COMPETENCIA DE LOS JUZGADOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
COMPETENCIA POR MATERIA, OTORGADO A LOS JUZGADOS PARA CONOCER EN PROCESO
ABREVIADO, INDEPENDIENTEMENTE DE LA CUANTÍA, DE LAS PRETENSIONES QUE SE
ORIGINEN DE CUESTIONES MUNICIPALES NO TRIBUTARIAS
“II. De la competencia de los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo, derivada del art. 12 inc. 1° LJCA
Si
bien, como se ha expuesto, la actual LJCA permite la impugnación de actuaciones
como la del caso en estudio ante la jurisdicción contencioso administrativa, debe
ahora establecerse a cuál de los órganos que actualmente la conforman, le
corresponde conocer del asunto.
En tal sentido, a cada uno de aquéllos les ha sido atribuida su propia
competencia judicial, atendiendo a criterios competenciales claramente
definidos (i) por materia, arts. 1 y 12 inc. 1° LJCA; (ii) por cuantía, arts. 12 inc 1° y 2° y 13 inc 1° LJCA; (iii) por grado, arts. 13 inc 2° y 14 inc. 1° letras a), b) y c) LJCA; (iv) funcional, art. 2 LJCA; y (v) por territorio, art. 15 LJCA y Decreto Legislativo No 761, de fecha
28 de agosto de 2017, publicado en el Diario Oficial núm. 174, tomo 416, del 20
de septiembre de 2017, procurando con ello un orden en el ejercicio de la
función jurisdiccional en materia contencioso administrativa.
Así,
la Cámara remitente ha indicado que no es la competente para conocer del caso
planteado, en virtud que ““[…] se demanda
“al municipio de Usulután” por una “omisión de pago”, que si bien tiene una
cuantía que excede los quinientos mil dólares de los Estados Unidos de América
–según lo dicho por la parte demandante- su
pretensión deriva de un contrato; en consecuencia es una cuestión municipal no
tributaria, y se aplica el criterio de competencia en razón de la
materia, independientemente de la cuantía
[…]””; el resaltado es nuestro.
Es decir, la incompetencia declarada por la respetable Cámara remitente,
se fundamenta en lo dispuesto en los arts. 12 inc. 1° LJCA y 1 inciso 2°, letra c) del Decreto
Legislativo No 761, de fecha 28 de agosto de 2017, publicado en el Diario
Oficial núm. 174, tomo 416, del 20 de septiembre de 2017.
Por tanto, delinear los alcances
de lo establecido en el art. 12 inc. 1° LJCA, será determinante para arrogarnos
o rechazar competencia en el presente caso. En este sentido, debe indicarse que
tal disposición regula el criterio competencial por materia, otorgado a los
Juzgados para conocer en proceso
abreviado, independientemente de la
cuantía, de las pretensiones que se originen de cuestiones de personal al
servicio de la Administración pública, asuntos de migración y extranjería, y cuestiones municipales no tributarias.
Tal disposición delimita un ámbito de pretensiones, a la cual le asigna
de forma directa y exclusiva, los órganos que habrán de conocer de éstas y el
tipo de proceso bajo el cual habrán de tramitarse. Tal asignación competencial,
pasa además por excluir de su aplicación, el criterio general de la cuantía que
rige para tales efectos, según lo dispuesto en los arts. 12 incs. 1° y 2°, 13
inc. 1°, 15 inc. 3° y 16 inc. 2° LJCA.”
LA COMPETENCIA POR CUANTÍA SE HA EXCLUIDO DE PRETENSIONES DE CUESTIONES
MUNICIPALES NO TRIBUTARIAS, Y DE TODAS EN LAS QUE SE DEDUZCAN DE ACTUACIONES Y
OMISIONES QUE SE ATRIBUYAN A LOS FUNCIONARIOS A QUE SE REFIERE EL ART. 131 ORD.
19° DE LA CONSTITUCIÓN
“Para el caso que nos ocupa, las pretensiones derivadas de las
cuestiones municipales no tributarias, no habrán de pasar por el filtro del
criterio competencial de la cuantía, al momento de determinar el tribunal y el
tipo de proceso al cual habrá de someterse su conocimiento.
En ese contexto, resulta importante indicar que la aplicación del
criterio competencial de la cuantía ha sido excluido no sólo para las
pretensiones que versan sobre cuestiones municipales no tributarias, sino
también para todas aquellas que se deduzcan de las actuaciones y omisiones que
se atribuyan a los funcionarios a que se refiere el art. 131 ord. 19° de la
Constitución de la República, en adelante Cn; al presidente y vicepresidente de
la República; al presidente, la Junta Directiva, o el pleno de la Asamblea
Legislativa; al presidente, los magistrados y la Corte Suprema de Justicia en
pleno y las de sus respectivos presidentes, arts. 13 inc. 2° y 14 inc. 1°
letras a), b) y c) LJCA; con la importante diferencia que, para el caso de la
exclusión prevista en el art. 12 inc. 1° LJCA, ésta incidirá no sólo en la
determinación del órgano competente para conocer de la pretensión, como en la
prevista en los arts. 13 inc. 2° y 14 inc. 1° letras a), b) y c) LJCA, sino que
también incidirá en la determinación del tipo de proceso a desarrollar.
Por tanto, a las pretensiones derivadas de cuestiones municipales no les
será aplicable el criterio competencial de la cuantía, sino únicamente el de la
materia, debiendo conocer de aquéllas, sólo los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo, siempre en proceso abreviado.”
NO SON CUESTIONES MUNICIPALES, AQUELLAS PRETENSIONES QUE SE DERIVEN DE
LAS ACTUACIONES U OMISIONES ESTRICTAMENTE INSTRUMENTALES DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA EN GENERAL
“III. Sobre las
cuestiones municipales
Sobre
el punto, debe partirse de la diferencia normativa establecida entre las cuestiones municipales,
y las actuaciones y omisiones atribuidas al municipio, a sus distintos órganos
o a sus funcionarios. Es decir, si bien toda cuestión municipal –criterio
material de competencia- únicamente puede ser ejecutada por el municipio y sus
distintos órganos, no todo lo actuado por el municipio y sus distintos órganos
–criterio de grado-, pueda llegar a considerarse cuestión municipal.
Cuando el legislador ha querido regular de forma especial todas las actuaciones u omisiones
atribuidas a un ente, órgano o funcionario en particular, lo ha hecho de
forma clara y explícita, verbigracia, arts. 13 inc. 2° y 14 inc. 1° letras a),
b) y c) LJCA. Cuando aquél ha pretendido reservar a un órgano particular la
competencia para conocer de todas las
actuaciones u omisiones atribuidas al Presidente de la República, o al
pleno de la Asamblea Legislativa o de la Corte Suprema de Justicia, lo ha
dispuesto así, de forma expresa, sin utilizar otros criterios competenciales
como “los asuntos de la Presidencia”, o “las cuestiones legislativas”. Y es
que, en definitiva, en el primero de los casos se trata de un criterio
subjetivo de competencia, es decir, de grado, y, en el último, de un criterio
material, según el tipo de actuación.
Así, al establecerse que nos encontramos frente a un criterio material y
no subjetivo de competencia, debemos determinar cuáles de todas aquellas
actuaciones u omisiones atribuibles al municipio y sus distintos órganos,
habrán de considerarse, materialmente, cuestiones municipales.
Para ello, debemos partir de que hay cuestiones que le son propias al
municipio, como las configuradas desde el art. 4 del Código Municipal, en
adelante referido como CM, y, en general, todas aquellas que son propias de la
vida local y las determinadas en otras leyes; y, son éstas, las cuestiones
municipales en estricto sentido. Sin embargo, hay otras, principalmente
aquellas de carácter instrumental, que no le son propias o exclusivas al
municipio, como la administración de personal, el régimen de contratación
pública y la administración financiera, que son comunes y aplicables para la
mayoría de órganos del Estado y entidades públicas.
Por lo que, puede afirmarse, no son cuestiones municipales, aquellas
pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones estrictamente
instrumentales de la Administración pública en general, como es el caso de las
concernientes a la “[…] adjudicación, contratación, seguimiento y liquidación
de las adquisiciones de obras, bienes y servicios de cualquier naturaleza que
la Administración pública [dentro de ella los municipios] deba celebrar para la
consecución de sus fines”, art. 1 LACAP, entre otras.
El solo hecho de ser un municipio la entidad pública que presuntamente
ha suscrito e incumplido un contrato administrativo de concesión de servicio,
no es suficiente para ubicar la pretensión que se intenta deducir por tal
incumplimiento, dentro del concepto de cuestión municipal.
De seguirse el criterio originalmente planteado por la respetable Cámara
remitente, podría llegarse a la incorrecta conclusión, de que, por ejemplo,
toda actuación u omisión realizada por la Dirección General de Migración y
Extranjería del Ministerio de Seguridad Pública y
Justicia, independientemente de su cuantía, constituye un asunto de migración y
extranjería, sin importar si se trata de un tema de personal o de un tema de
contratación pública, lo cual resulta menos aceptable y tolerado.”
LA CONTROVERSIA NO ES EL SERVICIO PÚBLICO EN SÍ MISMO O LA EFECTIVA O
DEFICIENTE PRESTACIÓN DE ÉSTE POR PARTE DEL MUNICIPIO O SUS CONCESIONARIOS,
SINO EL INCUMPLIMIENTO DE UN CONTRATO ADMINISTRATIVO, LO CUAL NO ES MUNICIPAL
“IV. Sobre la
pretensión planteada por la demandante
De forma particular, la
pretensión que se intenta deducir en el presente caso, se suscita del incumplimiento
de la obligación de pago contenida en el contrato administrativo derivado de la
Licitación Pública Internacional N° 01/2014/AMUSU, denominada “Concesión del
Servicio Público del Municipio de Usulután”.
Por lo que, al ser el objeto del referido
contrato, la concesión de un servicio público que le es propio al municipio, y
ser el municipio de Usulután uno de sus suscriptores, podría considerarse, de
forma equivocada, que estamos frente a cuestiones municipales.
Y es que precisamente, la Sala de lo Constitucional
ha definido el servicio público, como aquella “[…] prestación de actividades tendentes a satisfacer necesidades o
intereses generales, cuya gestión puede ser realizada por el Estado en forma
directa, indirecta o mixta, sujeta a un régimen jurídico que garantice la
continuidad, regularidad y generalidad del servicio”; Sent. Inc. 33-37/2000,
de las ocho horas y veinte minutos del día treinta y uno de agosto de dos mil
uno.
Y, respecto de los municipios, aquel alto tribunal ha establecido además
que “[e]l
Municipio es responsable directo de garantizar a sus habitantes los servicios públicos que sean parte de su
competencia, como el de recolección de basura, cementerios, alumbrado eléctrico, aseo y otros,
contando desde luego con la colaboración que le proporcionen las instituciones
y los entes autónomos”; Sent. Amp. 142-98, de las catorce horas del día
veintisiete de agosto de mil novecientos noventa y nueve; resaltado es nuestro.
Sin embargo, y ante todo, no debe perderse de vista que la controversia que fundamenta la pretensión planteada, no es el
servicio público en sí mismo o la efectiva o deficiente prestación de éste
por parte del municipio o sus concesionarios, sino el incumplimiento de un
contrato administrativo, cuya ejecución se rige por las regulaciones,
principios y valores desarrollados desde los arts. 1, 2, 5, 22, 23, 43 y, en
especial 82, 84 y 130 ss., todos LACAP; marco jurídico especial al que se
encuentran sujetas, en su mayoría, las instituciones de la Administración pública.
Es decir, estamos frente a cuestiones de contratación pública que vinculan de
manera transversal a la mayoría de los órganos de la Administración pública.
Por el contrario, aquellas funciones y facultades propias del municipio
y su autonomía constitucionalmente configurada, se rigen por lo dispuesto en el
Código Municipal, según lo establecido en los arts. 203 y 204 Cn, y 1, 2, 3, 4,
6, 6 “A” y 7 CM. Es este último cuerpo normativo el que regula la ejecución de
las cuestiones municipales propiamente dichas, y únicamente cuando la
controversia verse sobre, por ejemplo, los
servicios públicos que sean parte de su competencia, como el de recolección de
basura, cementerios, alumbrado eléctrico,
aseo y otros, estaremos ante una pretensión excluida del criterio competencial
de la cuantía.
De ahí que, al no ubicarse la pretensión que se intenta deducir, dentro
de lo que son las cuestiones municipales, para efectos de determinar el órgano
jurisdiccional que ha de conocer de la misma y el tipo de proceso en el que debe
controvertirse, deben observarse y aplicarse respecto de ella, el criterio de
competencia por razón de la cuantía, de conformidad al art. 16 inc. 2° LJCA.
Por lo que, al haber establecido la demandante, por escrito presentado
el cinco de diciembre de dos mil dieciocho, la cuantía de su pretensión, en un
millón seiscientos sesenta y siete mil novecientos cuarenta y dos dólares de
los Estados Unidos de América con cuarenta y un centavos de dólar ($
1,667,942.41), se puede concluir que este juzgado no es competente para conocer
de ella, art. 12 incs. 1° y 2°, 13 inc. 1° y 15 inc. 3° LJCA.”
ESTE JUZGADO NO ES LA AUTORIDAD JURISDICCIONAL COMPETENTE PARA CONOCER
DE LA PRETENSIÓN PLANTEADA POR LO QUE SE REMITEN LOS AUTOS AL PLENO DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA PARA QUE DIRIMA EL CONFLICTO
“V. Conclusiones
Con base en lo antes expuesto, este juzgador ha llegado a la convicción
de no ser la autoridad jurisdiccional competente para conocer de la pretensión
planteada, ya que a ésta no le es aplicable la exclusión del criterio competencial
de la cuantía, configurada desde el art. 12 inc. 1° LJCA, por no suscitarse
aquélla de una auténtica cuestión municipal no tributaria, sino de un tema general
de contratación pública.
Por lo que, al deducirse de la pretensión planteada, que la cuantía estimada de la misma excede los quinientos mil dólares de los Estados Unidos de América, por el incumplimiento contractual en debate, la autoridad u órgano competente para conocer y resolver sobre la misma, es la respetable Cámara de lo Contencioso Administrativo, con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, con base a lo dispuesto en los arts. 13 inc. 1° y 15 inc. 3° LJCA, y 2 del Decreto Legislativo No 761, de fecha 28 de agosto de 2017, publicado en el Diario Oficial núm. 174, tomo 416, del 20 de septiembre de 2017.
Como resultado de lo antes expuesto, debe proponerse el presente incidente competencial, promovido y planteado por este juzgador, que recibió el expediente proveniente de la respetable Cámara de lo Contencioso Administrativo con residencia en Santa Tecla, departamento de La Libertad, que inicialmente se declaró incompetente para conocer de la demanda, lo que impone la remisión de dicho expediente a la Corte Suprema de Justicia, para que ésta decida el tribunal al que corresponda conocer del asunto, de conformidad al art. 47 del Código Procesal Civil y Mercantil. “