PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONADORA
TIENE COMO PROPÓSITO EFECTIVIZAR EL DERECHO QUE
TIENE TODA PERSONA A LIBERARSE DEL ESTADO DE SER PERSEGUIDO
“La
prescripción es una institución jurídica, en virtud de la cual protege que,
transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede llevar adelante la
persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido una
infracción administrativa, así lo prescribió esta Sala en la sentencia
referencia 46-2010 de las quince horas del día veintinueve de junio de dos mil
dieciséis.
El
principal propósito que persigue la prescripción es procurar la seguridad
jurídica, impidiendo al Estado ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de
castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen indefinidamente
situaciones expectantes de posible sanción administrativa.”
LA PRESCRIPCIÓN PUEDE Y DEBE SER DECLARADA DE OFICIO, TANTO EN
SEDE ADMINISTRATIVA COMO JUDICIAL, EN VISTA QUE SE ESTÁN TUTELANDO DERECHOS DE
ORDEN PÚBLICO
“Al
respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe Buitrón Ramírez, en su obra “El Procedimiento Administrativo Sancionador”,
sostienen que la operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo
responde a la sustancial unidad del fenómeno sancionador, argumentando que: «…el instituto de la prescripción penal es
aplicable al derecho administrativo sancionador y ello aunque la disposición no
tenga norma expresa que la regule, pues la aplicación de la prescripción a las
sanciones administrativas se produce por la común sujeción de ambos órdenes,
penal y administrativo, a idénticos Principios de la actividad pública punitiva
o sancionadora, que impide aplicar al sancionado por una infracción
administrativa un trato peor que al delincuente reservado al Código Penal,
encontrándose su fundamento en el efecto destructor del tiempo, que hace a la
sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la vez que sirve
a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado viva en todo
momento pendiente de su imposición, aunque el mismo, con su conducta posterior,
revele un deseo de reinserción en el que hacer de los demás miembros de la
sociedad a la cual pertenece…» (Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez,
Guadalupe; El Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo
Blanch, 41 Edición, Valencia, España, 2001, p.158).
Asimismo,
la doctrina ha aseverado que:«[u]na vez
en sede judicial, la prescripción es igualmente apreciable de oficio en
cualquier instancia y también en casación. Aún cuando no haya sido alegada como
causa de nulidad por el demandante y, por tanto, tampoco haya sido objeto de
debate, su apreciación en sentencia no quebranta las reglas sobre la
congruencia ni el principio de contradicción» [de Diego Díez, L.Alfredo.
Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Segunda
Edición. Barcelona. Editorial Bosh. 2009, p. 42].
Aunado
a lo anterior, esta Sala mediante sentencia con referencia 251-2010 del diecinueve
de junio de dos mil catorce ha afirmado que «…la
prescripción puede y debe ser declarada de oficio, tanto en sede administrativa
como judicial, en vista que se están tutelando derechos de orden público».
En el mismo sentido, mediante jurisprudencia de esta Sala se ha prescrito que «…la prescripción de la infracción es una
cuestión que el juzgador debe apreciar de oficio, cuando hubiese razones
fácticas suficientes para pensar que de hecho existe. De tal suerte, que se
debe revisar la posible concurrencia de esta circunstancia extintiva de la
responsabilidad administrativa, en aras de evitar que resulte sancionada una
persona que, por especial previsión legal, está eximida de responsabilidad;
puesto que el mismo interés público exige que no se castigue a quien ya la
norma secundaria exime de responsabilidad por el lapso señalado para la
prescripción de las infracciones» [sentencia referencia 500-2013 del seis
de junio de dos mil dieciséis].
De
lo antes apuntado, se colige que la prescripción puede y debe ser conocida por
el juzgador de manera oficiosa, así como también, puede y debe conocerla el
juzgador, si es alegada por las partes, en cualquier etapa del proceso.”
LÍMITE
AL EJERCICIO DEL IUSPUNIENDI ESTATAL, DE FORMA QUE, TRANSCURRIDO EL PLAZO
PREVISTO EN LA LEY, NO SE PUEDE LLEVAR ADELANTE LA PERSECUCIÓN PÚBLICA DERIVADA
DE LA SOSPECHA DE QUE SE HA COMETIDO UN HECHO SANCIONABLE CONCRETO
“3.- Aplicación de la prescripción al caso sub júdice.
3.1. La sociedad actora ha argumentado que: «…se considera contrario (…) el hecho de
que imponga una multa a pesar de que se había terminado el contrato habiendo
quedado conformes con el mismo, y que dos años después de la Administración
sancione a mi representada con multa por incumplimiento, por lo que la
aplicación de los arts. 85, 157, 159 y 160 de la Ley de Adquisiciones y
Contrataciones de la Administración Pública (LACAP), es totalmente ilegal y contraria
a derecho…» (folio 7).
3.2 Por su parte, la autoridad demandada contra argumentó
lo siguiente: «…los trámites
administrativos en la Policía Nacional Civil llevan tiempo, sobre todo que en
el caso que nos ocupa, interviene oficinas de diferentes unidades y cada una de
ellas se toma su tiempo para asegurarse que todo funcione en regla y no
incurrir en irregularidades que a futuro les acarree responsabilidad
disciplinaria…» (folio 187).
3.3
La impetrante ha sostenido que, la autoridad demandada conculcó el principio de
legalidad y seguridad jurídica, al haber procedido a la imposición de una multa
por incumplimiento de las obligaciones contraídas en el contrato PNC-SUM-89/2007, no obstante que, habían
transcurrido dos años desde la
finalización satisfactoria [entrega y recepción] del suministro.
Puntualmente, la sociedad actora al referirse al plazo
transcurrido para el inicio de la acción y posterior imposición de la sanción
administrativa -multa-, hace alusión a la prescripción de la acción sancionadora.
La
prescripción se instituye pues como un límite al ejercicio del iuspuniendi estatal, de forma que,
transcurrido el plazo previsto en la ley, no se puede llevar adelante la
persecución pública derivada de la sospecha de que se ha cometido un hecho sancionable
concreto.”
FINALIDADES DE LA PRESCRIPCIÓN
“El
instituto de la prescripción entonces efectiviza el derecho que tiene toda
persona a liberarse del estado de sospecha, -derecho vinculado directamente al
respeto a la dignidad de la persona y a la garantía de la defensa en juicio-.
Por otra parte, alcanza la seguridad jurídica y afianza la justicia, impidiendo
al Estado ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de castigar, ya que no
es posible permitir que se prolonguen indefinidamente situaciones expectantes
de posible sanción; y, iii) evita que el transcurso del tiempo conlleve a que
el castigo previsto ante un hecho punible carezca de razón alguna, porque en
buena medida, al modificar el tiempo las circunstancias concurrentes, la
adecuación entre el hecho y la sanción principal podría haber desaparecido.”
APLICACIÓN SUPLETORIA DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO PARA LA
IMPOSICIÓN DEL ARRESTO O MULTA ADMINISTRATIVOS EN CUANTO A LA INSTITUCIÓN DE LA
PRESCRIPCIÓN
“En la LACAP, el ejercicio de la potestad sancionadora
para la Administración pública se encuentra habilitada por el legislador,
artículos 157 y 160, en los cuales se desarrolla el procedimiento para la
imposición de sanciones a funcionarios o empleados públicos como a
particulares. Es en virtud del ejercicio de esa potestad y en sujeción al
principio de legalidad que, la autoridad administrativa previa imposición de
una sanción -en la que determina la imposición de multa del artículo 85 del
mismo cuerpo normativo-, debe dar paso a la tramitación del referido
procedimiento.
De la lectura de la LACAP se verifica la regulación
del procedimiento sancionador; sin embargo, no se desarrolla la institución de
la prescripción mediante la cual se limite el ejercicio del ius puniendi de la Administración
pública como derivado de su inactividad. No obstante, lo anterior, a partir de
lo prescrito en el artículo 5 de la LACAP que determina que en
todo aquello que no se encuentre previsto en ella, se podrá recurrir a la aplicación supletoria
de una normativa secundaria diferente, siempre y cuando con ello no se
contraríe su objeto, es decir, deja expedita esta posibilidad.
En
el caso de mérito, es posible llevar cabo la aplicación supletoria de aquellos
aspectos relativos a la prescripción contenidos en la Ley de Procedimiento para
la Imposición del Arresto o Multa Administrativos [en adelante LPIAMA], ya que,
tanto la LACAP como la LPIAMA no solo se encuentran amparadas en el artículo 14
de la Constitución, sino que ambas regulan la imposición de multas y los procedimientos
que garantizan el debido proceso al administrado.
De
acuerdo lo establece el artículo 1 de la LPIAMA, la misma tiene como objeto
proveer un procedimiento constitucionalmente configurado que otorgue al
administrado las garantías de audiencia, defensa, entre otros. Aclara el
legislador que el procedimiento que regula solamente es aplicable cuando en la
normativa correspondiente no se garanticen los derechos de audiencia y defensa
del presunto infractor.”
PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN SEGÚN LA LEY DE PROCEDIMIENTO PARA LA
IMPOSICIÓN DEL ARRESTO O MULTA ADMINISTRATIVOS
“En
vista que la LPIAMA a diferencia de la LACAP, desarrolla ciertas categorías
jurídicas que derivan en la observancia de la legalidad y la seguridad jurídica
en los procedimientos sancionatorios, resulta procedente la integración de ambos
cuerpos normativos, aplicando supletoriamente la regulación que sobre la
prescripción establece el artículo 21 de la LPIAMA.
El
artículo 21 antes referido, determina lo siguiente: «…[l]a acción para promover el procedimiento a que se refiere esta ley
prescribe: a) En seis meses cuando se trate de contravención sancionada con
arresto o con multa hasta de un mil colones; b) [e]n un año cuando se trate de
contravenciones sancionadas con multa superior a mil colones, sin exceder de
cinco mil colones; y c) En dos años cuando se trate de contravenciones
sancionadas con multa superior a cinco mil colones (…) [l]os plazos a que se
refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de la contravención...»
(el subrayado es propio).”
PROCEDE DECLARAR LA ILEGALIDAD DEL ACTO AL HABER TRANSCURRIDO EL
PLAZO DETERMINADO EN LA LEY PARA TENER POR PRESCRITA LA ACCIÓN
“3.4. Análisis
del expediente administrativo.
En
el presente caso, AMK, S.A. de C.V. y la PNC, suscribieron el contrato de obra
PNC-SUM-089/2007, derivado de la licitación pública No. 47/PNC/2007 denominada:
“SUMINISTRO DE CARGADORES, PISTOLAS Y FUSILES” (folio 104-110 de la certificación
del expediente administrativo).
De
acuerdo a la cláusula “PRIMERA: OBJETO DEL CONTRATO” y la cláusula “CUARTA:
PLAZO” del contrato descrito en el párrafo anterior, el suministro del ítem 2) “Pistolas
calibre 9mm parabellum/luger marca sigsauer p226r, incluye 4 cargadores adicionales”
y el ítem 4) “cargadores para pistolas smith&wessonmod 915, capacidad para
quince cartuchos”, serían entregados en un tiempo mínimo de “TREINTA DÍAS
CALENDARIO” después de aprobada la licencia de exportación. Al respecto cabe
señalar que, no obstante, el contrato no lo señale, se entiende que la
aprobación de licencia de exportación era aplicable únicamente al ítem 2) cuyo
suministro era el de las pistolas calibre 9mm.
De
acuerdo a la cláusula “DECIMA PRIMERA: CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR” el tiempo
de ejecución del párrafo anterior, podía ser prorrogado de acuerdo a lo
prescrito en los artículos 86 y 92 inciso 2° de la LACAP, es decir, mediante la
presentación de una solicitud de prórroga por parte de la contratista a la
contratante, entre otros, previo al vencimiento del plazo de ejecución ante la
concurrencia de causas de retrasono imputables a ella.
Por
otra parte, se advierte en la certificación del expediente administrativo que,
la orden de inicio fue recibida por la sociedad demandante el diez de enero de
dos mil ocho, en ella, se señaló que el inicio del plazo para la entrega del
suministro se contaría a partir de su recepción, tanto para el suministro del
ítem 4) como para el ítem 2) (folio 69 de la certificación del expediente
administrativo).
Mediante
memorando SAF/DL/DS/REF.NO.3095/2009 (folio 98 de la certificación del
expediente administrativo), del catorce de diciembre de dos mil nueve, el jefe
de división de logística, remitió al jefe de la Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones Institucional (UACI), la constancia de recepción del suministro,
en la cual, destacó para el ítem 2) pistolas calibre 9mm parabellum/luger que,
el inicio del plazo fue el treinta y uno de enero de dos mil ocho, según la
licencia de exportación; que no obstante el plazo finalizaba el tres de marzo
de dos mil ocho, el suministro fue entregado en el aeropuerto el ocho de abril
de dos mil ocho y, en el almacén, el cinco de junio de dos mil ocho,
presentando un total de noventa y cuatro días de retraso.
Según
la constancia del jefe división de logística, para el ítem 4) cargadores para
pistolas smith&wesson, el plazo inició el ocho de enero de dos mil ocho,
finalizó el siete de febrero de dos mil ocho, y el suministro fue entregado en
el almacén el catorce de marzo de dos mil ocho, reflejando un retraso de
treinta y seis días. Finalmente, el jefe división de logística expuso en su
constancia de entrega que, el proveedor incumplió el contrato debido a que no
entregó el suministro en la fecha establecida.
A
folio 96 de la certificación del expediente administrativo, se encuentra el
auto de las nueve horas del treinta de septiembre de dos mil diez, mediante el
cual, el Director General de la PNC, luego de evidenciado el incumplimiento mediante
la constancia de recepción del suministro que contenía el inicio de los plazos
de entrega, la fecha de finalización de dichos plazos, la fecha real de
entrega, el cálculo de multa y el total de monto a imponer para cada uno de los
ítems, resolvió: (i) iniciar el procedimiento de imposición de multa por un
monto de seis mil quinientos setenta y nueve dólares de los Estados Unidos de
América con noventa y cinco centavos de dólar; (ii) dar cumplimiento a lo
establecido en los artículos 85, 157, 159 y 160 de la LACAP; y, (iii)
comisionar a la UACI diligenciar la resolución.
La
comunicación de la resolución anterior se hizo efectiva a la sociedad actora el
veintiocho de octubre de dos mil diez, mediante nota del veintisiete de octubre
de ese mismo año. Si bien, dicha resolución se limitaba a habilitar las subsecuentes
etapas del procedimiento hasta llegar a la decisión final, se ha verificado a
partir de la revisión del expediente administrativo que, fue a través de dicha
actuación que la Administración Pública impuso multa por incumplimiento a la
sociedad impetrante ya que con motivo de ella se realizaron, posteriormente,
los cobros a la sociedad actora (folio 120 de la certificación del expediente
administrativo).
Finalmente,
el cuatro de febrero de dos mil once, mediante nota PNC/DG/UACI/412/2011, se le
notificó a AMK, S.A. de C.V., que en vista que el pago de la multa impuesta el
veintisiete de octubre de dos mil diez, aún no se había realizado, debería
pasar a realizar el mismo en el departamento de tesorería de dicha institución
a efecto de cancelar el valor total.
3.5 Conclusión.
En
párrafos anteriores hemos aclarado la procedencia en el caso concreto de la aplicación
supletoriedad del artículo 21 “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN” de la LPIAMA.
El
artículo 21 letra c) de la LPIAMA, es categórico al establecer que la promoción
de la acción prescribirá: «…c) En dos
años cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a cinco
mil colones[l]os plazos a que se refiere este artículo se contarán a partir de
la fecha de la contravención...».
En
el caso de mérito, la multa impuesta por incumplimiento fue por la cantidad de
seis mil quinientos setenta y nueve dólares de los Estados Unidos de América
con noventa y cinco centavos de dólar ($6,579.95), equivalente a cincuenta y
siete mil quinientos setenta y cuatro colones con cincuenta y seis centavos de
colón (¢57,574.56). En consecuencia, en aplicación del artículo 21 de la Ley de
Procedimiento para la Imposición del arresto o multa administrativos, la acción
para iniciar la acción prescribiría en dos años, contados a partir de la fecha
de la contravención.
Como
hemos visto, si bien la autoridad demandada ante el reporte del incumplimiento
de AMK, S.A. de C.V.,procedió a dar inicio al procedimiento de imposición de
multa en el año dos mil diez, la misma mantuvo inactividad al respecto,
aproximadamente dos años seis meses para el ítem 2) y dos años siete meses para
ítem 4). Lo anterior, según se hizo constar en el el cuadro que detalló el
incumplimiento en las entregas contenidas en la constancia emitida por el jefe
de la división de logística -folio 132 de la certificación del expediente
administrativo-.
Con
lo anterior se evidencia que, el transcurso del tiempo impedía a la autoridad
administrativa ejercer su poder sancionador en contra de la sociedad actora,
pues el legislador estimó un plazo suficiente y razonable para que la
Administración hiciera uso de los mecanismos y facultades conferidas para el
ejercicio de dicha potestad.
Por
tal razón, habiendo transcurrido el plazo legal, sin que la autoridad demandada
promoviera la acción dentro del plazo, esta Sala considera que sí ha existido
violación al principio de legalidad y seguridad jurídica según ha sostenido la
sociedad actora, por estar prescrita la acción.
Finalmente
debe precisarse que, en principio, la constatación de un solo motivo de
ilegalidad en el acto administrativo, deriva en la consecuente invalidez de
este último. En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha
comprobación hace innecesario el examen de otras argumentaciones de ilegalidad,
pues la declaratoria de invalidez no admite graduaciones ni la consecuencia
será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados. Aunque razones
referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en ocasiones
la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa, pues sólo
de esa manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión, en
el presente caso es posible la estimación de la pretensión sin que sea
necesario un examen adicional de legalidad. En el sentido dicho, una vez
comprobado que la acción de imposición de multa iniciada por la autoridad
demandada ya había prescrito, la Sala considera inoficioso continuar el examen
del resto de alegatos de ilegalidad planteados.
VIII.
Una vez que se ha concluido en el considerando anterior que el acto impugnado
adolece de uno de los vicios alegados por la parte actora, y que, por lo tanto,
esta sentencia debe declarar su ilegalidad, corresponde ahora examinar las
medidas que han de adoptarse para restablecer el derecho violado según lo
ordena el inciso 2° del art. 32 de la LJCA.
De
acuerdo con esta disposición, cuando en la sentencia se declare la ilegalidad
total o parcial del acto impugnado, se dictarán, en su caso, las providencias
pertinentes para el pleno restablecimiento del derecho violado. Se instituye de
esta manera en el contencioso administrativo un mecanismo para que la Sala
pueda adoptar medida que permita restablecer plenamente los derechos de la
demandante que hubieran sido violados por el acto impugnado.
En el presente caso, tal reparación debe tener en cuenta que oportunamente este Tribunal, por medio del auto de las once horas del diecisiete de enero de dos mil once (folio 26), se suspendió la ejecución de los efectos derivados del acto administrativo impugnado, quedando inhibida la autoridad demandada de exigir el pago de la multa impuesta a AMK S.A. de C.V.”