COMPETENCIA
DEFINICIÓN Y CLASIFICACIÓN DE LA COMPETENCIA
“3. Competencia en el
procedimiento administrativo sancionador de inhabilitación
a) De la competencia en general
Respecto de la competencia en general, esta Cámara, en la
Sentencia de las nueve horas cuarenta y cinco minutos del día dieciocho
de diciembre del año dos mil dieciocho, dictada en
el proceso NUE 00012-18-ST-COPC-CAM, señaló:
Al hablar de la Competencia, el autor GARCÍA DE ENTERRÍA, E., (Curso
de Derecho Administrativo I, Ed. Thomson Civitas, 13ª Ed., Navarra, 2006,
pp. 552), ha sostenido que: “La
competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, siendo
siempre una determinación normativa […]”. Es decir, la competencia
corresponde al órgano-institución y no al órgano-persona, quien la ejerce no
para beneficio propio sino según los términos y fines previstos por el
ordenamiento jurídico aplicable.
En el mismo sentido, para los autores FARRANDO I., (h) y MARTÍNEZ
P., (directores) (Manual de Derecho
Administrativo, Ed. Depalma, Buenos Aires, 2000, p. 283) la Competencia es
el: “conjunto de atribuciones,
determinadas por el ordenamiento jurídico y que un órgano puede y debe ejercer
legítimamente”.
Mientras que para JINESTA LOBO, E., (Tratado de derecho administrativo, parte general, Tomo I, 2ª edición,
ampliada y corregida, Ed. Jurídica Continental, San José, 2009, p. 442), define
y amplía el concepto, asimismo lo adecúa para sistemas normativos como el
salvadoreño, como: “la suma o esfera,
determinada y conferida por el ordenamiento jurídico, de potestades,
facultades y deberes del ente público y de los órganos que la conforman para el
cumplimiento de los fines públicos.” El subrayado es propio. El
concepto ilustra sobre la naturaleza
jurídica de la Competencia, la cual consisten en un deber – facultad, esto es, una obligación
impuesta al órgano de ejercerla necesariamente, y por otra parte, una atribución por medio de la cual se puede
disponer de la función conferida, de ahí que la Competencia sea a la vez una
autorización y una limitación.
En ese orden, respecto a los
alcances de la Competencia, el autor SÁNCHEZ MORÓN, M., (Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 12ª
Ed., Madrid, 2016, pp. 548), explica que: “Todo
acto administrativo debe ser dictado por órgano competente para ello (…) La
competencia es, pues, el primer elemento subjetivo del acto (…) Igualmente es
preciso que el titular o titulares del órgano que actúa hayan sido designados
conforme a Derecho (…)”
El autor GAMERO CASADO, E. y FERNANDEZ RAMOS, S., (Manual Básico de Derecho Administrativo,
Ed. Tecnos, 12ª. Ed., Madrid, 2015, pp. 437), amplía sobre lo anterior y
explica que: “para que un acto
administrativo resulte válido ha de ser dictado por el órgano competente para
ello y, precisamente, por el sujeto titular del órgano en cuestión. El
órgano que debe dictar el acto se encuentra establecido en las normas
distributivas de las competencias administrativas (…) Se requiere una norma atributiva concreta, y sólo podrá
alterarse el ejercicio de la competencia por los mecanismos ya conocidos
(…)” (El subrayado y resaltado es nuestro). En efecto, la competencia para
dictar actos administrativos debe estar necesariamente establecida de manera
concreta, de ahí que la Competencia Administrativa no se presume, sino que se
asume.”
ELEMENTO INTRÍNSECO A LA NATURALEZA DE LOS ÓRGANOS, ENTES, E
INSTITUCIONES DEL PODER PÚBLICO
“En armonía con lo anteriormente expuesto, la SCA, en las sentencias definitivas dictadas en
fecha siete de mayo de dos mil doce, en los procesos identificados con las
referencias 31-2009, 32-2009 y 33-2009 ha establecido que: “La doctrina
administrativista coincide en señalar que la competencia es un elemento
intrínseco a la naturaleza de los órganos, entes, e instituciones del poder
público. Ramón Parada (Derecho Administrativo, tomo II, decimocuarta
edición, Marcial Pons, Madrid, 2000) (…) Por su parte, Roberto Dromi (Derecho
Administrativo, séptima edición actualizada, Ciudad Argentina, Buenos Aires,
1998) en similares términos explica que la competencia «es (…) el conjunto
de facultades y obligaciones que un órgano puede y debe ejercer legítimamente».”
“Al respecto puede agregarse lo que la Sala de lo Constitucional de esta Corte
ha señalado (…): <<desde el punto de vista técnico-jurídico y con carácter orgánico, el concepto de atribución o competencia
puede entenderse como la capacidad concreta que tiene un determinado ente
estatal, de suerte que al margen de la materia específica asignada no puede
desenvolver su actividad; mientras que desde
un carácter sistemático, la atribución o competencia consiste en la
enumeración de una serie de posibilidades de actuación dadas a un órgano por
razón de los asuntos que están atribuidos de un modo específico. En ese
orden de ideas, una atribución puede
identificarse como la acción o actividad inherente que por mandato
constitucional o legal desarrolla un órgano estatal o ente público; es
decir, los poderes, atribuciones y facultades conferidas para el normal
funcionamiento y cumplimiento de una labor>> (Sentencia de
inconstitucionalidad referencia 33-37-2000Ac de las ocho horas y veinte minutos
del treinta y uno de agosto de dos mil uno).”
“Esta Sala ha indicado en reiteradas
sentencias que la competencia constituye un elemento esencial de todo
acto administrativo, y debe ser entendida como la medida de la potestad que
corresponde a cada órgano. Como elemento esencial del acto
administrativo la competencia condiciona necesariamente su validez.”
“Así mismo, se ha repetido que la
competencia es en todo caso una
determinación normativa, es decir, debe siempre encontrar su fundamento
en una norma jurídica. Es el
ordenamiento jurídico el que sustenta las actuaciones de la Administración
mediante la atribución de potestades, habilitándola a desplegar sus
actos. <<En síntesis, el acto administrativo requiere una cobertura
legal, es decir, la existencia de una potestad habilitante que
otorgue competencia al órgano o funcionario emisor>> (Sentencia
definitiva dictada en el proceso contencioso administrativo referencia 69-S-96,
de las nueve horas y cuarenta y siete minutos del día quince de diciembre de
mil novecientos noventa y siete).” (Los resaltados y subrayados son nuestros).”
CRITERIOS PARA ATRIBUIR COMPETENCIA
“b) Criterios para atribuir
competencia
La competencia se distribuye en razón de grado, territorio y de la
materia; al respecto la SCA en la sentencia pronunciada a las catorce horas
cinco minutos del día diecinueve de noviembre de dos mil diez, en el proceso
referencia 283-A-2003, estableció “(…) la competencia puede ser condicionada por tres aspectos: la materia, el territorio y la jerarquía.
En el primer caso, la materia atañe
específicamente a la naturaleza de las
funciones encomendadas a la autoridad administrativa, en otras palabras, el
sector de la realidad social que se vincula a la intervención de la
Administración. En segundo lugar, el
territorio sirve para distribuir los espacios de conocimiento
horizontalmente, haciendo uso de la geografía para racionar la habilitación de
conocimiento material de las autoridades. Finalmente, la jerarquía funciona como una forma de distribución vertical, es decir que dentro de una misma entidad la Ley
puede graduar las facultades concedidas a cada estrato de la organización” (el resaltado es nuestro).
En ese orden, el autor PARADA, R., (Derecho Administrativo I, Parte General,
Ed. Marcial Pons, 17ª. Ed., Madrid, 2008, pp. 128 y 129), sobre la competencia
indicó que es “(…) la aptitud que se
confiere a un órgano de la Administración para emanar determinados actos
jurídicos en nombre de ésta. El
quantum, es decir, la extensión de las competencias a los titulares de los
órganos, se mide en función de la
materia, de la jerarquía y del territorio. En función de lo primero,
se asigna a los órganos un conjunto de asunto delimitados con los criterios
sustanciales más diversos (sanidad, educación, tributos, urbanismo, etc.).
Esos asuntos se reparten, a su vez, en función de la jerarquía de los órganos,
lo que lleva ordinariamente a atribuir lo más importantes niveles de
decisión a los grados superiores de la jerarquía y los de menor importancia a
los inferiores, y, en fin, el criterio de territorio supone que un órgano
sólo actúa en determinados espacios territoriales, a cuyo efecto se establecen
las oportunas divisiones o circunscripciones (…)” –El resaltado es
nuestro–.
En ese sentido, es importante identificar en el acto cuál es el
criterio de competencia que argumenta que no posee la autoridad demandada dado
que ello repercutirá en los efectos jurídicos que conllevan, así el autor precitado
continúa manifestando: “La falta de competencia determina el
consiguiente vicio de incompetencia
que nuestro Derecho contempla como susceptible
de originar dos tipos de invalidez (nulidad de pleno derecho o simple
anulabilidad) según su mayor o menor gravedad. La más grave, que la doctrina considera como incompetencia absoluta,
sería la falta de competencia ratione materiae (como, por ejemplo, si el
Ministro de Educación liquidase un impuesto o el de Hacienda expidiese un
título de licenciado universitario). También se considera incompetencia absoluta la falta de competencia territorial (…) A
ambos supuestos se refiere, denominándola incompetencia manifiesta y calificándola como vicio constitutivo de nulidad de pleno
derecho (…) En cambio, la falta de
competencia jerárquica, seria, en principio, sólo incompetencia no manifiesta o relativa en cuanto es susceptible de
convalidación (…)”.
Lo anterior es reafirmado por
la SCA en la sentencia pronunciada a las ocho horas dieciocho minutos del
dieciséis de mayo del dos mil trece, en el proceso referencia 216-2009, en el
cual se acotó “Así pues, se configurará
una incompetencia cuando una Administración Pública actúe fuera del
repartimiento que la Ley realiza, tanto respecto a la materia, como el
territorio y la jerarquía. La esencia del problema surge cuando se trata de
establecer que tal incompetencia se vuelve manifiesta, y vulnera profundamente
el orden legal y constitucional, al punto de que se le enlace como consecuencia
necesaria la nulidad de pleno derecho. Ya se ha esbozado en el apartado
anterior que en El Salvador es necesario que para que un acto sea graduado como nulo de pleno derecho
debe no sólo transgredir la normativa secundaria, sino que también debe
trascender a una violación del ordenamiento constitucional. Es por ello que se afirma que los casos de incompetencias
relacionadas con la materia dan lugar a una nulidad de pleno derecho,
pero éstas tienen que ser ostensibles para ser situadas en la referida
categoría. En nuestra Carta Magna se instaura claramente un orden competencial,
al establecerse cuáles son las áreas del conocimiento que se atribuyen a cada
Órgano del Estado, por lo que la intromisión de un Ente en las competencias de
otro se vuelve incuestionable, ya que no es posible dar por valedera una
decisión que materialmente no está dentro del rubro del mismo sino que resulta
claro que compete a otro ente. Por el contrario,
la incompetencia en razón de la jerarquía se ha entendido que no puede producir
—salvo que sea un supuesto evidentemente craso— una nulidad de pleno derecho, y la consecuencia que generalmente
conlleva es la declaratoria de ilegalidad del acto (…) Esta última característica deja al vicio alegado fuera del ámbito de
las nulidades de pleno derecho y la convierte en un vicio de mera anulabilidad
o ilegalidad. En dicho sentido, como se apuntó supra esta Sala —a la
que le ha correspondido ir construyendo los casos de nulidades de pleno
derecho— ha adoptado el criterio que
no existe nulidad de pleno derecho ante la falta de competencia por razones de
jerarquía” –el resaltado
es nuestro–.
De igual forma lo retoma en la
sentencia pronunciada a las quince horas dieciocho minutos del diecinueve de
junio de dos mil diecisiete, en el proceso referencia 380-2007, al analizar la
competencia en razón de jerarquía
indicó que esta “(…) funciona como una
forma de distribución vertical, es decir, dentro de una misma entidad la ley
puede graduar las facultades concedidas a cada estrato de la organización. Entonces,
la falta de competencia jerárquica supone la emisión de un acto
administrativo por una autoridad que estando dentro del órgano competente, no
ostenta la potestad para emitir la actuación administrativa. La infracción
al ordenamiento jurídico por falta de competencia jerárquica acarrea la
anulabilidad del acto administrativo, sin embargo, es reconocido también
que este tipo de vicio es susceptible de convalidación —resultado que se
produce cuando un acto inválido adquiere validez—, cuando la propia autoridad
que ostenta la competencia reconoce y declara válido el acto o remedia la
omisión mediante un acto de confirmación” –resaltado propio-.
En ese orden, tal como se ha expuesto, tanto la doctrina como la
jurisprudencia es unánime al indicar que la incompetencia en razón de la materia
y territorio acarrean la nulidad de pleno derecho; no así la incompetencia en
razón de jerarquía o grado que es una nulidad relativa, que puede ser
convalidada.
En el presente caso se alegó que el Consejo Directivo del BCR no tenía la competencia para dictar “el
primer acto administrativo impugnado y confirmado por el segundo” por ser “nulo de nulidad absoluta porque quien lo
dictó carece de competencia”.”
EL TITULAR COMISIONARÁ A LA UNIDAD JURÍDICA O QUIEN HAGA LAS VECES
DE ÉSTA, PARA QUE INICIE EL PROCESO DE APLICACIÓN DE LAS SANCIONES
ESTABLECIDAS, ENTRE ELLAS LA SANCIÓN DE INHABILITACIÓN
“c) De la competencia del
procedimiento para la aplicación de sanciones a particulares regulado en la
LACAP
El artículo 160 de la LACAP regula lo relativo al procedimiento a
seguir para proceder a la aplicación de sanciones a particulares, de entre las
cuales se encuentra la sanción de inhabilitación, que para el caso, el inciso 3
establece: “El Titular comisionará a la
Unidad Jurídica o quien haga las veces de ésta, para que inicie el proceso de aplicación de las sanciones establecidas.
Por su parte el inciso 5 de la misma disposición señala: “Si el contratista no hiciere uso del
término para su defensa o haciendo uso de éste aceptare, el asunto quedará
listo para resolver por el Titular […]”
Finalmente, el inciso final regula: “Concluido el término probatorio o si la prueba no hubiere tenido
lugar, deberá resolverse en definitiva
de conformidad a esta Ley. De la resolución solo podrá interponerse recurso
de revocatoria por escrito, dentro de los tres días hábiles siguientes a la
notificación […]”
De la anterior disposición se denotan dos atribuciones que
competen al titular en el trámite del procedimiento administrativo sancionador:
a) comisionar a la Unidad Jurídica
para que esta instruya el procedimiento administrativo sancionador; y b) imponer la sanción correspondiente; por
lo que se analizará si en el caso en estudio, dichas facultades fueron
realizadas por el Titular del BCR.
Al respecto, el artículo 17 de la LACAP determina que será titular:
“La
máxima autoridad de una institución, sea que su origen provenga de elección
directa, indirecta o de designación, tales como Ministros o Viceministros en su
caso, Presidentes de instituciones,
Fiscal General de la República, Procurador General de la República, Procurador
para la Defensa de los Derechos Humanos, Directores
de instituciones descentralizadas o autónomas, a quienes generalmente se les atribuye la representación legal de las
instituciones de que se trate y el Alcalde, en el caso de las
Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el
titular o los titulares. (El resaltado es nuestro).”
COMPETENCIA PARA IMPONER LA SANCIÓN CORRESPONDE A LA MÁXIMA
AUTORIDAD, EL CONSEJO DIRECTIVO
“Ahora bien, siendo el BCR una institución autónoma, corresponde
definir, a la luz de la referida disposición quien es la máxima autoridad de la
institución. Así, del análisis del CAPÍTULO III, “Consejo Directivo”,
específicamente el artículo 9 de la LOBCR, establece que: “La dirección y administración
superior del Banco estarán a cargo de un Consejo Directivo, al cual
corresponderá ejercer las atribuciones y las funciones que la Ley encomienda al
Banco.” (El resaltado es nuestro)
Por su parte, el CAPÍTULO
IV “Presidencia”, específicamente el artículo 25 de la Ley antes citada
establece que: “La dirección y la administración
de los negocios del Banco Central estarán a cargo del Presidente, a quien le
corresponderá la ejecución de las resoluciones del Consejo, la supervisión
general y la coordinación de las actividades del Banco. Será además el representante
legal de la Institución.”
En ese orden, con base en lo que establecen los artículos 17 de la
LACAP, 9 y 25 de la LOBCR, el titular en el presente caso es el Consejo
Directivo del BCR, por ser éste a quien la Ley le ha otorgado la dirección y administración superior del
Banco, es decir, es la máxima autoridad de dicha entidad autónoma. Criterio
que, para el caso de las instituciones autónomas, ha sido sostenido por la SCA
en Sentencia dictada en el proceso referencia 42-2011, del 15-X-2018.
Con base en lo anterior, no se advierte la falta de
competencia alegada respecto de la sanción de inhabilitación, pues la segunda
de las facultades que establece el artículo 160 de la LACAP —imponer la sanción— fue realizada por el
titular de la institución, es decir, la máxima autoridad, que corresponde al
Consejo Directivo.
Aunado a ello, el procurador de la sociedad demandante sostiene
que, de la interpretación del citado artículo 17 de la LACAP, así como de otras
disposiciones de la misma normativa —artículos 18, 71, 73-A, 105, 134, 155,
156, entre otros—, se puede advertir la distinción que se hace entre Titular y
el Consejo Directivo; por lo que considera que en el presente caso, quien debió
emitir la sanción de inhabilitación debió ser el Presidente del BCR y no el
Consejo Directivo.
Pero a criterio de este Tribunal se advierte que, en las disposiciones antes citadas, en concordancia con lo aquí expuesto, la LACAP hace referencia a la máxima autoridad de las instituciones de que se trate. La distinción que según el demandante se advierte de dichas disposiciones resulta de los casos en los cuales no exista un órgano colegiado como máxima autoridad, razón por la cual se incorpora el término “titular” de forma singular; por lo que ésta Cámara deberá desestimar dicho argumento.
En otro orden de ideas, con relación a la primera facultad del citado artículo —comisionar a la Unidad Jurídica para que esta instruya el procedimiento administrativo sancionador—; en el presente caso consta que mediante resolución razonada No. 10/2017 el Presidente del BCR resolvió comisionar al Departamento Jurídico para que inicie el procedimiento administrativo sancionador —fs. 69 a 70 del Expediente del Procedimiento de Inhabilitación—; facultad que, como se ha apuntado, es de competencia del Consejo Directivo; por lo que se puede concluir que existe una incompetencia en razón de jerarquía o de grado.”