DESPIDO DE EMPLEADO MUNICIPAL
COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS Y LAS CÁMARAS
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
“1. Sobre el ámbito material de competencia de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo: actos administrativos
La Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), vigente a
partir del treinta y uno de enero del año dos mil dieciocho, establece en su
artículo 1 que corresponde a esta jurisdicción conocer de las pretensiones que
se deriven de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública sujetas
al Derecho Administrativo y, además, conocer de las pretensiones derivadas de
actuaciones u omisiones de los concesionarios.
Por otra parte, siempre en el
capítulo relacionado al objeto de la ley, establece el artículo 3 de la LJCA,
referente a las actuaciones y omisiones impugnables que: “En la jurisdicción
contencioso administrativa podrán deducirse pretensiones relativas a las
actuaciones y omisiones administrativas siguientes: a) Actos administrativos
(…)” relacionándose con el artículo 4 del mismo cuerpo normativo denominado
“Actos administrativos impugnables” que señala textualmente: “Podrán deducirse
pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y presuntos
(…)”.
Se entiende por acto
administrativo, en el ámbito jurídico salvadoreño, a “la declaración de
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la Administración
en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad
reglamentaria” definición que ha sido retomada de los profesores García de
Enterría y Fernández (García de Enterría, E, y Fernández, T.R. Curso de Derecho
Administrativo I. Madrid, España. Civitas. 2000. p. 540). Dicha definición ha
sido a la vez reconocida por la Sala de lo Contencioso Administrativo, al
señalar que: “El acto administrativo
puede definirse como toda declaración unilateral de voluntad, juicio,
conocimiento o deseo, emitida por la Administración en el ejercicio de una
potestad distinta a la reglamentaria” (sentencia de referencia 79-B-2001 del 19
de noviembre del año 2003). E incluso, tal definición ha sido incorporada por
el legislador en la Ley de Procedimientos Administrativos (todavía no vigente)
en el artículo 21.
En efecto, la autoridad judicial contencioso
administrativo es competente para conocer, entre otro tipo de pretensiones,
sobre actos administrativos, pero tal
competencia judicial no implica crear actos administrativos, ni autorizar a la
Administración Pública para que los cree; al respecto y, en definitiva, la
competencia de los juzgados de lo contencioso administrativo trata del control
de la legalidad de los actos administrativos. En lo que respecta
estrictamente al conocimiento de pretensiones vinculadas a actos
administrativos, la competencia de los jueces y Cámara de lo Contencioso
Administrativo, no difiere de la competencia que la derogada Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo atribuyó, desde 1978, a la Honorable
Sala de lo Contencioso Administrativo, y esta competencia radica, como se ha señalado, precisamente en el control de legalidad de
los actos administrativos, pudiendo estas autoridades judiciales, conforme
a las reglas establecidas en los artículos 12 al 16 de la LJCA, declarar la
legalidad o ilegalidad de los mismos.
Cabe destacar que la Jurisdicción Contencioso Administrativa que regula la LJCA vigente,
no ha creado una nueva jurisdicción dentro del Órgano Judicial, más bien, lo
que ha hecho con su entrada en vigencia es organizarla en Juzgados, Cámara y
Sala de lo Contencioso Administrativo, la cual fue creada por la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo de fecha catorce de noviembre del año
mil novecientos setenta y ocho, Decreto Legislativo número ochenta y uno de esa
misma fecha y publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y seis
de fecha diecinueve de diciembre del año mil novecientos setenta y ocho.”
LA COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVA, EN LO QUE A ACTOS ADMINISTRATIVOS CONCIERNE, RADICA EN EL
CONTROL JUDICIAL DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN U OMISIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
“Es importante expresar que el
ejercicio de la pretensión de ilegalidad de actos administrativos, a la vez
está sometido al cumplimiento de requisitos indispensables para que la
autoridad judicial contencioso administrativo pueda conocer de ellas. Entre
otros, están los requisitos denominados por la LJCA “requisitos de
procesabilidad”, establecidos en los artículos 24 y 25, y consisten en el
cumplimiento de un plazo determinado para la presentación de la demanda, y en
el agotamiento de la vía administrativa. Por lo tanto, aun tratándose de actos
administrativos sobre los cuales se tenga competencia, la falta de cumplimiento
de tales requisitos impide a la autoridad contencioso administrativo conocer de
dichas pretensiones, conforme a lo dispuesto en el artículo 35 de la LJCA.”
PROCEDIMIENTO PARA DESTITUIR A TODO EMPLEADO O
FUNCIONARIO MUNICIPAL QUE SE ENCUENTRA BAJO EL RÉGIMEN DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“2. Sobre el procedimiento de autorización de despido regulado en el artículo
71 de la Ley de la Carrera Administrativa Municipal
En la LCAM, dentro del apartado referente a Disposiciones Generales,
Título VIII, Capítulo Único, se encuentra el artículo 82 denominado “Aplicación
Preferente”, el cual prescribe que dicha Ley “por su carácter especial prevalecerá sobre la Ley del Servicio Civil, Ley Reguladora de la Garantía de
Audiencia de los Empleados Públicos no Comprendidos en la Carrera
Administrativa y demás leyes que la
contraríen”. Con lo anterior, se reafirma el carácter especial que el
legislador otorgó a la LCAM, así como de la autonomía que la Constitución les
da a estos gobiernos locales (artículo 203 de la Constitución). De ahí que,
previo a arribar a una conclusión, se considera relevante analizar el
procedimiento que deben seguir los jueces de lo laboral o con competencia en
esa materia.
El artículo 1 de la LCAM
prescribe que su objeto es desarrollar los principios constitucionales
relativos a la carrera administrativa municipal y garantizar la eficiencia del
Régimen Administrativo Municipal mediante el ofrecimiento de igualdad de
oportunidades para el ingreso al servicio público municipal, la capacitación
permanente, la estabilidad en el cargo y la posibilidad de ascensos y
traslados.
En lo que respecta a materia
disciplinaria, en el apartado referente al Régimen Disciplinario, en el
Capítulo II denominado “Procedimientos”, se encuentra el artículo 71 de la LCAM
el cual establece:
“Para la imposición de la sanción de
despido se observará el procedimiento siguiente:
1. El Concejo, el Alcalde o la Máxima
Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y copia al
correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del
municipio de que se trate, su decisión de despedir al funcionario o empleado,
expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la
funda y ofreciendo la prueba de éstos;
2. De la demanda, el Juez de lo Laboral
o Jueces con competencia en esa materia del municipio de que se trate, correrá
traslado por seis días hábiles al funcionario o empleado, entregándole copia de
la misma, para que la conteste;
3. Si vencido el plazo a que se refiere
el numeral anterior, el funcionario, o empleado no contesta o contestando
manifiesta su conformidad, el Juez resolverá autorizando el despido; a menos
que el empleado o funcionario, dentro de seis días hábiles de vencido el plazo,
compruebe ante el Juez haber estado impedido con justa causa para oponerse, en
cuyo caso se le concederá un nuevo plazo de seis días hábiles para que exponga
los motivos y proponga las pruebas del caso;
4. Si el funcionario o empleado se
opusiere dentro de los plazos expresados en los numerales precedentes, el Juez
abrirá a pruebas por el término de ocho días hábiles improrrogables, dentro del
cual recibirá las pruebas que se hayan propuesto y las demás que estime
necesario producir y vencido el término, pronunciará la resolución pertinente
dentro de los tres días hábiles siguientes.”
Cabe destacar que este fue uno de los artículos que fue
reformado mediante el Decreto Legislativo número seiscientos uno, de fecha diez
de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario Oficial número ochenta y
nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha quince de mayo de ese mismo
año.
La anterior disposición regula
con claridad el procedimiento para destituir a todo empleado o funcionario
municipal que se encuentra bajo el régimen de la Carrera Administrativa
Municipal, y el mismo tiene por objetivo evitar que se realicen destituciones
arbitrarias, garantizando así que el personal sujeto a este régimen sea
destituido únicamente cuando exista una causa legal que la fundamente.
Precisamente por esta razón, el legislador decidió otorgar la competencia para
autorizar a la autoridad administrativa municipal para destituir a un servidor
público municipal, a los jueces de lo laboral o con competencia en esta
materia, pues, a criterio del legislador, ellos son los funcionarios idóneos
para verificar, a través del procedimiento respectivo, que en efecto existen
razones legales para que proceda la destitución.
Como se observa, la competencia que otorga el artículo
71 no consiste en el control de la
legalidad de un acto administrativo, pues en ese momento ni siquiera existe
el acto administrativo que ordena la destitución. Al contrario, la competencia
que otorga el referido artículo es para que el juez de lo laboral o con
competencia en esa materia autorice a la
administración pública para destituir a un servidor público.”
EL JUZGADO CARECE DE COMPETENCIA OBJETIVA PARA CONOCER POR ESTAR
IMPEDIDO PARA CONOCER DE CUESTIONES QUE PERTENECEN A OTRO ÁMBITO DE
COMPETENCIA, DE CONFORMIDAD A LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“3. Aplicación
al caso
En el caso de análisis, el abogado
Jorge David Rosales Rodríguez, en su calidad de apoderado general judicial del
Alcalde Municipal de Ciudad Delgado, departamento de San Salvador, presentó en
sede con competencia laboral demanda de autorización de despido contra la
señora RBER, de conformidad al artículo 71 de la LCAM. Su pretensión, conforme
manifestó expresamente en el petitorio de la solicitud, es que se autorice el
despido de la señora ER. Tal pretensión, no consiste en que se declare la
ilegalidad de la actuación administrativa, pues, precisamente hasta el momento
de presentación de la demanda, no existe dicho acto administrativo y no podía
existir, ya que lo que se busca a través de dicho procedimiento, es que el juez
de lo laboral o con competencia en la materia autorice la emisión del acto
administrativo de despido.
Al tratar de encajar los
supuestos que prevé el artículo 71 de la LJCA a la competencia de este Tribunal
respecto de conocer sobre la legalidad de los actos administrativos, se tiene
que, en el caso concreto, además de la inexistencia de un acto administrativo
sobre el cual pueda controlarse su legalidad (y fuera de los supuestos del proceso de lesividad) la
Administración Pública no podría tener el carácter de sujeto activo en contra
de un acto administrativo que le corresponde a esa misma Administración emitir
(art 17 LJCA). Por lo que, más allá de no ser posible deducir dicha pretensión,
porque no existe todavía un acto administrativo, de ser el caso que existiere,
la administración pública municipal no tendría legitimación activa, ya que
constituiría un absurdo que la misma administración demande la ilegalidad de
sus propios actos. Se señala lo anterior, porque el procedimiento y en el
expediente remitido por el Juzgado Tercero de lo Laboral, quien tiene la
legitimación activa es la administración pública municipal.
Ya se ha dicho que la
administración demandante no podría tener legitimación activa en un proceso
contencioso administrativo bajo los supuestos estrictos que configuran el caso
que se discute, pero a la vez, tampoco el ciudadano que ha sido demandado puede
tener legitimación pasiva, pues más allá que lo común sea que el sujeto pasivo
en un proceso contencioso administrativo sea por lo general una Administración
Pública, tampoco se está frente a los supuestos en los que un particular puede
ser demandado en los procesos contencioso administrativos (arts. 19 y 10 LJCA).
De esta forma, con la remisión
hecha a este Juzgado se asume que existe un acto administrativo y que por lo
tanto es esta autoridad la competente para conocer, pero se obvia el hecho que
el caso que ha sido remitido tampoco configura la relación jurídico procesal
que es indispensable que exista para que se sustancie un proceso en esta sede.
Es decir, en el caso que envía el señor Juez Tercero de lo Laboral, el objeto
del proceso contencioso administrativo no existe (es decir, el acto
administrativo), la demandante es una administración pública municipal
(legitimación activa) que actuaría en contra de su propio acto (algo
jurídicamente no posible, más allá del caso del proceso de lesividad, el cual
no es el caso), y el demandado es una persona natural que tiene la calidad de
empleado municipal (legitimación pasiva, y que bajo ninguna circunstancia puede
emitir actos administrativos).
Por lo tanto, bajo los supuestos
del caso que ha sido remitido, y que el Juez Tercero de lo Laboral pretende sea
conocido en sede contencioso administrativa, no existe objeto del proceso (el
acto administrativo de destitución no se ha emitido), no cabe la posibilidad
que exista legitimación activa de la administración pública municipal bajo lo
anteriormente explicado, y tampoco pudiera existir legitimación pasiva, como
también se ha aclarado. En síntesis, no existe relación jurídico procesal capaz
de ser conocida en sede contencioso administrativa, y tampoco existe un objeto
(acto administrativo) sobre el cual pueda discutirse la legalidad o ilegalidad
del mismo, que es precisamente de lo que este Juzgado para el caso concreto,
podría conocer.
De esta manera, el artículo 71 de
la LCAM regula un procedimiento para la autorización de despido el cual implica
la autorización del juez de lo laboral o con competencia en esa materia para
que, previa constatación de que se han cumplido las causas señaladas por la
misma ley, permita a la administración pública municipal que emita el
respectivo acto administrativo de destitución. Mientras que la LJCA atribuye la
competencia a las autoridades judiciales de lo contencioso administrativo para
que controlen la legalidad de actos administrativos (y otro tipo de
pretensiones fuera de los supuestos acá discutidos). En el primer caso se
deduce una pretensión vinculada al estatuto jurídico del servidor público
municipal, y en el segundo caso, una pretensión contencioso administrativa que
busca que se controle la actuación de la Administración Pública.
En consecuencia, se advierte que este Juzgado carece de competencia objetiva para conocer de la presente demanda, pues este juzgador se encuentra normativamente impedido para conocer de aquellas cuestiones que, por su naturaleza, trámite y decisión del legislador, pertenecen a otro ámbito de competencia, de conformidad a la Ley de la Carrera Administrativa Municipal.
En vista que este Juzgado se considera incompetente para conocer del caso en estudio, de conformidad al artículo 47 del Código Procesal Civil y Mercantil en relación al artículo 123 de la LJCA, deberá procederse conforme a las reglas del conflicto de competencia, remitiendo el presente expediente a la honorable Corte Suprema de Justicia, para que sea ese digno tribunal, el que decida a qué sede judicial corresponde conocer del asunto.”