POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“A. En términos generales, la administración pública es la estructura orgánica compuesta por diversas instituciones a la que se atribuye la función de gestionar los bienes, recursos y servicios estatales, mediante actividades encaminadas a la realización del bien común y del interés colectivo (sentencia de 29 de abril de 2013, Inc. 18-2008). Para la consecución de tal finalidad, la administración puede ejercitar potestades determinadas, entre las que se encuentra la potestad para sancionar conductas contrarias al ordenamiento jurídico.”

HABILITACIÓN POR MEDIO DE LA CONSTITUCIÓN A LA ADMINISTRACIÓN PARA QUE SANCIONE LAS CONTRAVENCIONES A LAS LEYES, REGLAMENTOS U ORDENANZAS

“Este poder ha sido reconocido en el art. 14 Cn., en el cual, aunque se establece que corresponde únicamente al Órgano Judicial la facultad de imponer penas, se habilita constitucionalmente a la administración para que pueda sancionar las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas, es decir, la competencia de hacer uso de medidas coercitivas que tengan como finalidad la privación de un derecho o de un bien a los particulares por transgresiones determinadas al ordenamiento jurídico.”

PODER PUNITIVO DEL ESTADO

“Siendo indistinto el gravamen aflictivo de las sanciones administrativas con las de índole jurisdiccional-penal, se acepta que se trata de un único poder estatal de castigar que se divide en una u otra dimensión atendiendo a las finalidades de ordenación que se persigan (sentencias de 11 de noviembre 2003 y 29 de junio de 2015, Incs. 16-2001 y 107-2012, respectivamente). Sobre el particular, la SCA ha expresado que “el [poder punitivo] del Estado, concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, no solo se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan tal jurisdicción, sino que también se manifiesta en manos de la [a]dministración [p]ública” (sentencia de 5 de mayo de 2000, ref. 148-C-99). Se trata, pues, de una dualidad de sistemas represivos-sancionatorios, a manera de una despenalización de ciertas conductas, que traslada desde los jueces penales a la administración la represión de ciertos delitos y faltas.”

ELEMENTOS ESENCIALES

“A partir de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha identificado los elementos esenciales de la potestad sancionadora administrativa: (i) es un poder que deriva del ordenamiento jurídico; (ii) tiene un efecto aflictivo, porque su ejercicio trae aparejada la imposición de una medida de carácter angustioso para el administrado, que puede consistir tanto en la privación de un derecho preexistente –sanción interdictiva– como en la imposición de una obligación pecuniaria; y (iii) tiene una finalidad represora, esto es, el castigo de conductas contrarias al orden jurídico a efecto de restablecerlo, a manera de un control social coercitivo en desarrollo del poder punitivo estatal ante infracciones catalogadas como administrativas (sentencia de Inc. 16-2001, ya citada; sentencia de tres de febrero de 2006, Amp. 28-2005; y sentencia de 5 de julio de 2001, SCA, ref. 110-P-2001).”

APLICACIÓN DE PRINCIPIOS CONSTITUTIVOS DEL DERECHOS PENAL CON LOS MATICES QUE EXIGE LA MATERIA

“B. Una de las consecuencias más importantes de lo anterior es que, si la denominada potestad sancionadora de la administración constituye una manifestación del poder sancionador del Estado, resulta imperioso que los principios constitutivos del Derecho Penal también sean aplicables al Derecho Administrativo Sancionador, con los matices que exige la materia, de tal forma que vinculen, por un lado, al legislador al crear normas relativas a las conductas constitutivas de infracciones y sus consecuentes sanciones y, por otro lado, a las autoridades administrativas competentes al momento de aplicarlas (sentencias de 13 de julio de 2011 y de 15 de diciembre de 2014, Amparos N° 16-2009 y 358-2012, respectivamente; criterio compartido por la jurisprudencia contencioso administrativa, entre otras, en la sentencia de 29 de septiembre de 2014, proceso N° 57- 2010). Los matices que exige la materia resultan de ponderar el fundamento de cada principio penal con los fines de la actividad administrativa inclinados a exceptuarlos.”

PRINCIPIOS DE LEGALIDAD, RESERVA DE LEY Y TIPICIDAD

“Uno de esos principios del Derecho Penal que se considera aplicable en el Derecho Administrativo Sancionador es el principio de legalidad. Este impone un actuar riguroso de la administración según lo determine la ley en cuanto a la creación de un catálogo predeterminado, claro y preciso de las infracciones administrativas. De dicho principio provienen dos principios que han adquirido una clara autonomía en esta sede, que son el de reserva legal y el de tipicidad, denominado también de determinación, taxatividad o certeza. La jurisprudencia contencioso administrativa ha expresado que: “[e]l principio de tipicidad [...], vertiente material del principio de legalidad, impone el mandato de plasmar explícitamente en la norma los actos u omisiones constitutivos de un ilícito administrativo y de sus consecuencias represivas. La tipificación [solo] es suficiente cuando, en definitiva, responde a las exigencias de la seguridad jurídica [...] no en la certeza absoluta [sino] en la [predicción] razonable de los elementos o características definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción. Esto debe ser así, puesto que para que el principio de tipicidad sea colmado no basta con que la ley aluda simplemente a la infracción, ya que el tipo ha de resultar suficiente, es decir, que ha de contener una descripción de sus elementos esenciales” (sentencia de 21 de octubre de 2009, Proceso N° 281-C-2002).”

PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD

“Al analizar con cierta amplitud el alcance del mandato de taxatividad en materia penal, esta sala ha aclarado que “la precisión de las leyes penales es una cuestión de grado y lo que exige el mandato de determinación es una precisión relativa [...] el requisito de taxatividad implica que las disposiciones legales que contienen los presupuestos, condiciones o elementos para considerar que una conducta es delito (disposiciones que se conocen como 'tipos penales'), deben formular, describir, establecer o definir dichas conductas mediante términos, conceptos (tomadas estas dos palabras en su sentido común y no lógico formal) o expresiones que tengan la mayor precisión posible o una determinación suficiente, de acuerdo con el contexto de regulación” (sentencia de 8 de julio 2015, Inc. 105-2012). Este criterio es aplicable también a los tipos administrativos sancionadores, que son los que definen o describen las conductas que constituyen infracciones administrativas y puede ser comprendido dentro del alcance del art. 15 Cn.

En el ámbito penal esta sala ha sostenido que el uso de la técnica de leyes penales en blanco no es por sí inconstitucional. Al contrario, es una herramienta necesaria en algunos sectores sociales dinámicos –transporte, medicamentos, medio ambiente, seguridad laboral, etc.–, donde la regulación administrativa se ha desarrollado extensamente en el control y gestión de actividades que pueden traspasar los límites socialmente permitidos (sentencias de 9 de octubre de 2007 y 29 de julio de 2009, Incs. 27-2006 y 92-2007, respectivamente). Y es que, en tales ámbitos, el Derecho Penal no puede aspirar a una regulación absolutamente independiente del resto de subórdenes jurídicos, sino que requiere necesariamente su complementación con la regulación administrativa pertinente, a fin de evitar conductas que lesionen o pongan en peligro bienes jurídicos personales o de la comunidad. Este tribunal ha enfatizado que el reenvío se encuentra justificado constitucionalmente cuando: (i) sea expreso y esté fundado en razón del bien jurídico protegido; y (ii) que el tipo penal contenga la pena y el núcleo esencial de la materia de prohibición, y satisfaga las exigencias derivadas del mandato de certeza.

En similar sentido, en el Derecho Administrativo Sancionador el principio de taxatividad exige que la ley describa una conducta –acción u omisión–, de sus elementos “esenciales” o “de forma genérica”, pero que sea “constatable por el aplicador de la ley”. Dado que la descripción legal de la infracción administrativa debe permitir una “predicción razonable de los elementos o características definidoras del acto u omisión acreedor de una sanción”, no se pretende que la ley enumere de manera exhaustiva todos los comportamientos infractores posibles. Sin embargo, la exigencia de precisión suficiente o el estándar de la previsibilidad de la sanción implican que la tipificación de una infracción administrativa al menos debe identificar o definir una conducta objetiva, verificable o “constatable” por el aplicador (sentencia de 24 de agosto de 2015, Inc. 53-2013 Acum.).”

TÉCNICA LEGISLATIVA QUE TIPIFICA CONDUCTAS MEDIANTE REMISIONES NORMATIVAS

“Esta exigencia es compatible con una técnica legislativa que tipifique conductas mediante conceptos jurídicos indeterminados (sentencia de 8 de julio 2015, Inc. 105-2012), pero también por medio de remisiones normativas. Estas últimas consisten en enlaces, conexiones o referencias explícitas de una disposición legal hacia otra del mismo cuerpo normativo o de otro u otros distintos, en los que se complementa la descripción de la conducta prohibida por el tipo sancionador. También, cuando esta forma de tipificación indirecta se realiza mediante disposiciones complementarias que carecen de rango legal o que son distintas a las disposiciones emitidas por la Asamblea Legislativa (ej., remitiendo a reglamentos).

C. En el presente caso, la letra a del art. 44 LSRSF expresamente remite, entre otras, a las disposiciones contenidas en la LB y LCLDA; y la letra b envía a las disposiciones contenidas en los instructivos que desarrollan las obligaciones establecidas en las leyes antes mencionadas. Dado que la SCA no está habilitada para realizar un examen en abstracto de la citada disposición, debió centrar su análisis en la remisión que el art. 44 letra a realiza a la LB y LCLDA, y el reenvió que el art. 44 letra b efectúa, entre otros, al IUIFPLDA, ya que esta normativa fue el fundamento jurídico de las multas aplicadas a la sociedad demandante y era la relevante para resolver el problema jurídico planteado.”

PRECEPTO INAPLICADO ADMITE UNA INTERPRETACIÓN CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN

“Ahora bien, la SCA, en esencia, argumenta que el art. 44 letras a y b LSRSF no tipifica ninguna conducta y contiene una remisión excesivamente indeterminada que en la práctica sustituye la debida previsión normativa del tipo sancionador, por el criterio futuro e incierto del órgano encargado de su aplicación. La interpretación realizada por la SCA sugiere que el art. 44 letras a y b no prevén ni catalogan ninguna conducta como ilícita, sino que de manera originaria la Superintendencia del Sistema Financiero determina qué conductas son ilícitas, sin que los entes supervisados puedan tener la posibilidad de enterarse de la ilicitud de ciertas conductas. Por tanto, la ilicitud vendría establecida por una decisión de dicha autoridad. A primera vista, tal interpretación, efectivamente, resultaría contraria al principio de legalidad en materia administrativa sancionatoria, en virtud del cual se exige una redacción que resulte clara e inequívoca –principio de taxatividad–. Sin embargo, dicha interpretación debe ser descartada, porque el precepto inaplicado admite una interpretación conforme con la Constitución, si se examina de forma sistemática y se toma en cuenta la naturaleza de la materia regulada.

a. En primer lugar, el art. 44 inc. 1° y letras a y b se refieren a la cuantía de la sanción de multa cuando los supervisados incurran en infracciones a las obligaciones contenidas en la LB y LCLDA e infracciones a las disposiciones contenidas en instructivos que desarrollan las obligaciones establecidas en las leyes antes mencionadas. De lo anterior se deduce que estamos en presencia de una tipificación indirecta, que presupone la existencia de un precepto que establece un mandato o una prohibición (en este caso contenido en leyes e instructivos), y otro que establece que el incumplimiento de esta será objeto de sanción (art. 44 inc. 1° LRSSF). La construcción de la infracción se produce por medio de dos disposiciones: (i) el precepto de la ley secundaria que contiene una obligación concreta, que también puede estar desarrollada en un instructivo que dispone un mandato o prohibición al ente supervisado; y (ii) el precepto legal que dispone la infracción o incumplimiento de esa concreta obligación.

El art. 44 letra a LSRSF constituye un supuesto de ley penal en blanco. El legislador estableció en el art. 44 inc. 1° LSRSF la sanción a imponer, pero para complementar el supuesto de hecho hizo un reenvío exterior, por ejemplo a la LB y a la LCLDA, que contienen disposiciones del mismo rango normativa. La jurisprudencia de este tribunal ha sostenido que “[e]l legislador tiene siempre la posibilidad de recurrir a la complementación normativa por medio de un reenvío exterior, es decir, a otra disposición de igual o inferior rango, siempre que la naturaleza de la materia así lo exija, y describa de forma clara, precisa e inequívoca tanto la conducta penalmente sancionada y la sanción a imponer, no pudiendo dejar su determinación absoluta o completa a una autoridad distinta, particularmente de inferior rango” (sentencia de 31 de agosto de 2015, Inc. 115-2012).

Ahora bien, la remisión normativa que opera en virtud del art. 44 letra a LSRSF cumple con el requisito de claridad y concreción exigidos como garantía de preservación del principio de taxatividad, pues el legislador prescribe, entre otras cosas, que la infracción a las obligaciones establecidas en la LB y LCLDA se castiga, y en dichas leyes se determina de forma concreta cuáles son esas obligaciones. Con ello se complementa el art. 44 inc. 1°. La remisión ordenada por el art. 44 letra a no admite equívocos; es precisa y concreta. Si bien la labor del aplicador es más compleja, dado que, según cada caso, debe interpretar de forma sistemática disposiciones de dos cuerpos legales para estructurar la conducta típica y la sanción, la remisión que realiza el legislador es hacia otros cuerpos de igual rango normativo y referido a materias de naturaleza especial. Un caso diferente sería que la SCA hubiese entrado a analizar la descripción típica de cada una de las obligaciones contenidas en la LB y la LCLDA, por las que se sancionó a la sociedad Banco Agrícola S.A., y hubiese determinado que la descripción típica de esa obligación era vaga o genérica.

b. En segundo lugar, el art. 44 letra b LSRSF dispone una remisión a instructivos que desarrollan obligaciones establecidas en la LCLDA. La interpretación que realice el aplicador debe tomar en cuenta la cobertura legal de la que goza el instructivo y la naturaleza de la materia regulada, pues el reenvío puede estar justificado precisamente por el nivel de especialidad. En el caso en análisis, la SCA inaplicó dicha disposición porque el Superintendente y el Comité de Apelaciones, ambos de la SSF, sancionaron a la sociedad Banco Agrícola, S.A. con una multa de $75,000.00 impuesta por infracción a lo dispuesto en el capítulo III, Identificación de Clientes, Disposición Tercera del IUIFPLDA.

El examen de dicha actuación debió tomar en cuenta que el art. 2 incs. 1° y 2° LCLDA establece una cobertura legal a las obligaciones de ciertos sujetos del sistema financiero y al Instructivo de la UIF, al señalar que: “[1]a presente Ley será aplicable a toda persona natural o jurídica aún cuando esta última no se encuentre constituida legalmente, quienes deberán presentar la información que les requiera la autoridad competente, que permita demostrar el origen lícito de cualquier transacción que realicen. Sujetos obligados son todos aquellos que habrán de, entre otras cosas, reportar las diligencias u operaciones financieras sospechosas y/o que superen el umbral de la Ley, nombrar y capacitar a un Oficial de Cumplimiento y demás responsabilidades que esta Ley, el Reglamento de la misma, así como el Instructivo de la UIF les determine”. Además, el art. 10 LCLDA dispone en forma clara la obligación de los sujetos obligados a realizar la identificación de clientes, al prescribir: “[l]os sujetos obligados además de las obligaciones señaladas en el artículo anterior, tendrán las siguientes: a) identificar fehacientemente y con la diligencia necesaria a todos los usuarios que requieran sus servicios, así como la identidad de cualquier otra persona natural o jurídica, en cuyo nombre están ellos actuando”. El Capítulo III del IUIFPLDA desarrolla las medidas concretas de identificación y conocimiento del cliente en la realización de transacciones financieras.”

FUNDAMENTAL QUE SE TOME EN CUENTA QUE LA FLEXIBILIZACIÓN DEL CONCEPTO DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SU MANIFESTACIÓN CONCRETA EN EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD PRESENTA UN IMPORTANTE DESARROLLO EN LO QUE CONCIERNE A LA ACTIVIDAD BANCARIA

“El aplicador no puede limitarse a interpretar que las remisiones a disposiciones complementarias que carecen de rango legal implican una vulneración constitucional automática. Él debe realizar un esquema completo de integración normativa según el tópico concreto que se regula y la habilitación legislativa. Es fundamental que se tome en cuenta que la flexibilización del concepto del principio de legalidad y su manifestación concreta en el principio de tipicidad en el Derecho Administrativo Sancionatorio presenta un importante desarrollo en lo que concierne a la actividad bancaria, debido a las características de este sector económico. Asimismo, la conexión directa que este sector tiene con el delito de lavado de dinero y activos requiere una complementación con la normativa que tenga por objeto prevenirlo, detectarlo, sancionarlo y erradicarlo. En ese sentido, el principio de legalidad que opera de manera estricta en materia penal, resulta ser más flexible en el ámbito de las sanciones administrativas en dicha materia, sin que en todo caso quepa considerar que desaparece la vinculación positiva a aquel en el ejercicio de la potestad sancionatoria y que por medio de reglamentos o circulares pueda configurarse de manera autónoma las conductas sancionables.

Mientras que en el Derecho Penal la ley legitimadora, por regla general, ha de prever tanto la previsión de la pena como de la descripción de la conducta ilícita (tipicidad), sin posibilidad de completar esa descripción por un reglamento de aplicación o desarrollo, salvo el caso excepcional y restrictivo de los tipos penales en blanco; en el Derecho Administrativo Sancionador, el principio de legalidad de las sanciones administrativas exige que una norma con fuerza material de ley establezca una descripción genérica de las conductas sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de remitir a reglamentos, instructivos y normas técnicas la descripción pormenorizada de las conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de carácter infralegal complementan los enunciados legales, pues se trata de una remisión normativa determinada específicamente por la disposición legal de carácter sancionador.

c. En tercer lugar, es pertinente aclarar que la SCA ha fundamentado su decisión de inaplicación citando jurisprudencia emitida por este tribunal, entre la cual destaca la sentencia de 24 de agosto de 2015, Inc. 53-2013. En esta decisión se estableció que “[c]uando las remisiones normativas se dirigen hacia otros artículos de la misma ley, la fórmula o la expresión legal de reenvío debe permitir la identificación concreta de cuáles son esas otras disposiciones de complementación y el contenido acumulativo de ambas (disposición remitente y disposición remitida) debe satisfacer siempre el estándar del mandato de taxatividad o certeza, es decir, la enunciación literal y suficientemente precisa de una conducta reconocible como infracción. En tal sentido, son incompatibles con el mandato de tipificación administrativa las llamadas cláusulas tipificadoras generales o cláusulas sancionadoras residuales, que en realidad son fórmulas legales de tipificación simulada y remanente, que establecen infracciones 'por defecto' o 'por sobrante' de las genuinas descripciones de conductas prohibidas por el Derecho Administrativo Sancionador que ya están incorporadas a la ley”.

Con base en dicha jurisprudencia, la SCA sostiene la tesis de que las disposiciones inaplicadas son incompatibles con la Constitución, porque constituyen cláusulas sancionadoras residuales. Sin embargo, dicha autoridad judicial ha pasado por alto que las fórmulas legales de tipificación aparente y residual constituyen una especie de “norma de cierre o de clausura” de lo punible en sede administrativa, dirigidas a evitar la impunidad de conductas no enumeradas expresamente en los tipos de infracción de la ley, pero que el órgano aplicador pudiera considerar merecedoras de una sanción administrativa, aunque sea leve. Se trata de una expresión para incluir todo lo que no había sido comprendido en las categorías de infracción, sin tener que tipificarlo realmente. Mediante ese tipo de cláusulas, la determinación efectiva de las conductas prohibidas –la “materia de prohibición”– queda postergada hasta el momento en que se aplica la norma, cuando el órgano competente decida a qué comportamiento identificar con el calificativo de infracción legal. En el presente caso, como se ha expuesto con anterioridad, las autoridades de la SSF no tipifican de forma originaria las infracciones ni las sanciones. Estas ya se encuentran definidas en la LSRSF, LB, LCLDA y el IUIFPLDA, pero requieren una labor de interpretación sistemática.

D. En conclusión, los argumentos que figuran en la resolución de inaplicabilidad pronunciada por la SCA no demuestran que se haya efectuado un análisis orientado a agotar la posibilidad de interpretación conforme de la disposición legal inaplicada, mediante una interpretación sistemática de disposiciones jurídicas, y tomando en cuenta la naturaleza de la materia objeto de regulación, esta no cumple con el presupuesto regulado en el art 77-B LPC para la admisión del requerimiento de inconstitucionalidad. Por tanto, es inútil pasar al análisis del resto de requisitos necesarios para tramitar y decidir un proceso de inconstitucionalidad originado en una inaplicación.

V. Petición del abogado Manuel Arturo Montecino Giralt

Respecto a la petición del abogado Manuel Arturo Montecino Giralt, en el sentido que se tenga por parte a la SSF en calidad de tercero, debido a que en el presente caso se declarará improcedente el inicio del proceso de inconstitucionalidad requerido, resulta inoficioso analizar el fondo de su petición.”