NULIDAD DE
PLENO DERECHO
PARA DECLARATORIA DE ILEGALIDAD O NULIDAD
DE PLENO DERECHO ES REQUISITO AGOTAR CORRECTAMENTE LA VÍA ADMINISTRATIVA
“A. Agotamiento de la vía administrativa
El art. 7 letra a) de la LJCA derogada,
expresamente establecía que no se admitía “la acción contencioso
administrativa de los siguientes actos: a) los consentidos expresamente, y aquéllos en que no se haya agotado la vía
administrativa. Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando se
haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley lo
disponga expresamente”.
La forma en que se tenía correctamente
agotada la vía administrativa, fue desarrollada por esta Sala, mediante
construcciones jurisprudenciales, lo que podemos verificar en autos
pronunciados en los procesos: 445-2011 del 12-V-2017; 26-2012 del 26-VI-2017;
351-2011 del 20-111-2012; 331-2007 del 11-111-2010.
En síntesis, la LJCA -derogada- establecía
expresamente el agotamiento de la vía administrativa como requisito previo para
acceder a la jurisdicción contencioso administrativa.
B. Pretensiones basadas en una nulidad de pleno
derecho
La LJCA derogada reconocía expresamente la
posibilidad de impugnación directa de los actos administrativos en sede
jurisdiccional, cuando éstos fueren nulos de pleno derecho -grado máximo de
invalidez-. Lo anterior se advierte de la lectura del artículo 7 antes citado,
el cual se transcribe a continuación:
“Art. 7.- No se admite la acción
contencioso administrativa respecto de los siguientes actos:
a) los consentidos expresamente, y aquéllos en que no se haya agotado la vía
administrativa. Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando
se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley
lo disponga expresamente; y
b) los que sean reproducción de actos
anteriores ya definitivos o firmes, y
los confirmatorios de acuerdos consentidos por haber obtenido estado de
firmeza.
No obstante
se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere este artículo,
cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efecto; pero ello,
únicamente para el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los
derechos adquiridos”.
De la disposición antes citada, se determinaba
que ante una demanda fundada en una nulidad de pleno derecho -atendiendo a la
gravedad del vicio alegado-, los presupuestos procesales básicos para el acceso
a la jurisdicción contencioso administrativa cedían; es decir, el correcto
agotamiento de la vía administrativa y la interposición de la demanda dentro
del plazo de sesenta días hábiles -artículo 11 LJCA derogada-, contados a
partir del día siguiente del acto que agotó la vía en mención; no eran
necesarios.
Ahora bien, en este punto es preciso traer
a colación -como antecedentes históricos- lo que estableció la Sala de lo
Constitucional en la sentencia pronunciada en el proceso de amparo número 384-97, de fecha nueve
de febrero de mil novecientos noventa y nueve, en la cual señaló que “La
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa faculta a la respectiva Sala,
para revisar la legalidad de los actos de la Administración Pública, con el
objeto de garantizar la imparcialidad del órgano que ha de dilucidar la posible
ilegalidad de los mismos. En ese sentido, pese a que la referida ley no
establece las causas por las cuales un acto administrativo se reputará nulo de
pleno derecho, la Sala de lo Contencioso Administrativo no puede inhibirse de
conocer y pronunciarse sobre la supuesta nulidad de un acto administrativo que
se impugne por tal motivo (...)”
Agregando además que este Tribunal debía
llenar de contenido el artículo 7 en
la parte final de la LJCA derogada, para lo cual se debían “atender
criterios objetivos congruentes con su enunciado genérico, asistiéndose del
ordenamiento jurídico interno y de la doctrina”.
Dicho mandato fue ejecutado por esta Sala
vía jurisprudencia -Sentencias pronunciadas en los procesos referencias 2-2006,
269-2006 -entre otras- estableciendo los supuestos para entender cuando un acto
es nulo de pleno derecho.
4. Análisis
de las disposiciones legales de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa vigente y del Decreto Transitorio 762, invocadas por los
recurrentes.
Señalado lo anterior, corresponde analizar
lo regulado en el artículo 24 de la LJCA, el agotamiento de la vía
administrativa continúa siendo un presupuesto de procesabilidad para el acceso
a la jurisdicción contencioso administrativa; y remite a la “Ley de
Procedimientos Administrativos” que en la actualidad equivale al Decreto
Transitorio 762, para verificar la forma en que ésta se entenderá agotada.
Por su parte, no encontramos en la actual
LJCA ninguna disposición relacionada a las pretensiones fundadas en nulidades
de pleno derecho. El Decreto Transitorio, nos indica cuándo los actos
administrativos están afectados por vicios constitutivos de nulidad absoluta o
de pleno derecho -artículo 1-. Sobre la naturaleza de las nulidades de pleno
derecho; la Sala de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia pronunciada
a las quince horas treinta minutos del treinta y uno de octubre de dos mil dieciséis,
referencia 219-2012, ha sostenido: “En
algunas legislaciones se introduce el término nulidad de pleno derecho como el
grado máximo de invalidez, ocasionado por vicios de tal magnitud, que
desnaturalizan al acto como tal. Según la determinación del legislador o la
jurisprudencia, algunos de estos vicios coinciden con los de la llamada “nulidad
absoluta” y otros con la inexistencia. (...) La doctrina no es uniforme al
abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un
alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos
de invalidez. Se establece precisamente que ésta constituye el “grado máximo de
invalidez”, que acarrea por tanto consecuencias como la imposibilidad de
subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.”
Ahora bien, el artículo 2 del referido
Decreto establece la forma en que se debe entender agotada la vía administrativa,
el cual, literalmente reza:
“Agotamiento de la vía administrativa.
Art.
2.- La vía administrativa se entenderá agotada, según el caso, con el acto que
pone fin al procedimiento respectivo o con el acto que resuelva el recurso de
apelación, independientemente de que el mismo deba ser conocido por el superior
jerárquico o por otro órgano previsto por el legislador; o con el que resuelva
cualquier medio impugnativo que inicialmente deba resolver el superior
jerárquico, cuando dichos recursos sean previstos en leyes especiales. Los
demás recursos previstos en leyes especiales tendrán carácter potestativo. La
interposición de un recurso no reglado, no habilitará un plazo distinto para la
impugnación de la actuación u omisión administrativa que se intente en la
jurisdicción contencioso administrativa.”.”
LA REVOCATORIA PERMITE AL
ADMINISTRADO INTERPONER SU INCONFORMIDAD CON LA DECISIÓN ADMINISTRATIVA, Y LE
DA LA OPORTUNIDAD A LA AUTORIDAD EMISORA
DEL ACTO, DE REVISAR SU ACTUACIÓN Y ELIMINAR LOS VICIOS QUE EL ACTO PUEDA TENER
“Por otra parte, el artículo 3 de las
Disposiciones Transitorias establece la revocatoria por razones de legitimidad (…)
Los actos desfavorables podrán ser revocados por la Administración, de
oficio o a instancia del interesado. Sólo a instancia del interesado puede la
Administración Pública revocar por razones de legitimidad sus actos que
produzcan efectos favorables. El interesado podrá solicitar la revocatoria de
los actos administrativos en cualquier tiempo en los supuestos de nulidad
absoluta, pero en los casos de nulidad relativa sólo podrá hacerlo mediante la
interposición de los recursos a los que se refiere el artículo 2 de este
decreto”.
El artículo antes señalado nos ubica en el
escenario de la “revocatoria por razones de legitimidad”. De forma general, la
revocatoria consiste en el retiro unilateral de los efectos del acto emitido
por la autoridad administrativa. Su fundamento radica en la finalidad que tiene
dicha autoridad de satisfacer en la mejor forma los intereses públicos y
observar la ley.
Dicha figura tiene una doble finalidad; por
un lado, permite al administrado interponer su inconformidad con la decisión
administrativa, y por otro, le da la oportunidad a la misma autoridad emisora
del acto, de revisar su actuación y eliminar los vicios que el acto pueda
tener; se trata de un mecanismo de control tanto para el administrado como para
la propia Administración.
Lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto
Transitorio antes citado no tiene la misma naturaleza de un recurso
administrativo ordinario -que se debe plantear en los plazos y forma
establecidos en la ley de la materia-, como un requisito de procesabilidad para
acceder a la vía de la jurisdicción contencioso administrativa (agotamiento de
la vía administrativa); ya que la revisión del acto administrativo, vía
revocatoria, regulada en el precitado artículo 3, tiene una regulación
diferente atendiendo a que los actos sean favorables o desfavorables, en los
siguientes términos: (1) los actos que produzcan efectos desfavorables pueden
ser revocados de oficio o a instancia del interesado; y, (2) los actos
que produzcan efectos favorables, pueden ser revocados -por razones de
legitimidad a instancia del interesado-.”
LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS CON EFECTOS
FAVORABLES PUEDEN IMPUGNARSE POR VIA PROCESO DE LESIVIDAD
“En ese último supuesto, es importante
aclarar, que la Administración Pública conforme al artículo 4 del mismo cuerpo
legal, tiene la posibilidad de impugnar sus propios actos administrativos
favorables que hubieran adquirido estado de firmeza, mediante el proceso de
lesividad -artículo . 17 letra c), 93 y siguientes de la LJCA-.
En ese orden el inciso tercero del artículo
3 de las Disposiciones Transitorias, establece la forma en que se tramitará el
primer supuesto de revocatoria a instancia del interesado; es decir, la revocatoria de
los actos desfavorables. Dicha tramitación dependerá del vicio que contenga el
acto: (a) nulidad absoluta; o, (b) nulidad relativa.”
LA ACCIÓN DE NULIDAD DE PLENO DERECHO DEBE
IR PRECEDIDA DE LA REVOCATORIA QUE PUEDE INTERPONERSE EN CUALQUIER TIEMPO, NO
OBSTANTE QUE EL ACTO HAYA ADQUIRIDO ESTADO DE FIRMEZA
“Así, cuando se trate de vicios de nulidad
absoluta, considerada el grado máximo de invalidez, el administrado puede
solicitar la revocatoria del mismo, en cualquier tiempo, no obstante que
el acto haya adquirido estado de firmeza; que tal como lo ha sostenido esta
Sala mediante auto del veintiuno de diciembre de dos mil cuatro, en el proceso
referencia 157-S-2002, se produce “(...)
al transcurrir el término que el ordenamiento pertinente establece para la
interposición de los respectivos recursos administrativos o de la acción
contenciosa, en su caso, sin que el administrado hubiera hecho uso de una o de
otra opción, respectivamente”.
En cambio, en el caso fundado en una
nulidad relativa o anulabilidad -vicio de menor grado-; se debe agotar
previamente la vía administrativa mediante la interposición de los recursos a
que se refiere el artículo 2 del Decreto Transitorio.
Es necesario acotar que la LJCA no prevé un
plazo para la interposición de la demanda fundada en una nulidad de pleno
derecho, ni prevé la posibilidad -tal como lo hacía la LJCA derogada-, de la
impugnación directa en sede jurisdiccional de los actos administrativos que
adolezcan de nulidad de pleno derecho; razón por la cual es preciso determinar
si la revocatoria a que se refiere el precitado artículo 3 de las Disposiciones
Transitorias, en cuanto a los actos nulos de pleno derecho, tiene carácter
potestativo o habilitante.”
LA REVISIÓN DE
ACTOS VICIADOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO, HA SIDO UBICADA EN LA SEDE
ADMINISTRATIVA, DEJANDO A LA AUTORIDAD JURISDICCIONAL EL JUZGAMIENTO DE LA
DECISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN RESPECTO DE LA PRETENSIÓN DE NULIDAD
“En ese
sentido, mientras no esté vigente una ley de carácter general que regule los
procedimientos administrativos, para la impugnación de la generalidad de los
actos administrativos que puedan adolecer de ilegalidad, anulabilidad o
invalidez, debe agotarse la vía administrativa, en la forma prescrita en artículo
2 de las referidas Disposiciones; pero ante la concurrencia de alguno de los
supuestos de nulidad absoluta o de pleno derecho, el interesado podrá además
solicitar, en cualquier tiempo, la revocatoria del acto administrativo ante la
misma Administración, constituyendo éste el requisito de procesabilidad en
casos de nulidad de pleno derecho.
La habilitación
especial para la revisión de actos viciados de nulidad absoluta o de pleno
derecho, ahora ha sido ubicada por el legislador en la sede administrativa,
dejando a la autoridad jurisdiccional el juzgamiento de la decisión de la
Administración respecto de la pretensión de nulidad que se le presentó.
Precisa
advertir que la revocatoria por razones de nulidad de pleno derecho del artículo
3 de las Disposiciones Transitorias, no presenta una connotación potestativa,
sino habilitante.
Esta forma de
impugnación de actos administrativos, que a su vez revisten características
especiales, escapa a la forma normal y ordinaria de agotamiento de la vía
administrativa, establecida en el artículo 2 de las referidas Disposiciones. La
solicitud de revocatoria de los actos nulos de pleno derecho habilitada en el
inciso 3° del artículo 3, no puede tener la misma naturaleza que un recurso
administrativo ordinario de revocatoria en un procedimiento administrativo.
La impugnación
en sede administrativa de un acto que pueda adolecer de nulidad absoluta o de
pleno derecho, llega a configurar un procedimiento administrativo
extraordinario, cuyo fin es verificar la concurrencia de una causa de nulidad
de pleno derecho en el acto administrativo.
Del resultado
de este procedimiento, invocado en la solicitud de revocatoria prevista en el
artículo 3 del Decreto Transitorio, podrá conocerse en la jurisdicción
contencioso administrativa.”