CENTRO NACIONAL DE REGISTRO

CONSEJO DIRECTIVO DEL CENTRO NACIONAL DE REGISTRO, FACULTADO PARA COMISIONAR A LA UNIDAD JURÍDICA PARA EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES A PARTICULARES

 “3. Esta Sala procederá a determinar si tal como sostiene la demandante, el funcionario competente para comisionar a la unidad jurídica el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio era el Ministro de Economía, por ser éste el representante judicial y extrajudicial del CNR de acuerdo al artículo 5 del Decreto Ejecutivo No. 62 publicado en el Diario Oficial del 7 de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro; y no el Consejo Directivo de dicha institución [emisor del acto impugnado].

En el caso planteado, el Consejo Directivo en el acuerdo No. 197-CNR/2013, de fecha diecisiete de octubre de dos mil trece, instruyó a la unidad jurídica del CNR para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio contra el consorcio, por incumplimiento del contrato No. CNR-039/2008, de conformidad con los artículos 82-Bis y 160 LACAP, numerales 6.5.1. de las «Condiciones Generales del Contrato» y «Condiciones Especiales del Contrato», de las bases de la licitación pública internacional LPI No. 01/2008, y a la cláusula contractual XII «Sanciones del Contrato».

El mencionado procedimiento finalizó con la emisión del acuerdo No. 116-CNR/2014, del veintitrés de mayo de dos mil catorce [primer acto impugnado], pronunciado por la autoridad demandada mediante el cual acordó (i) imponer multa por el monto de un millón setecientos veintitrés mil trescientos ochenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América con siete centavos de dólar ($1,723,388.07), a la unión temporal de sociedades INDRA-MAPLINE, por no haber terminado los servicios y productos contratados en la fecha estimada de terminación del contrato No. CNR-039/2008 «Servicios de Verificación de Derechos y Delimitación de Inmuebles de los Departamentos de Chalatenango, Cuscatlán y Cabañas»; y se ordenó la ejecución de la garantía de cumplimiento de contrato; y, (ii) se instruyó a la Administración pública notificar la resolución y realizar los trámites para hacer efectivo el pago de la multa y la garantía de cumplimiento de contrato.

Respecto a la competencia para seguir el procedimiento encaminado a aplicar sanciones a particulares, el artículo 160 LACAP establece que: «[e]l procedimiento para la aplicación de las sanciones a particulares establecidas en la presente Ley, se realizará de la siguiente manera: El responsable de la etapa en que se encuentre; remitirá al Titular a través de la UACI de la institución, los informes o documentos en los cuales indicará los incumplimientos y el nombre del contratista a quien se le atribuyere. El Titular comisionará a la Unidad Jurídica o quien haga las veces de ésta, para que inicie el proceso de aplicación de las sanciones establecidas...».

El artículo 17 LACAP, determina que el titular será: «…[l]a máxima autoridad de una institución, sea que su origen provenga de elección directa, indirecta o de designación, tales como Ministros o Viceministros en su caso, Presidentes de instituciones, Fiscal General de la República, Procurador General de la República, Procurador para la Defensa de los Derechos Humanos, Directores de instituciones descentralizadas o autónomas, a quienes generalmente se les atribuye la representación legal de las instituciones de que se trate y el Alcalde, en el caso de las Municipalidades, en adelante para los efectos de esta ley, se les denominará el titular o los titulares…».

Por otra parte, el decreto ejecutivo No. 62, Creación del Centro Nacional de Registro y su Régimen Administrativo, en el capítulo III, artículo 5 establece lo siguiente: «…[l]a Dirección Superior del Centro Nacional de Registros estará a cargo de un Consejo Directivo integrado por los miembros siguientes: Ministro de Economía, Viceministro de Comercio e Industria, Viceministro de Hacienda, Viceministro de Vivienda y Desarrollo Urbano; y un designado de cada una de las entidades siguientes: Federación de Asociaciones de Abogados de El Salvador, y Gremiales de la Ingeniería Civil, debidamente acreditados. El Ministro de Economía será el Director Presidente y el Representante Judicial y Extrajudicial del Centro Nacional de Registros, quien podrá delegar dicha representación en el Director Ejecutivo. Asimismo, el Director Presidente podrá con autorización previa del Consejo Directivo, otorgar poderes a nombre del Centro…» [el subrayado es propio].

Finalmente, el artículo 39 inciso 1° RELACAP vigente (en relación con el artículo 35 inciso 1° RELACAP derogado, que tienen la misma redacción) determina que «En caso de incumplimiento, el responsable de hacer efectivas las garantías contempladas en la Ley será el titular de la Institución».

Siguiendo el anterior orden de ideas se colige, de la lectura íntegra de las normas señaladas, y en particular de conformidad con el artículo 7 LACAP, el facultado para comisionar, en el presente caso, a la unidad jurídica para el inicio del procedimiento administrativo para la aplicación de sanciones a particulares, es el Consejo Directivo, por ser dicho ente colegiado la autoridad máxima del Centro Nacional de Registros, de acuerdo a lo prescrito en el decreto ejecutivo de creación.

Al haber determinado que en el caso analizado fue el Titular quien comisionó a la unidad jurídica el inicio del procedimiento administrativo respectivo, mediante el acuerdo No. 197-CNR/2013; así como quien emitió el acto administrativo impugnado a través del cual se impuso la multa y se ordenó la ejecución de la garantía de cumplimiento de contrato; se concluye que no concurre el vicio de incompetencia alegado por la parte actora, y como consecuencia, no existe la vulneración al principio de legalidad, en los términos señalados por el demandante.”

PARA RESOLVER LAS DIFERENCIAS O CONFLICTOS QUE SURGIEREN DURANTE LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS, SE SUJETARÁ A LA SEDE JUDICIAL, SALVO PACTO EXPRESO DE SOMETIMIENTO A MÉTODOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS

“B. Determinada la competencia del Consejo Directivo para iniciar el procedimiento, imponer la multa por mora y ejecutar la garantía de cumplimiento del contrato, es necesario analizar las pretensiones de incumplimiento de contrato alegadas, las cuales son el génesis del procedimiento referido.

1. La demandante entre otros aspectos expuso que «…informó oportuna y reiteradamente de que [sic] las obligaciones que tenían que ejecutarse en el campo, excedían lo establecido legalmente, lo cual generaba un retraso que no le es imputable, se presentaron comprobaciones e incluso se promovió un arreglo directo y un arbitraje para establecer tales extremos…».

También afirmó que «[a]l momento de iniciarse el procedimiento de imposición de multas, estaban pendientes de resolver el arbitraje en cuanto a las pretensiones económicas y la revocación. En ambos procedimientos, aunque por diferentes vías que no se interceptan, subyacía la determinación de la responsabilidad por incumplimiento contractual del CNR, quien planteó una realidad en los documentos contractuales ajena a la realidad encontrada en el campo, concreta, pero no únicamente, el desproporcionado número de parcelas que se tuvo que verificar, los excesivos puntos de topografía que han resultado, la mala calidad de insumos, la falta de publicidad, etc. no previstos en el contrato, lo cual para INDRA-MAPLINE son imprevistos imposible de prever, lo cual no estaba obligado a ejecutar (…) Estando pendiente de resolverse esos procedimientos de los cuales depende la responsabilidad contractual, no era posible darle continuidad al procedimiento de imposición de multas, mucho menos imponer otras sanciones…».

Expone, la demandante que existió una «falta de presupuesto contractual para imponer multas», agrega que «al final del contrato no existía un plan de trabajo actualizado y apegado a la realidad. Tanto es así que el CNR solicitó un nuevo plan desautorizando los previos. Por tanto, no existía el supuesto de hecho para calcular el retraso y por consiguiente la multa», ante ello presentó solicitudes al CNR que «incidían sobre la validez y existencia del Plan de Trabajo que nunca se atendieron», es así que, con relación al arreglo directo y al arbitraje, si se concedía una prórroga contractual, sea por el mutuo acuerdo o por la vía arbitral, entonces, el programa tendría que haberse plegado a esa nueva realidad, que constantemente el CNR la estuvo difiriendo, al plantear requisitos formales para agotar el arreglo directo que no están en la ley.

Asimismo, expresó que, al momento de iniciarse el procedimiento administrativo de incumplimiento, estaba pendiente de resolverse los mecanismos alternos de resolución de conflictos, ya que una vez agotado el arreglo directo, quedaba habilitado para iniciar el arbitraje en cuanto a los conflictos contractuales y responsabilidades en el incumplimiento.

En razón de lo anterior, concluyó la parte actora que al estar pendiente de resolver el arbitraje del cuál dependía la responsabilidad contractual, no era posible darle continuidad al procedimiento de imposición de multa, mucho menos imponer otras sanciones.

2. Por su parte la autoridad demandada frente a los argumentos de la actora, manifestó que: «se tomó en cuenta lo estipulado en dicha Normativa [Normas BCIE], donde además se establece lo relativo a las Cláusulas Penales y de Bonificación, razón por la cual se consignó en las Bases, lo relativo a las sanciones, particularmente para el caso, lo relativo a la multa por cada día de retraso después de la fecha final de terminación y el porcentaje máximo aplicable, a fin de que los ofertantes conocieran antes de presentar sus ofertas, las condiciones a las que estaba sujeta la contratación. De ahí que, las Bases de Licitación establecieran con detalle las sanciones que serían aplicadas en casos de incumplimientos, pues como puede verificarse en dicho instrumento de contratación, éstas se detallan en la Sección III, numerales 3.8 que se refiere a la Multa por Retardo en el cumplimiento del programa de corrección del trabajo, sin causa justificada, es decir, en las que podría incurrir el Contratista durante la ejecución del contrato; 6.5 que se refiere a la Multa por retardo, en las que incurriría el Contratista si habiendo llegado la fecha estipulada para el vencimiento del plazo contractual, no entregaba en su totalidad los servicios y productos requeridos por el CNR que habían sido contratados».

Agrega que: «El porcentaje de la Multa por retardo es la que se establecía al número 6.5.1 Sección IV de las CEC (…) siendo ésta también la causa que motivó la aplicación de dicha sanción. Es decir, que la Multa (…) se encontraba determinada bajo el concepto de tarifa diaria por daños y perjuicios, al cumplirse los presupuestos estipulados al número 6.5 del que además ya se hacia la salvedad al número 3.8 parte final. Dicha multa le sería aplicable al Contratista, si al llegar la fecha de terminación del contrato, no había entregado en su totalidad los servicios y productos contratados, condición que se cumplió, no quedando otra alternativa al Consejo Directivo que el cumplimiento de estas disposiciones…».

En esta línea argumentativa, señaló que «En adición a lo anterior, la cláusula XII del Contrato además estableció lo relativo a las sanciones, en los mismos términos que lo detallaban las Bases de Licitación, de ahí puede verificarse -con mucha claridad- las multas que serían aplicadas en caso de atrasos dentro del plazo contractual y la tarifa por daños y perjuicios que sería aplicada por no haber terminado los servicios y productos dentro de dicho plazo».

No se advierte manifestación alguna en el informe justificativo por parte del Consejo demandado, sobre el argumento de que se inició anticipadamente el procedimiento administrativo.

3. En atención a las alegaciones de la parte actora, y la identidad de las pretensiones discutidas en sede arbitral, así como en sede administrativa, es relevante señalar:

3.1 El artículo 161 LACAP regula que para resolver las diferencias o conflictos que surgieren durante la ejecución de los contratos, se sujetará a la sede judicial, salvo pacto expreso de sometimiento a métodos alternativos de resolución de conflictos.

Así, se establece de conformidad con LACAP, el arreglo directo, y si agotado éste, el litigio o controversia persistiere, las partes podrán recurrir al arbitraje, debiendo aplicar la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje -en adelante LMCA-.

En el contrato CNR-039/2008, suscrito entre el CNR e INDRA-MAPLINE, se estableció en la cláusula XVIII «SOLUCIÓN DE CONFLICTOS. Las diferencias o conflictos que surgieren entre las partes durante la vigencia del presente contrato, con relación a su interpretación o cumplimiento, serán decididas por arreglo directo, sin otra intervención que la de ellas mismas o sus representantes, cumpliendo el procedimiento establecido para el arreglo directo en la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública. En caso de no llegar a una solución en el arreglo directo, las diferencias o conflictos deberán ser resueltos, en este domicilio, en un procedimiento arbitral Ad-hoc integrado por árbitros de derecho».”

CENTRO NACIONAL DE REGISTROS, NO PUEDE INICIAR UN PROCEDIMIENTO ENCAMINADO A DECIDIR SOBRE LA IMPOSICIÓN DE MULTA POR MORA EN EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES POR PARTE DEL CONTRATISTA, AL ESTAR PENDIENTE LA DECISIÓN FINAL EN ARBITRAJE

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, NO PUEDE EXIGIR EL PAGO DE UNA MULTA SIN QUE SE DETERMINE Y COMPRUEBE LA RESPONSABILIDAD SUBJETIVA DEL INCUMPLIMIENTO

“3.2 De esta manera, se verifica que tanto la contratista como el CNR por mutuo acuerdo estipularon someter las diferencias o conflictos sobre el cumplimiento del contrato, al arreglo directo y al arbitraje.

En ese sentido, la modalidad instituida en la disposición legal y contractual confiere libertad a las partes -dentro de las cuales se encuentra la Administración pública- para elegir el mecanismo heterocompositivo que habrá de dirimir el conflicto que surgiere con respecto al cumplimiento de las obligaciones contractuales.

Existe, entonces, una importancia práctica en el sometimiento voluntario para dirimir las controversias a través de un procedimiento arbitral: la vinculación de las partes al laudo arbitral. La LMCA le da una nota característica al laudo arbitral, como decisión final, la cual es firme y tiene la misma fuerza y validez de una sentencia judicial ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada: «[e]l laudo arbitral firme tiene la misma fuerza y validez de una sentencia judicial ejecutoriada y pasada en autoridad de cosa juzgada…», y «El laudo arbitral firme causa ejecutoria en la misma forma y términos establecidos en el Código de Procedimientos Civiles para las sentencias judiciales» (artículos 63 y 65 de la LMCA).

Con relación a esa nota característica del laudo arbitral, y para lo que importa al presente proceso, ya que aún no son firmes los actos administrativos cuestionados, por encontrarse en control de legalidad por esta Sala el procedimiento administrativo seguido por el CNR, es atinente señalar que el artículo 231 inciso 2° del CPCM regula que «…los pronunciamientos que han pasado en autoridad de cosa juzgada vincularán al tribunal de un proceso posterior cuando en éste aparezcan como antecedente lógico de lo que sea su objeto, siempre que las partes de ambos procesos sean las mismas o la cosa juzgada se haya de extender a ellas por disposición legal».

A partir de ello, es trascendente apuntar que la Administración pública al someterse al arbitraje como mecanismo alterno de resolución de conflictos, y al realizar actos inequívocos de este sometimiento (por ejemplo, contestar la demanda, alegar las excepciones que consideró oportunas, presentar la respectiva contrademanda, y defenderse dentro del arbitraje); se sujetó de manera voluntaria al arbitraje, como forma para solucionar dichas pretensiones relacionadas con el incumplimiento del contrato y la responsabilidad de las partes. Por ello, el laudo arbitral sobre dicho conflicto es vinculante para ambas partes, y al estar firme, tiene efecto de cosa juzgada.

3.3 En línea a lo desarrollado, la Cámara Primera de lo Civil de la Primera Sección del Centro, por resolución de las once horas y tres minutos del día veinticuatro de marzo de dos mil once, pronunciada en el proceso con referencia 4-RN-2010, estableció que «…del convenio arbitral es que nace la competencia arbitral, misma que consiste en que si las partes acuerdan someter su controversia al arbitraje, otorgan competencia al tribunal para determinar la controversia, en cuya consecuencia la justicia ordinaria queda inhibida para decidir sobre ese conflicto, salvo que la cláusula fuere nula o que las partes hayan renunciado al acuerdo de arbitraje. (Art. 32 de la Ley de Mediación, Conciliación y Arbitraje)».

Con relación al arbitraje previsto en LACAP y en la LCMA, conviene traer a colación la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, del veinticinco de junio de dos mil catorce, pronunciada en el proceso de amparo con referencia 620-2010, en que se dijo: «La LACAP es el instrumento normativo que regula las adquisiciones y contrataciones de las instituciones de la Administración Pública, la realización de éstas por medio de los procedimientos idóneos, las sanciones aplicables a los intervinientes, los supuestos en que procede imponer dichas sanciones y los métodos de solución de los conflictos o diferencias que surgen durante la ejecución de los contratos. En relación con este último punto, el art. 161 de la LACAP -actualmente reformado, pero vigente al momento de la emisión de las actuaciones impugnadas- prescribía que, para resolver los conflictos que surgieren durante la ejecución de los contratos, se observaría el procedimiento establecido para el arreglo directo y el arbitraje. De ahí que, si se agotaba el procedimiento establecido para el arreglo directo y la controversia persistía, las partes, de acuerdo con el art. 162 de esa ley, podían recurrir al arbitraje tomando en consideración las reglas de la LMCA, con las respectivas modificaciones establecidas por la LACAP. En ese contexto, en la referida Sentencia de Inc. 11-2010 se sostuvo que esta última disposición legal confería la libertad a las partes para elegir el mecanismo heterocompositivo por medio del cual se dirimiría el conflicto surgido con respecto a la ejecución de los contratos. Por ello, el mecanismo mediante el cual podían resolverse los conflictos surgidos en ese ámbito sería el arbitraje o la jurisdicción. La opción en cuanto al sistema arbitral que prevén los arts. 161 y 165 de la LACAP -vigentes al momento de la emisión de las decisiones controvertidas- obedece a la constatación de que el arbitraje representa ventajas que permiten un conocimiento del conflicto en plazos muchos más breves, lo que resulta acorde con la “racionalidad económica” de las relaciones que se encuentran detrás del conflicto. Por ello, una vez pactado el arbitraje, cobra relevancia la existencia de una modalidad obligatoria de arbitramento, por ejemplo, el de derecho, la cual se basa en la necesidad de sustraer del ámbito judicial temas que exigirían procesos judiciales extensos en función de su tecnicismo, complejidad o de las incidencias que aquellos puedan producir. Dicha necesidad responde, en los términos prescritos en el aludido precedente, al hecho de la incidencia que el laudo tendrá sobre las decisiones que la Administración Pública toma en relación con las finalidades económicas que persigue. De ahí que las resoluciones arbitrales que en definitiva vinculen al Estado tienen que adecuarse a las prescripciones contenidas en los diversos sectores del ordenamiento jurídico salvadoreño, que son las que habrán de tomarse en consideración para dirimir el conflicto».

3.4. No obstante lo anterior, y pese a conocer el CNR la existencia del procedimiento arbitral y la pretensión que en él se dirimía, dicha autoridad procedió a emitir los actos administrativos impugnados en el presente caso, bajo el fundamento del incumplimiento imputable exclusivamente a INDRA-MAPLINE de sus obligaciones contractuales; no obstante que, el incumplimiento contractual de ambas partes, era dilucidado en el procedimiento arbitral antes referido, el cual concluyó en que ambas partes estaban en incumplimiento de sus obligaciones.

Así, por ejemplo, en relación a incumplimientos mutuos, el tribunal arbitral concluyó:

(i) Sobre la falta de definición del alcance real del objeto contractual que se le imputaba al CNR, llegó a la conclusión que ambas partes fallaron en el cumplimiento de sus obligaciones, «el CNR no recibió el trabajo esperado por el precio pactado, tampoco es menos cierto que el Consorcio no recibió la retribución por el esperada por el trabajo realizado».

(ii) Con relación a que se declarara que el CNR incumplió el contrato al no plegarse a las obligaciones establecidas en el mismo, concernientes a la precisión del contrato, estableció que «el manual no pretendía ser un documento en el que estuviesen previstos todos los supuestos que pudiesen presentarse en la práctica, sino que expresamente se reconoció su carácter limitado, y en consecuencia, se estableció un medio para acomodarlo a situaciones imprevistas. Consecuentemente, no puede atribuirse responsabilidad al CNR por no haber entregado a la contratista un manual de ejecución definitivo (…) En todos los casos no hay evidencia que el cambio o la aclaración fuesen motivados por el incumplimiento de una obligación del CNR, sino que la apariencia es de la utilización del medio establecido por el mismo manual para obtener su acomodo a las situaciones imprevistas», más adelante arriba, respecto a la supervisión oportuna, establecida en el contrato que «el CNR ha alegado incumplimiento en la entrega de los productos por parte del Consorcio y ha aducido para ello errores o inconsistencias en los entregados, pero la entrega constituye la fase final del proceso y no hay duda que si se hubiese ejercido la supervisión por parte del CNR de la manera prevista en los documentos contractuales (…) hubiese sido posible reducir el número de entregas defectuosas. En suma, que los hechos conducen a concluir que ha habido una responsabilidad compartida en el incumplimiento que ambas partes recíprocamente se imputan».

iii) En cuanto a que el CNR era responsable de la frustración del contrato por negarse a prorrogarlo y a asignar un valor real al esfuerzo contractual de INDRA-MAPLINE estableciendo como unidad de pago la parcela en vez del kilómetro cuadrado «…en cuanto a negarse la autoridad a convenir una nueva prórroga del contrato, no le era imputable pues el artículo 83 de la LACAP, establece que solo puede prorrogarse por una sola vez, y en relación al segundo punto, al exceder el veinte por ciento del monto original la referida ley prohíbe las modificaciones encaminadas a favorecer situaciones que correspondan a falta o inadecuada planificación de las adquisiciones, en vista que lo solicitado es una modificación al contrato, a las bases de licitación y a las especificaciones técnicas, lo cual no ha sido objeto del arbitraje, desestima dicha pretensión».

iv) Referente a que se declarara que INDRA-MAPLINE no era responsable del retraso de la ejecución contractual, el tribunal arbitral concluyó que esta pretensión requería indispensablemente que las precedentes hubiesen sido estimadas con fundamento en la determinación de la responsabilidad a cargo del CNR, y que si bien es cierto que se determinó alguna responsabilidad respecto a ésta, también se estableció responsabilidad a cargo del consorcio, agregando que «a juicio de este Tribunal existe una responsabilidad compartida del retraso de la ejecución contractual».

v) En lo relativo a que se declarara que producto de esos incumplimientos existe un desequilibrio económico financiero del contrato y que se ordene el restablecimiento del mismo, estimó el tribunal arbitral que al haberse determinado incumplimientos también por parte del contratista se desestima dicha pretensión.

vi) Sobre la solicitud que se condene al CNR al pago de la compensación económica adicional que ordena el artículo 84 LACAP, calculada por la suma resultante de los trabajos o servicios realizados y no pagados, se desestimó dicho punto, por no haberse probado en forma alguna el supuesto regulado en la disposición normativa citada.

vii) Finalmente, en cuanto a la excepción de contrato no cumplido que alegaron ambas partes, se determinó que en vista que ambas partes se imputaron incumplimientos recíprocos, no era procedente la excepción.

En virtud de los razonamientos expuestos en el laudo, se reitera que el tribunal arbitral estableció que ambas partes estaban en incumplimiento de sus obligaciones y que el retraso de la ejecución contractual era una responsabilidad compartida, por lo que no había imputabilidad exclusiva de ninguna de las partes. Concluyendo que se rechazaron las pretensiones de ambas partes, por lo que cada una de ellas debía pagar sus gastos y costas del arbitraje por partes iguales.

3.5. De esta inteligencia se colige, que la Administración pública se encontraría habilitada para realizar actuaciones tendientes al cobro de multas por mora, en tanto esta multa le fuera imputable al contratista y el incumplimiento lo estableciera el laudo arbitral. Ya que no puede exigir la Administración pública, el pago de una multa sin que se determine y compruebe la responsabilidad subjetiva del incumplimiento.

No obstante, y mientras estaba dirimiéndose el referido arbitraje, la Administración pública, el veintitrés de mayo de dos mil catorce, pronunció el acuerdo No. 116-CNR/2014, mediante el cual impuso multa por mora al contratista, por no haber finalizado los servicios y productos contratados en la fecha estimada de terminación del contrato, y ordenó el reclamo de la garantía de cumplimiento de contrato.

El veintiocho de mayo de dos mil catorce, INDRA-MAPLINE informó al Tribunal Arbitral sobre la emisión del acuerdo No. 116-CNR/2014 [primer acto impugnado] y pidió se decretaran medidas cautelares para impedir el cumplimiento de dicho acuerdo. El dieciséis de junio del mismo año, el referido Tribunal notificó la resolución número SIETE de la misma fecha, mediante la cual decretó la medida cautelar en el sentido de que el CNR debía abstenerse de realizar los trámites para hacer efectivo el pago de: 1) la multa impuesta; y 2) la Garantía de Cumplimiento de Contrato, y solo se le habilitaba efectuar tales gestiones y acciones -en caso procedieran- hasta que adquiriera estado de firmeza el laudo que resolviera el fondo de la cuestión debatida. Asimismo, quedaron en suspenso, para el efecto de su cumplimiento, todos y cada uno de los demás efectos legales que produce la terminación del contrato por causa imputable al Consorcio.

Es así, que se verifica que no había certeza del incumplimiento imputable a la contratista, ya que habían ciertos conflictos sobre el incumplimiento del contrato de ambas partes, que se encontraban siendo objeto de juzgamiento del fondo de la pretensión en el arbitraje, y de las resultas de éste pendía el legal inicio del procedimiento administrativo para imponer una multa por mora en sede administrativa; ya que precisamente si el incumplimiento le era imputable al contratista, o si se establecía la responsabilidad subjetiva del contratista, entonces la Administración pública tenía expedita la vía administrativa para imponer la multa por mora en el cumplimiento del contrato, y las demás consecuencias connaturales de ésta, en los términos que establece LACAP.

3.6 Así las cosas, se advierte claramente que las resultas del arbitraje vinculaban al procedimiento administrativo, en tanto eran un antecedente lógico de lo que es su objeto [léase multa por mora imputable al contratista], en los términos prestablecidos por el CPCM en el artículo 231 inciso 2°; es decir, las mismas partes [CNR e INDRA-MAPLINE] discutían sobre el mismo punto: el incumplimiento -o no- del contrato; por ello el laudo arbitral sería determinante a efecto de la imputabilidad de la contratista en el incumplimiento.

Respecto de este último punto, cabe decir, que si bien, esta Sala es conocedora de la potestad sancionadora de la Administración pública, ésta no se encuentra en contraposición de la facultad del tribunal arbitral [mecanismo al que voluntariamente se sometieron] la cual era resolver las controversias de naturaleza contractual entre las partes. Sino que, en ciertas consecuencias lógicas, encuentran convergencia, pese a que ambos pueden emitir con absoluta independencia y autonomía de criterios sus respectivos pronunciamientos. Empero, se ha reconocido que «…un pronunciamiento arbitral puede resultar un insumo necesario para la emisión del pronunciamiento administrativo (…) en un procedimiento sancionador» [Corrales González. A. La suspensión de los procedimientos administrativos sancionadores ante el Tribunal de Contrataciones del Estado por la instalación de un Tribunal Arbitral. Revista Institucional “Al día”, Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado de Perú, No. 3, 2014, p. 10].

Bajo ese razonamiento, en virtud del contrato suscrito [principio “lo pactado obliga” o pacta sunt servanda] y del artículo 161 LACAP, existía una obligación [contractual y legal] para el CNR de armonizar su decisión sancionadora con el contenido del laudo arbitral; y, entre otras, de esperar el pronunciamiento de dicho laudo para emitir los actos administrativos impugnados.

De manera que, resulta evidente que la autoridad demandada inició y concluyó el procedimiento administrativo, cuando aún se estaban dirimiendo los medios alternos de resolución de conflictos, a los cuales las partes -siendo la Administración pública una de ellas- se habían sometido. Comportamiento, que, para el caso específico, al ser la base del procedimiento administrativo, el incumplimiento imputable del contratista; detalla una acción que [incluso] soslaya el denominado principio de la buena fe procesal, el cual: «…permite reconocer la conducta exigible a las partes por ser procesalmente admitida como “correcta” e impone (…) el deber (…) de actuar con veracidad, lealtad y probidad procesal. En un sentido negativo, las partes no actúan de buena fe en el proceso cuando ejercitan anormalmente un derecho con intención de dañar a la contraparte, cuando obstaculizan la protección jurisdiccional y la obtención de la verdad o cuando se trata de burlar un precepto procesal, amparándose en una norma de cobertura para lograr un resultado pernicioso a los derechos de la contraparte» [sentencia de amparo, referencia 636-2014AC del veintiséis de febrero de dos mil dieciocho].

De conformidad a los anteriores razonamientos, en el presente caso el Consejo Directivo no podía anticipadamente emitir la resolución de imposición de multa por mora en el cumplimiento de obligaciones, determinando incumplimiento imputable exclusivamente al contratista, ya que este incumplimiento pendía del objeto de estudio del arbitraje en el que se estaba dilucidando la responsabilidad de las partes en el cumplimiento de las obligaciones contractuales; el cual, además, como efecto agravante concluyó en la existencia de una responsabilidad compartida en el incumplimiento de ambas partes, sin determinar mayor o menor responsabilidad para alguna de ellas.

3.7. Es así como el laudo arbitral es la expresión final que determinó el incumplimiento de obligaciones contractuales por ambas partes, y la responsabilidad mutua; el mismo tiene carácter definitivo y firme, por ello es vinculante para las partes, y para esta Sala, en tanto el argumento de imputabilidad y responsabilidad ya fue analizado y juzgado.

Como consecuencia de todo lo expresado, se concluye que el CNR, no podía iniciar un procedimiento encaminado a decidir sobre la imposición de multa por mora en el cumplimiento de las obligaciones por parte del contratista, ya que estaba pendiente la decisión final en el arbitraje, en el cual se dilucidaba si el incumplimiento le era imputable a la contratista.

Por tanto, cabe afirmar que el CNR inició prematuramente el procedimiento administrativo encaminado a la imposición de la multa impugnada en este proceso, ya que el objeto que condicionaba el correcto ejercicio coercitivo de la Administración pública, estaba aún en debate; es decir, la responsabilidad imputable al contratista en la mora del incumplimiento contractual.

En el presente caso la autoridad demandada, concluyó en el procedimiento administrativo, que la contratista había incumplido con sus obligaciones contractuales, y que el incumplimiento le era imputable [responsabilidad subjetiva], exclusivamente al contratista; imponiéndole por ello una multa.

Al ser esa decisión administrativa objeto de control en el presente proceso contencioso administrativo, esta Sala concluye que dicho acto administrativo está en franca contradicción a lo resuelto en el laudo arbitral firme, que determinó que ambas partes se encontraban en incumplimiento y que el retraso en la ejecución contractual era una responsabilidad compartida. Por ello, aunado a que el procedimiento administrativo encaminado a la imposición de multa se inició de manera prematura, ya que este no podía tramitarse sin que el tribunal arbitral hubiere determinado la mora del consorcio INDRA-MAPLINE en el cumplimiento de sus obligaciones. En consecuencia, esta Sala concluye que con el procedimiento seguido y los actos impugnados, se transgredió el principio de legalidad.

Consecuentemente, el pronunciamiento de este tribunal, se ha circunscrito a determinar la existencia del vicio de ilegalidad señalado, por lo que estos razonamientos son aplicables a los dos actos impugnados, ya que el segundo confirmó al primero.

3.8. Finalmente debe precisarse que, en principio, la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente invalidez de este último.

En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace innecesario el examen de otras argumentaciones de ilegalidad, pues la declaratoria de invalidez no admite graduaciones, ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados. Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa, pues sólo de esa manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión; en el presente caso es posible la estimación de esta sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. De tal forma que, una vez comprobada la existencia de un vicio en el acto, la Sala considera inoficioso continuar el examen del resto de alegatos de ilegalidad planteados.”