NULIDAD DE PLENO
DERECHO
LA SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ES
COMPETENTE PARA CONOCER DE LAS PRETENSIONES CUYO FUNDAMENTO JURÍDICO SEA LA
ALEGACIÓN DE UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO
“2.3 Ante la alegación de nulidad de pleno derecho formulada por el demandante, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
A. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo establece que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.
A la fecha de emisión de los actos administrativos impugnados, le era aplicable la LJCA hoy derogada, en la que no existía regulación expresa que delimitara los supuestos a los cuales se atribuye dicha consecuencia jurídica -nulidad de pleno derecho-; ante esta indeterminación de la ley formal, la Sala desarrolló jurisprudencialmente los supuestos en los que dicha institución ha de aplicarse, tomando como base razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad.”
CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UN ALTO RANGO Y UNA NATURALEZA ESPECIAL QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN
“Ahora bien, debe tenerse en cuenta que la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.
La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho, pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “ grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.
En lo que
importa al presente caso debe señalarse que, según la jurisprudencia
consolidada y desarrollada por esta Sala, los actos administrativos incurren en
nulidad absoluta o de pleno derecho cuando son: «dictados por autoridad manifiestamente incompetente; cuando sean
dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o
los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados; cuando su
contenido sea de imposible ejecución; cuando sean actos constitutivos de
infracción penal o se dicten como consecuencia de aquéllos; entre otros» [v.gr.
auto interlocutorio 524-2016 de las trece horas con cincuenta y tres minutos
del día treinta de noviembre de dos mil dieciséis].”
INEXISTENCIA DE LIMITACIÓN A LOS DERECHOS DE AUDIENCIA Y DEFENSA DEL ACTOR AL HABERSE OTORGADO LAS OPORTUNIDADES PROCESALES PARA SU
DEBIDA INTERVENCIÓN DENTRO DEL PROCEDIMIENTO
“B. El argumento que plantea la actora como vicio de nulidad de pleno derecho, podría encajarse en la omisión de elementos esenciales que garantizan el derecho a la defensa de los interesados en el procedimiento administrativo sancionatorio, específicamente al hecho de emitir la resolución final sin celebrar la audiencia oral a que se refiere el artículo 91 de la LAIP, en la cual se conoce de las pruebas aportadas, vulnerando con ello su derecho de defensa.
Conforme lo anterior, esta Sala advierte que el enunciado de la pretensión de nulidad de pleno derecho de la parte demandante encaja, en su planteamiento formal, en uno de los supuestos de nulidad de pleno derecho por lo que a continuación, se entrará a conocer de la violación al derecho de defensa como consecuencia de la vulneración del artículo 91 de la LAIP.
C. Para hacer un correcto análisis de
lo argüido, es necesario estudiar el procedimiento administrativo establecido
en la ley especial, para los casos en que se presente un recurso de apelación
ante el IAIP.
De esta manera, admitido el referido recurso, es comunicado al interesado y al ente obligado, quien deberá rendir informe en un plazo de siete días hábiles a partir de la notificación [artículo 88 de la LAIP].
El artículo 91 de la LAIP establece que, dentro del procedimiento administrativo sancionador, el IAIP celebrará audiencia oral con las partes en la cual se conocerá de las pruebas ofrecidas y aportadas.
A folio 15 del expediente administrativo, consta la notificación de la admisión del recurso de apelación que se realizara por medio electrónico al denunciado BDES. Mediante escrito de fecha diez de diciembre de dos mil quince, presentado el día once del mismo mes y año, el BDES presentó su informe por medio de su representante legal licenciada MMMA [folio 16 y 17 del expediente administrativo] en el que expuso los argumentos que justificaban la resolución que se le atribuía.
En el mismo manifestó que la documentación solicitada «…se trata de información confidencial, por estar así consignado en el Art. 24 literal d) de la Ley de Acceso a la Información Pública» [folio 17 del expediente administrativo]. De lo anterior se desprende que, el argumento de defensa por parte del BDES era el carácter confidencial de la información solicitada, circunstancia que le amparaba para abstenerse de acceder a su entrega.
Por otra parte, el Comisionado instructor encargado del procedimiento administrativo en contra del actor, con fecha doce de enero de dos mil dieciséis [folio 19 del expediente administrativo] presentó un informe al pleno del IAIP en el cual con fundamento en el artículo 4 letras b), c) y f) de la LAIP, en recursos de apelación similares que versan sobre la misma información solicitada y negado su acceso por la misma institución y; por estimar que el caso constituye un asunto de mero derecho, consideró procedente dar por finalizada la instrucción del procedimiento y prescindir de la audiencia oral que establece la ley.
En atención a este punto, es pertinente señalar que en el ámbito jurisdiccional los procesos son clasificados -tomando como parámetro el objeto de control de la discusión- en procesos donde la controversia estriba en hechos alegados, y otros, en interpretación o aplicación del derecho. En el primer caso, el debate judicial gira en torno a aspectos fácticos que se alegan han acontecido y que las partes argumentan ocurrieron en forma distinta; en la segunda clasificación, no hay controversia sobre los sucesos, sino sobre la aplicación e interpretación de la norma a dichos acontecimientos, en estos casos el juzgador se limita a la interpretación y aplicación de la consecuencia jurídica, pues no hay debate respecto a la manera en que ocurrieron los hechos.
Esta, Sala verifica dos circunstancias en el sub júdice; en primer lugar, ni en el procedimiento seguido en sede administrativa, ni en el proceso contencioso administrativo la parte actora aportó la prueba que consideraba pertinente para desvanecer la imputación alegada por la Administración pública con relación a brindar acceso a la información solicitada, ni en este proceso aportó los documentos probatorios junto con su demanda, ni en etapa probatoria, con los que robusteciera su tesis sobre el carácter de confidencial de la información que en principio le fue requerida, de la cual la actora no está de acuerdo en entregar.
La segunda
circunstancia que se verifica, es que ambas partes no niegan la existencia de
los CIP’s, sino más bien, la actora niega la facultad que tiene el IAIP para
requerir la entrega de dichos certificados por ser esta información
confidencial.
Lo anterior,
confirma que el caso bajo análisis, no se trata de controvertir hechos, sino de
la aplicación del derecho al caso en particular [determinar si la información
es o no confidencial]. En razón a ello, resulta aplicable lo establecido en el
artículo 309 del Código Procesal Civil y Mercantil, normativa supletoria
aplicable de conformidad con el artículo 102 de la LAIP referido a que «…[s]i hubiese conformidad sobre todos los
hechos y el proceso queda reducido a una cuestión de derecho, se pondrá fin a
la audiencia preparatoria y se abrirá el plazo para dictar sentencia».
Finalmente, y de manera accesoria, la parte actora se ha limitado a invocar la violación a su derecho de defensa por la mera omisión de la celebración de la audiencia oral por parte la autoridad demandada dentro del procedimiento sancionador, sin argumentar qué prueba pretendía incorporar al procedimiento, o de qué manera con la omisión de la actividad probatoria se le afectó materialmente su derecho de defensa; sino más bien, se limita a señalar la ilegalidad de la forma por la omisión de la forma. En consecuencia, al no ofrecer ni aportar actividad probatoria, ni en sede administrativa ni judicial, tendiente a desvanecer el carácter confidencial de la información requerida; esta Sala concluye, que no hay hechos que debatir en el presente proceso, sino que la controversia se centra en dilucidar si el IAIP tenía la facultad de requerir la entrega de la información solicitada en caso fuera -o no- confidencial.
En atención a lo señalado, de lo acaecido dentro del procedimiento administrativo anteriormente relacionado se advierte que la institución demandante fue escuchada, participando activamente al presentar su informe justificando su actuación quedando evidencia que se respetó el debido proceso y con ello los derechos de audiencia y defensa ya que se brindó a la actora la oportunidad para su defensa dentro del procedimiento.
Vistas las
anteriores valoraciones, se verifica que la
violación alegada del artículo 91 de la LAIP, no se perfila en alguno de los
supuestos de nulidad de pleno derecho desarrollados por esta Sala, ya que no aportó
argumentos jurídicos ni probanzas suficientes para acreditar y dotar de
contenido la violación alegada, en el sentido de la afectación material de su
derecho de defensa. Al contrario, esta Sala acompaña el criterio seguido por la
Administración pública, con relación a que los hechos no están en disputa, sino
la interpretación de la norma a fin de determinar si los CIP’s son o no,
información confidencial, y por ello de divulgación restringida; se hace esta
afirmación ya que el motivo principal en que está fundamentada la pretensión de
la demandante es la violación de los artículos 201 y 232 de la Ley de Bancos; y,
24 letra d) y 25 de la LAIP [por considerar que no estaban en la obligación
legal de proporcionar la información por ser confidencial], lo cual constituye
un caso de interpretación de derecho, ya que como se verá más adelante, los
parámetros para determinar si la información en custodia de los entes obligados
es confidencial o no, están establecidos de manera clara por el artículo 24 de
la LAIP, en los términos siguientes: «[e]s
informacio´n confidencial: a. La referente al derecho a la intimidad personal y
familiar, al honor y a la propia imagen, así´ como archivos médicos cuya
divulgación constituiría una invasión a la privacidad de la persona.
b. La entregada con tal carácter por los
particulares a los entes obligados, siempre que por la naturaleza de la
información tengan el derecho a restringir su divulgación.
c. Los datos personales que requieran el
consentimiento de los individuos para su difusión.
d. Los secretos profesional, comercial,
industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una
disposición legal.
Los padres, madres y tutores tendrán derecho de acceso irrestricto a la informacio´n confidencial de los menores bajo su autoridad parental».
Por tanto, para el caso de autos, la clasificación de la información como confidencial no dependerá de hechos o de elementos de prueba que puedan establecerlo, sino que deberá tomarse la información y verificar si ésta se encuentra dentro de los supuestos del citado artículo 24 de la LAIP, lo que simplifica y limita el proceso a la aplicación de la ley al caso concreto, y es por ello que esta Sala no encuentra asidero legal para declarar la nulidad de pleno derecho alegada, por tanto, se continuará con el estudio de los demás puntos de ilegalidad invocados por el actor.
3. De la vulneración al principio de legalidad en relación con los artículos 86 de la Constitución, 201 y 232 de la Ley de Bancos; 24 letra d) y 25 de la LAIP, por haber ordenado el IAIP la entrega de información confidencial.
3.1 La parte actora manifestó que: «[e]s procedente, afirmar que la Ley de
Acceso a la Información Pública es conforme con lo dispuesto en el Art. 232 de
la Ley de Bancos en lo que se refiere al Secreto Bancario y en garantizar que
la información relativa a las operaciones que realizan los bancos únicamente
pueda proporcionarse a las personas legalmente facultadas para dicho efecto.
Decimos lo anterior por cuanto el literal d) del Art. 24 del primero de los
cuerpos legales antes citados, expresamente disponen que es información
confidencial la que se refiere al secreto profesional, comercial, industrial,
fiscal, bancario, fiduciario u otro considerado como tal por una disposición
legal.
Conforme a lo anterior, el literal a) del Art. 4 de la LAIP, contiene el Principio de Máxima Publicidad, en virtud del cual se establece que la información en poder de los entes obligados -dentro de los cuales se encuentra el BDES- es pública, siendo que su difusión debe ser irrestricta, salvo las excepciones expresamente establecidas por la ley, siendo dos de dichas excepciones, las concernientes al secreto bancario y al secreto fiduciario»
Finalmente, expresó que de conformidad con el artículo 25 de la LAIP, no obstante ser entes obligados al cumplimiento de la citada ley, debe abstenerse de proporcionar información catalogada como confidencial [folios 8 vuelto y 9 frente].
3.2 La autoridad
demandada al respecto expuso que «… el
art. 7 de la LAIP señala las instituciones obligadas por esta ley, entre otras,
las sociedades de economía mixta y las personas naturales o jurídicas que
manejan recursos o información pública o las que ejecutan actos de la función
estatal, nacional o local, tales como contrataciones públicas, concesiones de
obras o servicios públicos. Como tal, el ámbito de la obligación de estos entes
se limita a permitir el acceso a la información concerniente a la administración
de los fondos o información pública otorgados y a la función pública conferida».
Agregó que «…el procedimiento surgió a raíz de una denegatoria de información por parte del Oficial de Información de BANDESAL. Con ello, se acredita que efectivamente se siguió el curso establecido por la LAIP, la cual faculta a este instituto en sus artículos 29 y 58 letras “ d” y “ g” , para conocer y resolver controversias en torno a la clasificación de la información» [folio 95].”
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA ES UN DERECHO FUNDAMENTAL, QUE ESTABLECE QUE LA INFORMACIÓN EN PODER DE LOS ENTES OBLIGADOS ES PÚBLICA Y SU DIFUSIÓN DEBE SER IRRESTRICTA
“3.3 Con atención a la línea argumentativa propuesta por la parte actora, es imprescindible resaltar que el acceso a la información pública es un derecho fundamental [sentencia de Inconstitucionalidad con referencia 43-2013, del veintidós de agosto de dos mil catorce], y como tal la regla general que ha de aplicarse es el principio de máxima publicidad [artículo 4 letra a) de la LAIP], en virtud del cual se establece que la información en poder de los entes obligados [en principio] es pública, por lo cual su difusión debe ser irrestricta, con la salvedad de las excepciones establecidas por la ley. Para el caso en autos, la parte actora invoca dos excepciones legales establecidas en la misma LAIP: el secreto bancario y el secreto fiduciario; en atención a ello, se analizará la normativa alegada por la parte actora, para determinar si la información solicitada a la demandante era confidencial.
En esta línea, la referida Sala de lo Constitucional expresó que «…la protección constitucional de la búsqueda y obtención de información se proyecta básicamente frente a los poderes públicos -órganos del Estado, sus dependencias, instituciones autónomas, municipalidades- y cualquier entidad, organismo o persona que administre recursos públicos o bienes del Estado o que en general ejecute actos de la Administración pues existe un principio general de publicidad y transparencia de las actuaciones del Estado y la gestión de fondos públicos» (resaltado suplido) [sentencia de Amparo con referencia 614-2010 del uno de febrero de dos mil trece].
Así, se establece como regla general que toda la información que resguarden los entes obligados en el desempeño de sus funciones institucionales, debe ponerse a disposición del público y la negativa injustificada de su entrega, podría constituir una afectación al derecho de acceso a la información, y un incumplimiento legal.”