ACUERDO CONCILIATORIO

FACTORES FUNDAMENTALES QUE CONDICIONAN LA VALIDEZ PREVIO A SU HOMOLOGACIÓN

“III. Analizados que han sido los extremos del incidente planteado, corresponde a esta Sala, en atención a su competencia material, pronunciarse sobre la procedencia del acuerdo conciliatorio intentado por las partes.

En este punto es necesario señalar que la homologación o no del referido acuerdo conciliatorio incumbe el análisis de los factores fundamentales que condicionan su validez, esto es, el análisis, en primer lugar, de los presupuestos procesales que determinan la válida participación de las partes en el proceso y, por ende, su capacidad para generar un acto procesal legítimo conforme con el ordenamiento jurídico, y, en segundo lugar, el análisis del fondo del acuerdo conciliatorio, en el sentido de determinar si el mismo es o no contrario al ordenamiento jurídico o lesivo al interés público.

En este orden de ideas, la decisión que ha de plasmarse en la presente resolución implicará, en primer lugar, el análisis del aspecto procesal señalado en el párrafo anterior. Así, sólo superándose tal análisis (en el sentido de tener configurados los presupuestos procesales para la válida participación de las partes), esta Sala pasará a analizar el aspecto de fondo del acuerdo conciliatorio.”

LA CAPACIDAD PROCESAL ES LA CATEGORÍA QUE ALUDE A LA APTITUD DE UNA PERSONA NATURAL O JURÍDICA PARA REALIZAR ACTOS VÁLIDOS EN UN PROCESO

“A. Análisis de los presupuestos procesales que condicionan la válida participación de las partes intervinientes y la adopción del acuerdo conciliatorio.

1. Este Tribunal considera necesario analizar, en primer lugar, la denominada capacidad procesal, categoría que alude a la aptitud de una persona -natural o jurídica- para realizar actos válidos en un proceso.

Al respecto, la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha manifestado que «(…) En principio toda persona es capaz de ser parte; sin embargo, para poder figurar y actuar como tal en un proceso, no basta con disponer de esta aptitud general, sino que es necesaria una condición más precisa, que es tener la capacidad procesal para realizar actos jurídico procesales válidos, ya sea a nombre propio o a cuenta de otra persona(…)» (Resolución de las once horas del día veinte de enero de dos mil seis. Proceso de amparo referencia 686-2005).

Esta capacidad procesal se concreta, en el caso de las personas jurídicas y, por ende, en el caso de los entes administrativos, verbigracia el TSC, en el postulado del artículo 61 inciso 2° del Código Procesal Civil y Mercantil, en adelante CPCM -ordenamiento de aplicación supletoria el presente proceso en virtud del artículo 123 de la LJCA-, que establece lo siguiente:

“(…) Las personas jurídicas comparecerán y actuarán en el proceso por medio de quien ostente su representación conforme a la ley”.

A partir de lo expuesto es concluyente que la válida participación de determinado ente administrativo en un proceso y, por consecuencia, la legítima adopción de ciertos actos procesales de composición, por ejemplo, la conciliación, debe tener como presupuesto la existencia de capacidad procesal para actuar, conforme con el ordenamiento jurídico.”

ESTE TRIBUNAL SE ENCUENTRA PLENAMENTE HABILITADO PARA OBJETAR CUALQUIER ACTO PROCESAL GENERADO POR UN SUJETO CUYA CAPACIDAD PROCESAL NO ESTÁ LEGÍTIMAMENTE CONFORMADA

“2. Establecido lo anterior, el análisis del incidente sometido a conocimiento y decisión de esta Sala exige determinar si los sujetos que intervinieron ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo y produjeron el acuerdo conciliatorio que se pretende homologar, efectivamente gozaban de capacidad procesal, como requisito indispensable, para que ese acto de composición pueda considerarse válido.

No debe perderse de vista que los Tribunales, en virtud del artículo 2 inciso 1° del CPCM, están vinculados por la normativa constitucional, las leyes y demás normas del ordenamiento jurídico sin que puedan ser desconocidas ni desobedecidas. Es por ello que el artículo 3 inciso 1° del mismo cuerpo normativo, al referirse al principio de legalidad que rige todo proceso, señala que las disposiciones procesales aplicables a cada caso “no podrán ser alteradas por ningún sujeto procesal”,

Adicionalmente, esta Sala es enfática en señalar que en virtud del principio de dirección y ordenación material del proceso -artículo 14 del CPCM-, se encuentra obligada a examinar todos aquellos presupuestos necesarios para la validez de los actos procesales adoptados en el presente caso.

Ahora bien, más allá de los principios generales que rigen el proceso, el CPCM establece un mandato categórico para las partes, en relación con su capacidad procesal. Así, el artículo 65 inciso 1° de tal cuerpo normativo establece que “Las partes tienen la carga de acreditar e integrar su capacidad procesal”.

En este orden de ideas, siendo tal categoría un presupuesto procesal relativo a las partes, cuya ausencia supone un obstáculo a la válida configuración del proceso, este Tribunal se encuentra plenamente habilitado para objetar cualquier acto procesal generado por un sujeto cuya capacidad procesal no está legítimamente conformada.”

UN ÓRGANO ADMINISTRATIVO PUEDE ACTUAR VÁLIDAMENTE EN UN PROCESO Y GENERAR ACTOS PROCESALES LEGÍTIMOS, SI TAL AUTORIDAD ESTÁ CONFORMADA SEGÚN COMO EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ORDENA

“3. Sentadas las anteriores premisas procesales, este Tribunal pasará a analizar la capacidad procesal del TSC, ente administrativo que figura como una de las partes que ha conformado, con su voluntad, el acuerdo conciliatorio sometido a homologación.

i. Con relación a la organización del sistema administrativo salvadoreño, la Sala de Constitucional de esta Corte, en la sentencia de las doce horas con quince minutos del día dieciséis de diciembre de dos mil tres (Habeas Corpus 236-2002), estableció: «(…) que nuestro sistema de organización administrativa se encuentra imbuida por la teoría del órgano, de manera que la fragmentación del Estado, las condiciones de funcionamiento de esas unidades, sus relaciones recíprocas y externas y la acción del hombre por el Estado, se explica a través de la misma, por ser la única que puede regular eficientemente los aspectos jurídicos y técnicos de la organización del Estado (…) el órgano ha sido considerado en dos diferentes sentidos: (i) órgano institución, compuesto por las instituciones públicas estatales, de existencia ideal y que no pueden actuar y desenvolverse por sí mismas sino que requieren de las personas físicas para que actúen en nombre de la institución y expresen su voluntad. Dicha “institución”, que es permanente y estable, no se identifica con las personas físicas que la integran razón por la que no cambia la identidad de la institución pese al cambio de los individuos que la integran. (ii) órgano persona, representado por la persona física que realiza la función o cumple la actividad administrativa; siendo su voluntad la que adopta las decisiones y resoluciones que sean necesarias, emitiendo los actos que se deben dictar, con la singularidad que la voluntad expresada por tales personas físicas es imputable a la persona jurídica que integran, como si fuera la voluntad verdadera del órgano en cuestión; en ese sentido, las personas investidas de la función del órgano no recaban sus poderes de sus predecesores sino directamente de la ley, dado que no hay herencia en las formas, sino sucesión en el ejercicio de las prerrogativas concedidas por la Constitución a la función del órgano (…)».

Con fundamento en la anterior jurisprudencia constitucional, que este Tribunal comparte, es concluyente que los diferentes órganos o entes administrativos que conforman la Administración Pública, verbigracia el TSC, exteriorizan válidamente su voluntad a través de las personas físicas que los integran. Ahora, no debe perderse de vista que las actuaciones de estas personas se reputan válidas e imputables al órgano administrativo al que pertenecen, en virtud del ejercicio de su cargo, esto es, la asunción de una condición funcionarial que el ordenamiento jurídico reconoce, asignándole potestades administrativas específicas. Es en esta medida que las personas que integran un ente administrativo, ejercen o desempeñan la actividad administrativa que por el cargo se les ha impuesto.

Ahora, la anterior concepción sobre el funcionamiento y forma de expresión de la voluntad de los entes administrativos debe integrarse con la figura de la “capacidad procesal”.

Así, de la conjunción de ambos aspectos se concluye que un órgano administrativo puede actuar válidamente en un proceso y generar actos procesales legítimos, si tal autoridad está conformada según el ordenamiento jurídico ordena o, en su caso, la persona que ejerce su representación lo hace por una habilitación previa y expresa en la ley. Es por ello que el mencionado artículo 61 inciso 2° del CPCM ha señalado que “(…)Las personas jurídicas comparecerán y actuarán en el proceso por medio de quien ostente su representación conforme a la ley”.”

SEGÚN LA LEY DEL SERVICIO CIVIL LA CONFORMACIÓN DEL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL SUPONE SU INTEGRACIÓN POR LA TOTALIDAD DE SUS MIEMBROS, EN EL EJERCICIO DE TAL CARGO

“ii. En lo que importa al presente caso, la capacidad procesal del TSC se integra conforme con la ley secundaria que regula su conformación, representación y atribuciones concretas, esto es, la LSC.

Así, el artículo 9 de tal cuerpo normativo establece lo siguiente.

«El Tribunal de Servicio Civil estará integrado por tres Miembros Propietarios; y habrá además, tres suplentes que sustituirán a aquellos en los casos de falta, excusa o impedimento. Los miembros propietarios serán nombrados, uno, por la Asamblea Legislativa, otro por el Poder Ejecutivo en Consejo de Ministros, y el tercero por la Corte Suprema de Justicia, siendo presidente nato del Tribunal, el nombrado por la Asamblea Legislativa. Los miembros suplentes serán nombrados de la misma manera que los propietarios. Para ser miembro del tribunal se requiere: ser abogado de la República, salvadoreño por nacimiento, mayor de treinta años, haber desempeñado cargos en la administración pública o municipal por un período no menor de cinco años y ser de honorabilidad y competencia notorias. La sede del Tribunal será la ciudad de San Salvador» (el subrayado es propio).

Por otra parte, el artículo 10 inciso 1° de la LSC regula: «Los miembros del Tribunal de Servicio Civil, desempeñarán sus funciones durante un período de tres años, contados desde la fecha de sus respectivos nombramientos y podrán ser reelegidos (…)» (el subrayado es propio).

A partir del estudio realizado por esta Sala del contenido de la LSC relativo a la conformación, funcionamiento y atribuciones del TSC, es concluyente que la válida “conformación” de dicho ente administrativo supone su integración por la totalidad de sus miembros, en el ejercicio de tal cargo; es decir, por los tres funcionarios nombrados por los Órganos fundamentales del gobierno, respectivamente -Órganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial-, y no por una parte o la mayoría de éstos.

En este punto debe precisarse que la LSC no prevé que la representación legal de dicho ente administrativo pueda ser ejercida por uno o dos de sus miembros.

Al respecto, no debe perderse de vista que, cuando el legislador ha estimado conveniente que un miembro de un órgano colegiado ejerza la representación de este último, lo ha determinado de manera expresa en la ley, pues ello obedece al principio de legalidad en virtud del cual la competencia de todo funcionario público está previa y expresamente determinada en la ley.”

LA REPRESENTACIÓN LEGAL DEL TSC ES EJERCIDA DE FORMA COLEGIADA, LA AUSENCIA DE UNO SOLO DE LOS MIEMBROS QUE LO INTEGRAN NO CONSTITUYE RAZÓN OBJETIVA POR LA QUE DEBA ADMITIRSE, CONTRA LEY, UNA FORMA DE REPRESENTACIÓN DISTINTA A LA EXPUESTA

“Sin embargo, dado que en el presente caso la LSC no regula expresamente ninguna forma de representación particular del TSC, conforme las reglas generales de la legación jurídica debe interpretarse que la representación legal del mencionado ente administrativo debe ser ejercida de forma colegiada, es decir, por todos sus miembros integrantes o, en su caso, por un apoderado nombrado para tal efecto, otorgándose el poder respectivo por todos los miembros integrantes del ente.

Así, la ausencia de uno solo de los miembros que integran el TSC no constituye razón objetiva por la que deba admitirse, contra ley, una forma de representación distinta a la expuesta.

En este orden de ideas, dado que la participación en el proceso contencioso administrativo, por medio de procurador, es preceptiva -artículo 20 inciso 1° de la LJCA-los miembros integrantes del TSC debían otorgar el poder judicial respectivo de forma colegiada, para comparecer y actuar válidamente en el proceso desarrollado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo. Sólo de esta forma puede integrarse válidamente su capacidad procesal o aptitud para realizar actos procesales legítimos.”

EL TSC, AL NO ESTAR CONFORMADO INTEGRAMENTE, PARA EFECTOS DE LA ADOPCIÓN DE ACUERDO CONCILIATORIO, NO TENÍA INTEGRADA VÁLIDAMENTE SU CAPACIDAD PROCESAL,

“iii. En el caso sub judice, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, mediante la resolución de las catorce horas treinta minutos del diecisiete de julio de dos mil dieciocho (folios 298 y 299 del expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM), tuvo por parte demandada a los miembros del TSC, por medio de sus apoderados generales judiciales y administrativos con cláusula especial, licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura Hernández.

Los referidos apoderados judiciales acreditaron su personería a través de un testimonio de poder general judicial y administrativo con cláusula especial, otorgado en la ciudad de San Salvador, a las once horas del veinticinco de enero de dos mil dieciocho, ante los oficios del notario Fidel Ernesto Granados Mendoza, por los señores Noel Antonio Orellana Orellana, Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández, todos miembros propietarios del TSC, nombrados, el primero, por la Asamblea Legislativa, el segundo, por el Órgano Ejecutivo y el tercero, por la Corte Suprema de Justicia (folios 212 al 214 del expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM)

Consecuentemente, con el otorgamiento del poder judicial relacionado, por parte de todos los miembros propietarios del TSC, la capacidad procesal de tal ente administrativo se integró conforme con el ordenamiento jurídico, siendo válidas las actuaciones procesales de los licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura Hernández, quienes efectivamente actuaban en nombre y representación del TSC.

Ahora, es relevante señalar que el período para el cual había sido nombrado el miembro del TSC y representante de la Asamblea Legislativa, señor Noel Antonio Orellana Orellana, finalizó el veinticuatro de julio de dos mil dieciocho.

Al respecto, debe tenerse en cuenta que, según el artículo 1923 del Código Civil, «El mandato termina: (…) 8°. Por la cesación de las funciones del mandante, si el mandato ha sido dado en ejercicio de ellas (…)»

A razón de ello, por medio del escrito presentado el diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho (folios 393 al 397), los licenciados Tomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura Hernández presentaron nuevo testimonio de poder general judicial y administrativo, con el que pretendían actualizar su personería.

El referido poder (que consta a folios 394 y 396 del expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM) fue otorgado en la ciudad de San Salvador, a las ocho horas del treinta de agosto de dos mil dieciocho, ante los oficios del notario Fidel Ernesto Granados Mendoza, únicamente por dos miembros propietarios del TSC, los señores Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández, el primero, representante del Órgano Ejecutivo, y el segundo, nombrado por la Corte Suprema de Justicia.|

En el poder relacionado, el notario hizo constar que los comparecientes manifestaron actuar “en nombre y representación del Tribunal de Servicio Civil”. Empero, tal como se ha precisado supra, la representación legal del mencionado ente administrativo debe ser ejercida de forma colegiada, es decir, por todos sus miembros integrantes. Así, la ausencia de uno solo de los miembros que integran el TSC no constituye razón objetiva por la que deba admitirse, contra ley, una forma de representación distinta.

Por lo anterior, procesalmente, los licenciadosTomás Everardo Portillo Grande y José Humberto Segura Hernández, con el último poder presentado, no podían representar judicialmente al TSC, como ente administrativo, ni realizar ningún acto procesal a nombre de tal entidad. Sin embargo, a pesar de la circunstancia acotada, la Cámara de lo Contencioso Administrativo estimó válida la intervención de los referidos profesionales en la audiencia inicial del proceso, con la calidad de apoderados generales judiciales y administrativos del TSC.

En este orden de ideas, el acuerdo conciliatorio adoptado en la mencionada audiencia, producto de la voluntad manifestada por el licenciado Tomas Everardo Portillo Grande, en la calidad en la que entendía comparecer, no constituye un acto procesal válido puesto que el referido profesional, conforme con el ordenamiento jurídico que regula la conformación, funcionamiento y atribuciones del TSC, no poseía la aptitud para adoptar dicho acuerdo en nombre del ente administrativo que reputaba representar judicialmente.

Es así como esta Sala advierte que el TSC, ente administrativo demandado, para efectos de la adopción del acuerdo conciliatorio relacionado supra, no tenía integrada válidamente su capacidad procesal.”

EL ARTÍCULO 19 DE LA LJCA DEBE INTERPRETARSE EN EL SENTIDO DE ATRIBUIR LEGITIMACIÓN PASIVA A UNA PERSONA QUE YA NO FIGURA COMO AUTORIDAD PÚBLICA, ÚNICAMENTE PARA LOS EFECTOS DE UNA DEMANDA QUE CONTENGA UNA RECLAMACIÓN PATRIMONIAL DIRECTA

“iv. En este punto resulta importante precisar que la Cámara de lo Contencioso Administrativo, ante la finalización del período para el cual había sido nombrado el señor Noel Antonio Orellana Orellana, como miembro del TSC, en representación de la Asamblea Legislativa, previno a éste último para que señalará nueva dirección para recibir notificaciones (folio 387 frente del expediente NUE 00022-18-ST-COPC-CAM).

Esta prevención se fundamentó en la consideración de que el señor Orellana Orellana podía seguir figurando como parte demandada en el proceso, en virtud del artículo 19 inciso final de la LJCA que regula:

«El funcionario que dejare de ejercer el cargo durante la tramitación del proceso contencioso administrativo, continuará siendo parte demandada. En este caso, deberá ser del conocimiento del tribunal tal circunstancia y señalar nuevo lugar para oír notificaciones».

Tras la prevención realizada, el señor Orellana Orellana presentó un escrito, el diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho (folio 398 y 399), mediante el cual señaló nuevo lugar para recibir notificaciones. No obstante, aun cuando el referido señor fue convocado a la audiencia inicial del proceso, tal como consta a folio 407, éste no compareció a dicha audiencia.

Pues bien, conforme con las anteriores actuaciones procesales, esta Sala advierte que la Cámara de lo Contencioso Administrativo estimó válida la comparecencia, en el proceso y como parte demandada, del señor Noel Antonio Orellana Orellana sin la investidura o condición funcionarial que anteriormente ostentaba.

El análisis de esta apreciación procesal -de la Cámara- resulta relevante para la decisión que debe emitirse en la presente resolución, ello, dado que esta Sala, al resolver el incidente relativo a la homologación del acuerdo conciliatorio generado, debe adoptar una posición que provea claridad y seguridad jurídica a las partes, respecto de sus actuaciones procesales.

Por otra parte, debe precisarse que esta Sala está en la obligación legal de verificar el cumplimiento de todos los requisitos que hagan posible dicho acuerdo; no solo su adopción sino, también, su posterior ejecución. En este sentido, este Tribunal no puede desconocer ningún defecto procesal que impida tales cometidos, aun cuando la Cámara de lo Contencioso Administrativo haya tenido por validos los presupuestos procesales necesarios para actuar y adoptar el acuerdo conciliatorio en cuestión.

Sobre esa base, esta Sala es del criterio que el razonamiento formulado por la Cámara de lo Contencioso Administrativo en torno a la participación procesal del señor Noel Antonio Orellana Orellana, como demandado, podría inducir al error de considerar que un acuerdo conciliatorio (como el del presente caso) puede configurarse válidamente con la voluntad de los señores Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández (integrantes actuales del TSC, cuyo periodo de funciones aún se encuentra vigente) junto con la voluntad del mencionado señor Orellana Orellana(quien ya no figura como miembro del ente administrativo demandado).

Esta solución generaría para las partes una situación de inseguridad jurídica, puesto que la ejecución del acuerdo conciliatorio, en los términos planteados en el presente caso, implicaría que el TSC debe emitir un acto administrativo ordenando la emisión de certificaciones del laudo arbitral respectivo; sin embargo, tal acto debe ser suscrito por los miembros integrantes del TSC, lógicamente, con sus cargos vigentes, no pudiendo ser suscrito por el señor Orellana Orellana pues éste ya no funge como tal. De ahí que se generaría el defecto relativo a que una persona se comprometería a emitir un acto administrativo (el señor Noel Antonio Orellana Orellana) que materialmente está impedido de suscribir, debido a que ya no es miembro integrante del TSC.

Con lo dicho, esta Sala tiene a bien señalar, a efecto del análisis de los presupuestos procesales que condicionan la validez de la adopción del acuerdo conciliatorio gestado ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo; que el artículo 19 inciso final de la LJCA debe interpretarse en el sentido de atribuir legitimación pasiva a una persona que ya no figura como autoridad pública, únicamente para los efectos de una demanda que contenga una reclamación patrimonial directa contra esta persona. De ahí que, es la pretensión de carácter patrimonial la que mantendrá vinculado al que era funcionario, al proceso contencioso administrativo, en cuyo caso deberá hacer del conocimiento del Tribunal tal circunstancia y señalar nuevo lugar para oír notificaciones.

Por esta misma razón, el artículo 3 inciso 2° de LJCA regula: «(…) También podrán deducirse pretensiones relativas a la responsabilidad patrimonial directa del funcionario o del concesionario(…)».

Ahora, en el presente caso, esta Sala ha verificado que por medio de la resolución de las ocho horas diez minutos del dieciocho de junio de dos mil dieciocho (folios 202 al 205), la Cámara de lo Contencioso Administrativo declaró “(…) INADMISIBLE la demanda con relación a la pretensión individual y autónoma de Responsabilidad Patrimonial en contra de los señores MIEMBROS DEL TRIBUNAL DEL SERVICIO CIVIL (…)”.Consecuentemente, el miembro del TSC que había sido delegado por la Asamblea Legislativa y cuyo período finalizó durante la tramitación del proceso NUE 00022-18-ST-COPC-CAM, no tiene una vinculación directa con el mismo, puesto que las consecuencias jurídicas que de éste puedan derivarse, no repercutirán en su esfera patrimonial.

Así, esta Sala debe reafirmar el criterio relativo a que el acuerdo conciliatorio que se pretende homologar no puede gestarse válidamente con la voluntad de los señores Salvador Aníbal Osorio Rodríguez y Jimmy Neyib Martell Hernández (integrantes actuales del TSC, cuyo periodo de funciones aún se encuentra vigente) junto con la voluntad del señor Noel Antonio Orellana Orellana (quien ya no figura como miembro del ente administrativo demandado).

Consecuentemente, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en atención al principio de ordenación material del proceso -artículo 14 del CPCM-, estará en la facultad de realizar aquellas actuaciones procesales que considere necesarias para que las partes puedan adoptar válidamente un acuerdo conciliatorio y, en caso de existir una oposición al mismo, que se desarrolle el incidente respectivo de homologación ante esta Sala.”

NO ES POSIBLE HOMOLOGAR EL ACUERDO CONCILIATORIO INTENTADO ANTE LA CÁMARA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DADO QUE EL ENTE ADMINISTRATIVO DEMANDADO NO SE ENCUENTRA DEBIDAMENTE INTEGRADO SEGÚN DISPONE

“B. Conclusión.

Con fundamento en lo expuesto en los apartados anteriores, esta Sala considera que no es posible homologar el acuerdo conciliatorio intentado ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo, ello, dado que el ente administrativo demandado no se encuentra debidamente integrado según dispone la LSC.

Este hecho deriva en la ausencia de capacidad procesal del TSC para realizar y tener por válido un acto de composición como el que se produjo, en apariencia, ante la mencionada Cámara.”