulta inmediata tal conclusión al advertirse la constitución de un derecho. Ahora, en lo que corresponde a la autorización, la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha precisado lo siguiente.

«(…) las autorizaciones se manifiestan, generalmente, en un acto declarativo de derechos, lo que confiere a su titular una situación jurídicamente protegida que se manifiesta en el régimen de los actos favorables, sin perjuicio de su necesaria adaptación a las cambiantes exigencias del interés general (…) las autorizaciones se manifiestan, generalmente, en actos administrativos emanados de un funcionario público y que se enmarcan en el régimen de los actos favorables, esto es, entrañan un efecto favorable o positivo, suponiendo el reconocimiento de un derecho subjetivo o un beneficio directo a su destinatario. Esto implica que las autorizaciones crean una situación jurídica protegida para su titular, en la medida en que generan una condición de ventaja al reconocerle un derecho, una facultad o liberarle de una obligación, un deber o un gravamen, por lo cual la Administración Pública solo puede revocarlo conforme a las causas y procedimientos establecidos en la ley, sin perjuicio de que esta ejerza las facultades de control de la legalidad y oportunidad que tiene» (el subrayado es propio) (Sentencia de las diez horas con treinta y un minutos del día veinte de marzo de dos mil trece. Proceso de amparo 227-2010).

Según la anterior jurisprudencia constitucional, que esta Sala comparte, resulta evidente que tanto las concesiones como las autorizaciones constituyen actos favorables. Consecuentemente, las resoluciones administrativas (i) 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, del seis de noviembre de dos mil ocho; (ii) 4259-MODICONLINEA-DGTT/2009, del veinticuatro de febrero de dos mil nueve; y, (iii) 19432-MODICONRU-DGTT/2009, del veintiocho de abril de dos mil nueve, independientemente de su denominación, se instituyen como verdaderos actos administrativos favorables para la parte actora en este proceso.

5. Ahora, debe señalarse que, conforme con el principio de irrevocabilidad, la Administración solamente puede revocar un acto administrativo favorable por los cauces legalmente establecidos.

En este sentido, las resoluciones favorables emitidas para el demandante en fechas seis de noviembre de dos mil ocho, veinticuatro de febrero de dos mil nueve y veintiocho de abril de dos mil nueve -61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, 4259-MODICONLINEA-DGTT/2009 y 19432-MODICONRU-DGTT/2009-, sólo podían ser revocados por dos vías.

En primer lugar, por la concurrencia de alguna causa de revocación establecida de manera expresa en la ley, verbigracia y sin el ánimo de agotar supuestos, la comisión de ciertas infracciones administrativas, para lo cual no es necesario seguir el proceso de lesividad puesto que la ley ha atribuido a la Administración la facultad de revocación bajo supuestos específicos. A efectos ilustrativos conviene relacionar la jurisprudencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de España, en la que se ha delimitado que ante el «incumplimiento de los requisitos (…) esto es, [el] incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan [actos favorables como ciertas autorizaciones], basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar [su revocación]. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto (…) que requiera (…) una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino que el acto de otorgamiento [refiriéndose a un acto favorable], que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos (…) Ahora bien, cuando lo que se cuestiona, como en el caso que nos ocupa, es la legalidad del acto inicial de la concesión de la subvención, o dicho de otra forma el error padecido al concederla, no estamos ante un supuesto de (…) declaración de lesividad porque lo que se pretende es declarar nulo un acto favorable por entender que su adopción fue contraria al ordenamiento jurídico».

En esta misma línea se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional de esta Corte: «El ejercicio de actividades como la implementación y operación de una terminal de autobuses de transporte público [producto de un acto administrativo favorable] implica el deber de proporcionar el servicio bajo determinados estándares, por lo cual el particular autorizado para su ejecución, además de estar protegido por ciertas garantías para la prestación del servicio, se encuentra supeditado al cumplimiento de obligaciones. La inobservancia de estas, por ende, habilitaría a la Administración a imponer una sanción o, en su caso, ordenar la revocación de la autorización que previamente otorgó, siempre que la normativa correspondiente lo faculte y establezca las causales por las que ambas proceden. En ese orden de ideas, el art. 178 del RGTT prescribe que las infracciones a dicho reglamento en que incurran los permisionarios de terminales serán sancionadas por la DGTT de acuerdo con la gravedad de la falta y las circunstancias de cada caso, sin perjuicio de que se ordene la revocación de los permisos en los términos previstos en dicho Reglamento, previa notificación de tal circunstancia al infractor (…)» (el subrayado es propio) (Sentencia de las diez horas con treinta y un minutos del día veinte de marzo de dos mil trece. Proceso de amparo 227-2010).”

LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PODÍA REVOCAR OFICIOSAMENTE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNADAS; ÚNICAMENTE POR CAUSAS EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS EN LA LEY

“Ahora, en segundo lugar, un acto administrativo favorable puede ser revocado previo proceso de lesividad, cuando se trate de causas diferentes a las establecidas de manera expresa en la ley.

Siguiendo la jurisprudencia constitucional relacionada supra con relación a un acto favorable que permite la operación de terminales de autobuses de transporte público, es relevante la siguiente aseveración: «(…) este acto se encuentra sujeto al principio de irrevocabilidad: la Administración solamente puede expulsarlo del ámbito del particular por los cauces legalmente establecidos. Esto implica dos cosas: primero, que el funcionario competente de la DGTT puede revocar la autorización para operar una terminal de autobuses por los motivos prescritos en el art. 179 del RGTT, una vez agotado el procedimiento señalado en el art. 180 del mismo cuerpo normativo; y, segundo, que el titular de la referida institución no puede revocar la aludida autorización por motivos distintos a los contenidos en el art. 179 del RGTT; en estos casos, deberá promover el proceso de lesividad para que sea el Órgano Judicial quien tome la decisión que corresponda» (el subrayado es propio) (Sentencia de las diez horas con treinta y un minutos del día veinte de marzo de dos mil trece. Proceso de amparo 227-2010).

En resumen, conforme con las premisas jurídicas sentadas en los párrafos precedentes, el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte podía revocar oficiosamente las resoluciones administrativas (i) 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, del seis de noviembre de dos mil ocho; (ii) 4259-MODICONLINEA-DGTT/2009, del veinticuatro de febrero de dos mil nueve; y, (iii) 19432-MODICONRU-DGTT/2009, del veintiocho de abril de dos mil nueve; únicamente por causas expresamente establecidas en la ley.

Por el contrario, si la revocación de tales actos obedecía a causas no previstas de manera particular en la legislación, dicha autoridad debía emitir el correspondiente acuerdo de lesividad y acudir a esta Sala a promover un proceso de lesividad.

6. Establecido lo anterior, debe analizarse si la revocación de las resoluciones 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008,4259-MODICONLINEA-DGTT/2009 y 19432-MODICONRU-DGTT/2009 -realizada por medio del acto administrativo impugnado- se justificó o no en una potestad expresamente establecida en la ley y en causas igualmente predeterminadas.

Al respecto, la autoridad demandada, en el informe justificativo de legalidad de la actuación administrativa controvertida, manifestó que «(…) emitió [la] resolución con referencia REV-DGTT-LAE-UJUT-493-08-2012 de fecha diecisiete de agosto del año dos mil doce, por medio de la cual se revocó las resoluciones con referencia: 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, 4259-MODICONRU-DGTT/2009 y 19432-MODICONRU-DGTT-200[9], ya que éstas fueron emitidas en contravención al Decreto Legislativo N° 186,publicado en el Diario Oficial N°239, Tomo 373 de fecha veintiuno de diciembre de 2006, y los respectivos decretos que lo prorrogan números: a) Decreto Legislativo N° 524, publicado en el Diario Oficial N° 238, Tomo N° 377 de fecha veinte de diciembre del año dos mil siete, b) Decreto Legislativo N° 81, publicado en el Diario Oficial N° 143, tomo N° 384 de fecha treinta de julio del año dos mil nueve, en el cual prohibía expresamente otorgar nuevas concesiones de líneas para todas las personas jurídicas o naturales que antes no contaran con una concesión o hubiesen sido beneficiados por el Decreto Legislativo 1220 ó por un mandato judicial con un beneficio equivalente al Decreto 1220 y toda modificación en las condiciones de ruta, por lo que en base al principio de revocabilidad de los actos administrativos y en base al principio de revisión oficiosa de los actos emitidos por la administración pública, por motivos de legalidad se procedió a revocar las resoluciones en comento (…)»(sic) (el subrayado es propio) (folio 165 frente y vuelto).

Esta justificación es coincidente con la fundamentación del acto administrativo impugnado en este proceso, cuyo contenido es el siguiente:

«(…) V. Que con base a lo anterior se concluye que las resoluciones con referencia 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, de fecha seis de noviembre del año dos mil ocho, 4259-MODICONRU-DGTT/2009 de fecha veinticuatro de febrero del año dos mil nueve y 19432-MODICONRU-DGTT-200[9], de fecha veintiocho de abril del año dos mil nueve por medio de las cuales se creo el ramal AB052X3 y se modificó su recorrido fueron realizadas en contravención al Decreto Legislativo No. 186,publicado en el Diario Oficial No. 239, Tomo 373 de fecha veintiuno de diciembre de 2006, y los respectivos decretos que lo prorrogan números: a) Decreto Legislativo No. 524 publicado en el Diario Oficial No. 238, Tomo No. 377 de fecha veinte de diciembre del año dos mil siete, y b) Decreto Legislativo No. 81 publicado en el Diario Oficial Número 143, Tomo No. 384 de fecha treinta de julio del año dos mil nueve, el cual prohibía expresamente (…) otorgar nuevas concesiones de líneas para todas las personas jurídicas o naturales que antes no contaran con una concesión o hubiesen sido beneficiados por el Decreto Legislativo 1220 o por un Mandato Judicial con un beneficio equivalente al Decreto 1220 y toda modificación en las condiciones de ruta, por lo que en base al principio de revocabilidad de los actos administrativos y en base al principio de revisión oficiosa de los actos emitidos por la administración pública, por motivos de legalidad tales principios son aplicables al presente caso, resulta procedente revocar [las] resoluciones en comento (…)»

Pues bien, de las transcripciones hechas esta Sala advierte que la revocación de las resoluciones administrativas 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008, 4259-MODICONLINEA-DGTT/2009 y 19432-MODICONRU-DGTT/2009, se sustentó en el hecho que las mismas fueron emitidas encontrándose vigente las prohibiciones relativas a (i) otorgar nuevas concesiones de líneas a personas que antes no contaran con una concesión, y (ii) modificar las condiciones de las rutas de transporte.

Estas prohibiciones estaban contenidas en el Decreto Legislativo número ciento ochenta y seis, de fecha catorce de diciembre de dos mil seis, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y nueve, Tomo trescientos setenta y tres, de fecha veintiuno de diciembre de dos mil seis; cuyos artículos 2 y 3 letra a) que establecían lo siguiente:

Artículo 2: “Suspéndase por el plazo de un año contado a partir de la vigencia de este Decreto, la aplicación del artículo cuarenta y siete de la Ley de Transporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial, vigente, en los referente al otorgamiento de concesiones, para aquellas personas naturales o jurídicas que se encuentren en cualquiera de los siguientes casos: a) Que no cuenten con una concesión; b) Que no hubiesen sido beneficiados por la refrenda de documentos a través del Decreto Legislativo No. 122º y sus respectivas prórrogas; y c) Aquellos casos que por mandato judicial hubiesen contado con un beneficio equivalente al otorgado por el Decreto Legislativo antes referido”.

Artículo 3:”Suspéndase por el mismo lapso de tiempo: a) Toda modificación a las condiciones de las rutas que conllevan al aumento de la capacidad técnica, de operación y de reserva de las rutas ya existentes, b) Toda modificación o cambio de recorridos que implique una invasión a recorridos autorizados a otra rutas, salvo que dichas modificaciones se deban a la apertura de terminales, cierre de calles o avenidas; y c) La emisión de permisos provisionales, que avalen situaciones que contradigan la regulación anteriormente establecida”.

Las referidas limitaciones se mantendrían vigentes por el plazo de un año, desde la entrada en vigencia del mismo Decreto Legislativo N° 186 (artículos 2 y 3), concretamente, desde el día veintiuno de diciembre de dos mil seis hasta el veintiuno de diciembre de dos mil siete.

Ahora, es importante señalar que las restricciones que se comentan fueron prorrogadas hasta el treinta y uno de julio del año dos mil diez, ello, por medio de los siguientes cuerpos normativos: (i) el Decreto Legislativo número quinientos veinticuatro, de fecha veinte de diciembre de dos mil siete, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y ocho, Tomo trescientos setenta y siete, de fecha veinte de diciembre de dos mil siete, y (ii) el Decreto Legislativo número ochenta y uno, de fecha veintitrés de julio de dos mil nueve, publicado en el Diario Oficial número ciento cuarenta y tres, Tomo trescientos ochenta y cuatro, de fecha treinta de julio de dos mil nueve.

Puesto el anterior contexto resulta evidente que, a la fecha de emisión de las resoluciones administrativas 61131-MODICONLINEA-DGTT/2008 (seis de noviembre de dos mil ocho), 4259-MODICONLINEA-DGTT/2009 (veinticuatro de febrero de dos mil nueve) y 19432-MODICONRU-DGTT/2009 (veintiocho de abril de dos mil nueve) -actos mediante los cuales se autorizó a la parte actora la creación de un “ramal”, el cambio de denominación “origen destino” y la modificación de recorrido de la ruta AB052X3-, el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte no podía modificar las condiciones de la ruta de transporte AB052X3.

Precisamente ese fue el motivo por el que la autoridad demandada decidió revocar, por medio del acto impugnado en este proceso, las resoluciones antedichas siendo que las mismas “fueron emitidas en contravención al Decreto Legislativo N° 186, publicado en el Diario Oficial N° 239, Tomo 373 de fecha veintiuno de diciembre de 2006” (folio 165 vuelto).””

ADVERTIDA LA REVOCACIÓN OFICIOSA, SIN LA HABILITACIÓN LEGAL Y EXPRESA, EL ACTO ADMINISTRATIVO ES NULO DE PLENO DERECHO POR HABERSE OMITIDO EL PROCESO DE LESIVIDAD SEÑALADO POR LA LJCA PARA LA REVOCACIÓN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES

“7. Analizados que han sido los Decretos Legislativos números ciento ochenta y seis, quinientos veinticuatro y ochenta y uno relacionados supra, en su contenido no existe ninguna habilitación expresa para que la autoridad demandada pueda revocar de oficio una decisión administrativa emitida en contravención a las prohibiciones contenidas en los mismos.

Asimismo, la Ley de Trasporte Terrestre, Tránsito y Seguridad Vial y el Reglamento General de Transporte Terrestre, no contemplan ninguna causa expresa de revocación oficiosa de algún acto administrativo que esté relacionada con las prohibiciones establecidas en los mencionados decretos legislativos.

Establecido lo anterior debe precisarse que el acto administrativo controvertido -revocación oficiosa hecha por la parte demandada de actos previos y favorables- se justificó, no en una potestad administrativa expresa para la revocación oficiosa ni en causas igualmente predeterminadas, sino, de manera general y abstracta, en el principio de revocabilidad de los actos administrativos; circunstancia advertida por la misma autoridad demandada quien fundamentó su actuación administrativa tal “(…) principio de revocabilidad de los actos administrativos y en base al principio de revisión oficiosa de los actos emitidos por la administración pública (…)” aduciendo que “(…) por motivos de legalidad se procedió a revocar las resoluciones en comento (…)” (folio 165 vuelto).

Ahora, tal como se concluyó en el apartado 5, letra C, del romano IV de esta sentencia, el Director General de Transporte Terrestre del Viceministerio de Transporte podía revocar oficiosamente los actos administrativos previos y favorables emitidos a favor de la parte demandante, únicamente por causas expresamente establecidas en la ley. Por el contrario, si la revocación de tales actos obedecía a causas no previstas de manera particular en la legislación, dicha autoridad debía emitir el correspondiente acuerdo de lesividad y acudir a esta Sala a promover un proceso de lesividad.

En este orden, advertida la revocación oficiosa realizada por la autoridad demandada mediante el acto administrativo cuestionado, sin la habilitación legal y expresa para ello, es concluyente que tal acto administrativo -resolución REV-DGTT-LAE-UJUT-493-08-2012, emitida a las catorce horas veinte minutos del diecisiete de agosto de dos mil doce- es nulo de pleno derecho por haberse omitido el procedimiento señalado por la LJCA para la revocación de actos administrativos favorables, es decir, el “proceso de lesividad”. Consecuentemente, la actuación administrativa impugnada vulneró el principio de legalidad, la garantía al debido proceso y los derechos de audiencia y de defensa de la parte actora, y así deberá declararse en el fallo de esta sentencia.”