CADUCIDAD DE LOS CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PUEDE EMITIR ÓRDENES DE COMPRA PARA LA ADQUISICIÓN DE BIENES O SERVICIOS EN LOS PROCESOS DE LIBRE GESTIÓN
“1.3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
La LACAP, establece un procedimiento especial para
la mora por incumplimiento de las obligaciones imputables al contratista, así en
el artículo 85 inciso 1° prevé que «Cuando el contratista incurra en mora en el cumplimiento de
sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse
la caducidad del contrato o imponer el pago de una multa por cada día de
retraso».
En esa línea, el artículo 93 del mismo cuerpo legal, regula que «Los contratos regulados por esta ley se extinguirán por las causales siguientes: a) Por la caducidad; b) Por mutuo acuerdo de las partes contratantes; c) Por revocación; d) Por rescate; y, e) Por las demás causas que se determinen contractualmente».
Asimismo, el artículo 94 letra b) de la citada ley, determina que «Los contratos también se extinguen por cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades contractuales por incumplimiento de las obligaciones. Son Causales de Caducidad las siguientes: (…) b) La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor total del contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores (…)» (subrayado es propio).
Sin perjuicio de lo señalado, la LACAP
establece un procedimiento distinto, encaminado a la protección de la Administración
pública en general [como un todo] en el capítulo II referido a «Sanciones a Particulares», el artículo
158 romano II literal c) de dicha ley instituye que «La institución inhabilitará para participar en procedimientos de
contratación administrativa, al ofertante o contratista que incurra en alguna
de las conductas siguientes (…) II. Inhabilitación por dos años (…) c) No
suministrar o suministrar un bien, servicio u obra que no cumplan con las
especificaciones técnicas o términos de referencia pactadas en el contrato u
orden de compra».
Finalmente, el artículo 160 de la
referida ley estipula «El procedimiento
para la aplicación de las sanciones a particulares establecidas en la presente
Ley, se realizará de la siguiente manera: El responsable de la etapa en que se
encuentre; remitirá al Titular a través de la UACI de la institución, los
informes o documentos en los cuales indicará los incumplimientos y el nombre
del contratista a quien se le atribuyere. El Titular comisionará a la Unidad
Jurídica o quien haga las veces de ésta, para que inicie el proceso de
aplicación de las sanciones establecidas. Para ese efecto el Jefe de la Unidad
Jurídica o quien haga las veces de éste, procederá a notificar al contratista
el incumplimiento, otorgándole un plazo de tres días hábiles a partir del
siguiente a la notificación, para que responda y ejercer su defensa si así lo
estima conveniente. Si el contratista no hiciere uso del término para su
defensa o haciendo uso de éste aceptare, el asunto quedará listo para resolver
por el Titular. Si en su defensa el contratista solicitare la producción de
pruebas, la Unidad Jurídica emitirá auto de apertura a pruebas, concediendo un
plazo de tres días hábiles contados a partir de la notificación respectiva.
Concluido el término probatorio o si la prueba no hubiere tenido lugar, deberá
resolverse en definitiva de conformidad a esta Ley. De la resolución sólo podrá
interponerse recurso de revocatoria por escrito, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la notificación».
A. De
la revisión del expediente administrativo se ha verificado lo siguiente:
a) A folio 253 consta la orden de compra No.
60/2011, a favor de O&P, de fecha veinte de diciembre de dos mil once, en la cual se determinó
que la fecha de inicio sería la establecida en la orden de inicio y que,
formaría parte integrante de la referida orden las condiciones especiales
anexas a la misma.
b) Consta a folios 250 al 252, las condiciones
especiales de la orden de compra No. 60/2011, en las cuales, se establecieron
las siguientes: «I. FORMA DE ENTREGA Y
RECEPCIÓN. [comprometiéndose la contratista de conformidad con el artículo
44 literal j) de la LACAP, a entregar] los
servicios o productos objeto de la [o]rden
de [c]ompra, con las mismas
condiciones y especificaciones ofertadas, de acuerdo a lo establecido en los
términos de referencia»; y, «VII.
INCUMPLIMIENTO. En caso de mora en el cumplimiento por parte de la contratista
de las obligaciones emanadas de la presente orden de compra, se aplicarán las
multas establecidas en el artículo ochenta y cinco de la LACAP. El contratista
expresamente se somete a las sanciones que emanan de la ley o del presente contrato
las que serán impuestas por la institución contratante, a cuya competencia se
somete a efectos de imposición».
c) Se encuentra agregada la «orden de inicio» de
fecha veinte de enero de dos mil doce -folio 312-, de la «orden de compra No.
60/2012», en la cual se estableció que a partir del veintitrés de enero del
mismo año daba inicio la ejecución del plazo por sesenta días calendario para
la entrega de los bienes, siendo su vencimiento el veintidós de marzo de dos
mil doce.
d) El trece de marzo de dos mil doce, la demandante
solicitó una prórroga, por lo que el veintiuno del mismo mes y año, la
autoridad demandada le informó que le concedía la misma, extendiendo el plazo hasta
el veintiuno de abril del referido año.
e) El diecinueve de junio de dos mil doce la
Administración pública dio inició al procedimiento administrativo sancionador de
inhabilitación en vista de que había vencido el plazo de la orden de compra y
la sociedad actora no había entregado los bienes contratados por lo cual
consideró que este hecho se configuraba como uno de los supuestos que la ley
establece para inhabilitar a la contratista, concediéndole el plazo de tres
días para que ejerciera su derecho de audiencia y defensa, de conformidad con
el artículo 160 de la LACAP.
f) El veinticinco de junio de dos mil doce, la
parte actora al hacer uso de su derecho de audiencia y defensa, presentó
escrito dentro del plazo conferido, y solicitó un arreglo directo de
conformidad con el artículo 164 de la LACAP y manifestó que «lamenta la situación presentada (…) dicha
situación se ha generado por razones ajenas (…) debido a que hasta este momento
no se ha podido concluir con la Orden de Compra (…) por falta de financiamiento
por parte de entidades financieras (…) que es injusto el proceso iniciado por
ese Ministerio en contra de nuestra empresa» folio 364-.
g) El dieciocho de julio de dos mil doce, la
autoridad demandada denegó la solicitud de arreglo directo por improcedente
expresando que «el [a]rt. 160 LACAP, no ha considerado esa figura
dentro del [p]rocedimiento de [i]nhabilitación» y sobre la situación de
falta de financiamiento de expresó la sociedad contratista, ésta no presentó
pruebas para comprobar dicha situación -folio 365-.
h) Posteriormente, la parte demandada emitió
resolución el veintinueve de agosto de dos mil doce, por medio de la cual
inhabilitó a la demandante para participar en procedimientos de contratación
por un período de dos años [acto impugnado] -folios 367 al 369-.
B. En el caso en particular, la sociedad actora ha argüido que no se le siguió previamente un procedimiento administrativo para imponer multa o para declarar la caducidad del contrato, a efecto de establecer su responsabilidad como contratista, para posteriormente inhabilitarla por lo que considera que se han vulnerado los principios de legalidad, seguridad jurídica y el derecho al debido proceso, transgrediendo los artículos 85 inciso 1°, 93 literal a), 94 literal b) de la LACAP y 64 del RELACAP, que regulan dichos procedimientos.
Para el sub júdice es necesario mencionar que el artículo 79 de la LACAP establece que la Administración pública puede emitir órdenes de compra para la adquisición de bienes o servicios en los procesos de libre gestión: «Los contratos se perfeccionan y formalizan con la suscripción de los correspondientes instrumentos, por las partes contratantes o sus representantes debidamente acreditados. Para las adquisiciones de bienes o servicios en los procesos de libre gestión, podrá emitirse Orden de Compra o Contrato. La factura o documento equivalente deberá ser exigida para todo trámite de pagos en las transacciones reguladas por esta Ley».
Es así que, en el presente caso, la Administración pública emitió una orden de compra la cual estaba acompañada de las condiciones especiales de la misma, documentación que formalizó la contratación entre el Ministerio y O&P en relación con la libre gestión No. 49/11 ME-PRO-EDUCA «COMPRA DE IMPLEMENTOS PARA DANZA FOLKLORICA Y DANZA ANCESTRAL», que fue aceptada por la contratista.”
ORDEN DE COMPRA, DOCUMENTO QUE EMITE LA INSTITUCIÓN CONTRATANTE Y REGULA LA RELACIÓN ENTRE UN CONTRATISTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL PROCESO DE ADQUISICIONES DE BIENES Y SERVICIOS POR LA VÍA DE LA LIBRE GESTIÓN
“B.1.
Ahora bien, previo al análisis, es necesario realizar algunas aclaraciones:
La autoridad demandada afirma que, para casos de incumplimiento para la orden de compra en libre gestión, no son aplicables los procedimientos encaminados a imponer una multa -artículo 85 de la LACAP-, o para la extinción de los contratos -artículos 93 y 94 de la LACAP y 64 del RELACAP-, dado que estos procedimientos están referidos a los contratos.
Es importante, establecer que la orden de compra, es el documento que emite la institución contratante y regula la relación entre un contratista y la Administración pública en el proceso de adquisiciones de bienes y servicios por la vía de la libre gestión, bastando la oferta del contratista y la orden de compra de la Administración pública para el perfeccionamiento de la relación contractual, donde ambas partes se comprometen y aceptan las condiciones establecidas en ellas de modo que el cumplimiento por las partes contratantes, queda debidamente explicitado.
Consecuentemente, no puede estar exenta de los procedimientos administrativos que regula la LACAP en caso de incumplimiento a la misma por parte de los contratantes.”
DIFERENCIAS ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS APLICABLES SEGÚN LA LEY DE ADQUISICIONES Y CONTRATACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“B.2. Aclarado lo anterior, es necesario, referirnos al señalamiento de los procedimientos administrativos que según la parte actora tuvieron que aplicarse previamente a la sanción de inhabilitación.
El procedimiento regulado en el artículo 85 de la LACAP, tiene por finalidad imponer una sanción de “multa por mora”, es así que, la infracción atribuible al contratista es la mora, y habilita que la Administración pública exija la multa por cada día de retraso a efecto de conminarle el cumplimiento total de la obligación principal, una vez comprobada la mora por causas imputables a él, buscando incentivar el cumplimiento de las obligaciones pactadas, en razón del interés público.
Por otro lado, el procedimiento para la extinción de los contratos -artículo 64 del RELACAP- concretamente por la causal de caducidad, tiene una naturaleza y finalidad distinta, pone fin a la ejecución del contrato, extinguiendo la relación contractual, no es más que una modalidad de terminación anticipada adoptada por la Administración contratante en forma unilateral con efectos ejecutorios, que se produce como consecuencia de un incumplimiento de las obligaciones asumidas por el sujeto que contrata, que se manifiesta como una “prerrogativa” que se establece en favor del poder público. De manera que, es un procedimiento que deviene del efecto contractual cuya finalidad es extinguir la relación jurídica, por ser ineficiente continuar incentivando al contratista al cumplimiento, al haber sido reiterativo éste, sin causa justificada [así lo ha establecido la Sala de lo Constitucional al diferenciarlo de un procedimiento sancionatorio, en la sentencia emitida en el proceso de Inconstitucionalidad referencia 64-2013, del veintiocho de noviembre de dos mil quince].
En cambio, con el procedimiento administrativo sancionador de inhabilitación, lo que se busca es proteger a todas las instituciones que conforman a la Administración pública, a fin de evitar que un contratista que ha cometido una de las contravenciones determinadas en el artículo 158 [para el caso, no haber suministrado el bien, de conformidad a los términos de referencia pactados en la orden de compra], ponga en situaciones similares a otras instituciones de la misma administración; y de esta manera prevenir un dispendio innecesario de los recursos limitados que tiene el Estado, al no permitirle formar parte de procedimientos de contratación administrativa, por haberse probado mediante un procedimiento constitucionalmente configurado, que el contratista incumple sus obligaciones.”
LA DEMANDADA TENÍA LA FACULTAD DE APLICAR EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL Y LA IMPOSICIÓN DE UNA MULTA, EXTINGUIENDO EL CONTRATO POR LA CADUCIDAD; ASÍ COMO SEGUIR EL PROCEDIMIENTO DE INHABILITACIÓN
“A partir de lo anterior, es importante precisar que, en las relaciones contractuales con la Administración pública, la institución contratante se encuentra investida de potestades especiales que le permiten en ciertas circunstancias actuar unilateralmente en la interpretación, modificación y resolución de los contratos dentro de los parámetros y límites contemplados en la ley. Tales facultades determinan una posición de privilegio de la Administración frente al particular, que se justifica por los fines de interés general de la contratación estatal y se traduce en una serie de prerrogativas exorbitantes, connaturales de los contratos administrativos.
Delimitado lo anterior, se advierte que la Administración Pública, para el caso en concreto tenía habilitados distintos procedimientos que podía seguir contra el administrado, los cuales no eran prerrequisito uno de otro, por las razones apuntadas supra, atendiendo la naturaleza y fin de los mismos. Así, se instaura en el artículo 160, un procedimiento para la imposición de la sanción de inhabilitación -artículo 158 del mismo cuerpo normativo-.
Por ello, la autoridad demandada tenía la facultad de haber aplicado tanto el procedimiento administrativo sancionador regulado en el artículo 85 de la LACAP, por incumplimiento contractual para la imposición de una multa, extinguiendo además el contrato por la causal de caducidad; así como seguir el procedimiento de inhabilitación; ya que como se ha explicado, ambas facultades existen con fines distintos, aunque lógicamente buscando la protección del interés general.”
VERIFICADO QUE LA AUTORIDAD DEMANDADA ACTUÓ DENTRO DE SUS POTESTADES SIGUIENDO EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y APLICANDO LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN, ANTE EL INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES, LA SANCIÓN ES LEGAL
“Aclarado esto, tal como se verificó en el apartado A de la revisión del expediente administrativo se constató que la Administración pública le brindó a la actora la oportunidad de ejercer su derecho de audiencia y defensa a fin que respondiera ante el incumplimiento atribuido; ante esta oportunidad procedimental el contratista hizo uso del mismo pero no para presentar prueba ni solicitar la producción de ésta que desvirtuara su responsabilidad o comprobara causas no imputables a ella; sino que solicitó el arreglo directo. Además, la contratista planteó alegatos contradictorios inicialmente había manifestado atrasos con la materia prima con el proveedor, y posteriormente, falta de financiamiento por parte de entidades financieras, sin probar ninguna de las referidas circunstancias en el procedimiento administrativo de inhabilitación.
En consecuencia, se verifica que la autoridad demandada actuó dentro de sus potestades al haber seguido el procedimiento administrativo sancionador regulado en la citada disposición normativa y aplicando la sanción de inhabilitación, ante el incumplimiento de las obligaciones que había adquirido la contratista por no suministrar el bien pactado en la orden de compra No. ME-60/2011 «COMPRA DE IMPLEMENTOS PARA DANZA FOLKLORICA Y DANZA ANCESTRAL».
C. De lo señalado se concluye que el Ministro, con la emisión del acto administrativo impugnado, no vulneró el principio de legalidad, en su manifestación del derecho al debido proceso y a la seguridad jurídica, ni los artículos 85 inciso 1°, 93 literal a), 94 literal b) de la LACAP y 64 del RELACAP, invocados por la parte actora.”