ELECCIÓN DE LOS DIPUTADOS SUPLENTES
NORMATIVA APLICABLE
"De acuerdo con lo anterior, está vigente la
regulación instrumental en torno a la forma en que se realiza la elección de
los diputados suplentes de la Asamblea Legislativa, que es precisamente el
aspecto discutido en este proceso de inconstitucionalidad. Dicho en otras
palabras: el art. 217 inc. 2° CE es el soporte normativo que prevé el modo de
proceder para la determinación de qué candidatos, en caso de resultar
ganadores, deben ser considerados como diputados suplentes."
INCONSTITUCIONALIDAD POR CONEXIÓN
"Sobre este tema, esta sala considera
pertinente recordar que la inconstitucionalidad por conexión o derivada tiene
por objeto expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones cuya
inconstitucionalidad deriva por incurrir en el mismo vicio de
inconstitucionalidad de otra fuente normativa en un sentido sustancialmente
directo (cfr. con sentencia de 29 de julio de 2010, Inc.
61-2009). Sin ánimo de exhaustividad, se ha dicho que la inconstitucionalidad
por conexión o derivada puede presentarse cuando: (i) la declaración de
inconstitucionalidad se extiende hacia otras disposiciones que coinciden con la
impugnada en el efecto considerado como inconstitucional; y (ii) la
supervivencia de las disposiciones con respecto a las cuales se extiende el pronunciamiento
presente una incompatibilidad con la resolución estimatoria, sobre todo con las
finalidades que con la misma se han querido alcanzar, ya sea por contener el
mismo reproche de inconstitucionalidad o por constituir disposiciones que son
una regulación instrumental o complementaria de la que es declarada
inconstitucional (sentencia de 21 de septiembre de 2012, Inc. 60-2005).
En consecuencia, esta sala
enjuiciará la constitucionalidad por conexión del art. 217 inc. 2° CE, por la
vulneración al art. 123 inc. 2° Cn."
VOTO
DIRECTO Y SU INCIDENCIA EN LA ELECCIÓN DE LOS DIPUTADOS SUPLENTES A LA ASAMBLEA
LEGISLATIVA
"IV. El voto directo y su
incidencia en la elección de los diputados suplentes a la Asamblea Legislativa.
De acuerdo con la sentencia de
26 de junio de 2000, Amp. 34-A-96, la validez de las suplencias legislativas
está determinada por la "forma" en que los diputados suplentes
"optan a ese cargo", la cual debe ser la misma por la que se elige a
los diputados propietarios. Esto significa que los diputados suplentes deben
ser elegidos de la misma manera en que son elegidos los diputados propietarios.
Y como esto es así, es menester determinar si el cuórum exigido para la
aprobación del D. L. n° 763/2014 ha sido alcanzado por diputados
electos. Para ello, se aludirá de modo sucinto al voto directo y a la
elección de los diputados suplentes a la Asamblea Legislativa, en los términos
en que fue desarrollado en la sentencia de 13 de julio de 2016, Inc.
35-2015."
DERECHO AL SUFRAGIO ACTIVO
"1. El derecho al
sufragio activo (art. 72 ord. 1° Cn.) subyace en el principio de soberanía
popular, en la democracia como forma de gobierno y en la representación
política. Y la razón es que la elección popular de los gobernantes sirve para
que el pueblo pueda participar en el gobierno y para que los gobernantes
ejerzan la representación del mismo. De esta manera, el sufragio está
justificado en la necesidad de conferir a la población un procedimiento
organizado de expresión política y, por ello, se puede entender como "...
un procedimiento institucionalizado mediante el cual el cuerpo electoral se
manifiesta políticamente, a fin de designar a los titulares del poder
político..." (sentencia de 29 de julio de 2010, Inc. 61-2009). La
dimensión subjetiva del derecho al sufragio permite o confiere a su titular el
poder de elegir y presentarse como candidato. Y para que su ejercicio sea
eficaz, la dimensión objetiva del mismo derecho impone a las instituciones
estatales pertinentes el deber de promocionarlo, protegerlo y garantizarlo, sin
limitación injustificada alguna.
En la citada sentencia de Inc.
35-2015 se dijo que, en cuanto al ejercicio del voto, al ciudadano se le
reconoce como titular de un poder para elegir y ser elegido directamente. Por
ello, el voto directo es predicable o puede ser analizado desde el punto de
vista del elector, pero también desde la perspectiva del candidato. En el
primer caso, esta característica consiste en que "[...] los ciudadanos
eligen a sus representantes (a la mayoría, por lo menos) sin intermediación
alguna" (sentencia de Inc. 61-2009, ya citada). Esto significa que en la
elección popular el ciudadano escoge por sí mismo al candidato de su
preferencia, de modo que no le está permitido delegar su ejercicio a un tercero
o para que este sea quien decida a nombre de él. En el segundo caso, por su
parte, el voto directo significa que el candidato debe recibir, él mismo, la
preferencia del elector, de modo que se excluye toda posibilidad de que sea
recibido a través de un tercero intermediario."
ELECCIONES
POPULARES DEBEN GARANTIZAR LAS DOS FORMAS DE ENTENDER EL VOTO DIRECTO, TANTO
PARA LOS CANDIDATOS QUE ASPIRAN A UN CARGO DE ELECCIÓN POPULAR EN PROPIEDAD,
COMO A LOS QUE ASPIRAN AL CARGO DE SUPLENTE
"Las elecciones populares deben garantizar estas dos
formas de entender el voto directo, tanto para los candidatos que aspiran a un
cargo de elección popular en propiedad, como a los que aspiran al cargo de
suplente. Prima facie, la elección al cargo de diputado no
debe establecer distinción sustancial entre propietarios y suplentes. La forma
y procedimiento de elección debe ser lo más similar para unos y para otros, tal
como lo menciona expresamente el art. 123 inc. 2°, al referirse a los
"Diputados electos", sin hacer distinción entre unos y otros. En
términos generales, el art. 80 inc. 1° Cn. establece que los diputados a la
Asamblea Legislativa son funcionarios de elección popular. Al no establecer
diferencias entre diputados propietarios y diputados suplentes, su origen sigue
siendo popular, lo que equivale a ser elegido de modo directo por el elector.
Por tanto, la expresión "Diputados de la Asamblea Legislativa"
contenida en tal disposición debe entenderse en un sentido amplio, en el
que se incluya a diputados propietarios y a diputados suplentes.
Si lo anterior es así, las
reglas aplicables a la elaboración de papeletas de votación en las elecciones
para diputados, que es donde el voto directo tiene su mayor expresión, debe
comprender —aun con ciertos matices— a ambos. Estos matices implican que no es
exigible al legislador que configure la papeleta de votación de manera tal que
la forma en la que se identifica a los candidatos a diputados propietarios sea
idéntica a la forma en la que esto se hace con respecto a los suplentes, pues
basta con que ambos estén identificados con claridad. Esto es compatible con la
sentencia de 29 de julio de 2010, Inc. 61-2009, en la que se estableció que
"[...] las papeletas de votación deberán diseñarse de tal forma que
permitan a los electores identificar claramente a los candidatos de cada
partido político y a los candidatos independientes, y les posibiliten
manifestar su preferencia o rechazo por uno o varios de los candidatos de los
diferentes partidos políticos y candidatos independientes".
El que la papeleta de votación
comprenda a candidatos a diputados propietarios y suplentes es, precisamente,
lo que permitiría el fomento u optimización de la citada característica del
voto. A propósito de la interpretación del art. 186 inc. 5° del Código
Electoral, pero que también es aplicable a la determinación del significado del
art. 80 inc. 1° Cn., esta sala ha sostenido que "[u]na interpretación
razonable indica que si en ese precepto no se hizo referencia precisa a uno u
otro tipo de diputados; es porque esas reglas son aplicables a las elecciones
de ambos. Esto significa que las papeletas de votación deben contener datos o
información que identifique claramente a los candidatos a diputados
propietarios y suplentes, a fin de que el elector pueda manifestar su preferencia
o rechazo por uno o varios de ellos. Y si esto se interpreta así, no es
necesario que el legislador prevea reglas específicas para elegir con papeletas
de votación específicas a diputados suplentes" (resolución de 14 de enero
de 2015, Inc. 144-2014)."
PARA
QUE LA DECISIÓN COLECTIVA TOMADA POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA SEA CONSIDERADA
VÁLIDA, ES NECESARIO QUE LOS DIPUTADOS QUE CONCURREN CON SUS VOTOS INDIVIDUALES
A FAVOR O EN CONTRA DE UN PROYECTO DE LEY, HAYAN SIDO ELECTOS POR EL PUEBLO
"Ahora bien, el voto directo condiciona la validez de las decisiones
legislativas. Para que la decisión colectiva tomada por la Asamblea Legislativa
sea considerada válida, es necesario que los diputados que concurren con sus
votos individuales a favor o en contra de un proyecto de ley, hayan sido
electos por el pueblo. Y como se dijo en la sentencia de Inc. 35-2015,
diputados electos —propietarios y suplentes— son los que han recibido el voto
directo del elector. Solo a estos les debe ser posible adoptar decisiones válidas
a través de la discusión y votación parlamentaria. Solo ellos tendrían
legitimación democrática directa, al haber sido electos por los ciudadanos,
como manifestación de la soberanía (art. 86 Cn.)."
VOZ
Y VOTO EXPRESADOS EN EL PLENO LEGISLATIVO POR UNA PERSONA QUE NO HA RECIBIDO
POR SÍ EL VOTO DIRECTO DEL ELECTOR, SON INVÁLIDOS, YA QUE ESTA CARECE DE
LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA POPULAR
"En consecuencia, el art. 123 inc. 2° Cn., al indicar que "[p]ara
tomar resolución se requerirá por lo menos el voto favorable de la mitad más
uno de los Diputados electos..." —las itálicas son de
esta sala—, está partiendo del hecho de que los diputados, propietarios y
suplentes, obtuvieron un escaño legislativo por el voto popular y directo del
cuerpo electoral. La voz y voto expresados en el Pleno Legislativo por una
persona que no ha recibido por sí el voto directo del elector son inválidos, ya
que esta carece de legitimación democrática popular. Y si la decisión
parlamentaria incluye la de esa persona que no ha sido electa por el voto
directo del cuerpo electoral, y con ello se ha alcanzado el número de votos
mínimo para que dicho pleno decida, entonces la decisión de aprobación debe
considerarse formalmente inválida."
DIPUTADOS SUPLENTES FUERON ELEGIDOS, NO POR EL VOTO
DIRECTO DEL ELECTOR, SINO COMO EFECTO DE LA VICTORIA ELECTORAL OBTENIDA POR LOS
DIPUTADOS PROPIETARIOS, ENTONCES NINGUNO DE AQUELLOS POSEE UNA VERDADERA
LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA DIRECTA
"Ahora bien, del informe rendido por el citado
tribunal se infiere con claridad que los candidatos que fueron declarados como
"diputados suplentes" para el período 2012-2015 no recibieron
directamente el voto de los electores. En realidad, lo adquirieron como consecuencia
de los votos atribuidos a los diputados propietarios. Estos fungieron como
intermediaros, al transferirse sus votos a aquellos. Según el TSE, máxima
autoridad en materia electoral, los diputados suplentes resultaron electos, no
por una elección directa, sino por una elección indirecta. En efecto, en
aplicación del art. 262 inc. 2° del Código Electoral derogado (ahora art. 217
inc. 2° CE), dicha autoridad dijo que por cada diputado propietario que ganare
un partido político, coalición o candidato no partidario, tenía derecho a que
se le asignara el respectivo suplente con el cual se inscribió. De acuerdo con
esto, el que el diputado propietario haya ganado en la elección, producía como
consecuencia inmediata y automática el gane de su diputado
suplente.
Si los diputados suplentes
fueron elegidos, no por el voto directo del elector, sino como efecto de la
victoria electoral obtenida por los diputados propietarios, entonces ninguno de
aquellos posee una verdadera legitimación democrática directa. La Constitución establece
que la democracia es representativa, por lo cual es necesario que la voluntad
soberana se exprese por igual tanto para diputados propietarios como para
diputados suplentes. Si los diputados suplentes están habilitados para
realizar la misma función de representación que los diputados propietarios, con
igual poder de decisión cuando asumen la suplencia, votando (entre otros actos)
para aprobar leyes o incluso para reformar la Constitución, lo razonable es que
los suplentes sean electos de la misma manera que los propietarios, esto es,
por medio del voto directo del electorado. La elección de los diputados
suplentes también es de primer grado y, por ello, los ciudadanos deben
participar directamente en su elección."
DIPUTADOS SUPLENTES CARECEN
DE LEGITIMACIÓN DEMOCRÁTICA DIRECTA Y COMO SUS VOTOS FUERON INDISPENSABLES PARA
LA APROBACIÓN DEL DECRETO QUE SE IMPUGNA, ESTE ES INCONSTITUCIONAL AL HABER
VULNERADO LA EXIGENCIA CONTENIDA EN LA CONSTITUCIÓN
"En la citada sentencia de Inc. 35-2015, se subrayó que ser diputado
electo es consecuencia de haber sido legitimado por el voto directo
del elector. El cuerpo electoral es quien decide qué personas ocuparán el cargo
público de diputado, sea propietario o suplente. En tal caso, solo estos pueden
ejercer la representación por poseer legitimación democrática directa
(sentencia de 17 de noviembre de 2014, Inc. 59-2014). Cuando no es el pueblo
quien decide, el candidato no debe ser considerado "electo". En este
punto, tiene una importancia capital la estructura de las papeletas de
votación, porque en ellas es donde el elector tiene la oportunidad de votar
directamente por el candidato de su preferencia. Al elector le es posible
emitir su voto en forma directa solo cuando la opción aparece perceptible en la
papeleta.
En conclusión, las personas
mencionadas previamente concurrieron con su voto a la aprobación del D. L. n°
763/2014, sin que hayan sido elegidas directamente por el voto del electorado,
por lo que no pueden ser consideradas como "diputados electos". Ellos
carecen de legitimación democrática directa. Y como sus votos fueron
indispensables para la aprobación del decreto en referencia, este es
inconstitucional al haber vulnerado la exigencia contenida en el art. 123 inc.
2° Cn., relativa a que para tomar resolución se requerirá por lo menos el voto
favorable de la mitad más uno de los diputados electos, y así
de declarará en el fallo."
DISPOSICIÓN DEL CÓDIGO ELECTORAL ES INCONSTITUCIONAL POR CONEXIÓN
"3. En otro orden de cosas, el art. 217 inc. 2° CE
determina que por cada diputado propietario que ganare, un partido político
tendrá derecho a que se asigne el respectivo suplente con el cual se inscribió.
Según ese precepto, para predicar la victoria electoral de un diputado
suplente, no es condición necesaria participar en el proceso electoral como
candidato. Para ganar la suplencia, es suficiente con que el candidato a
diputado suplente sea inscrito por un partido político y que el diputado
propietario gane. Ahora bien, la disposición aludida pasa por alto la exigencia
de que el candidato a diputado suplente participe en el proceso electoral y sea
elegido (arts. 80 y 123 inc. 2° Cn.). En realidad, dicho precepto legal permite
la elección automática del diputado suplente, sin que sea necesario haber sido
electo por el pueblo. Y puesto que el art. 217 inc. 2° CE es una
regulación instrumental para saber qué diputados suplentes deben ser
considerados electos, también será declarado inconstitucional por
conexión."
EFECTO RESTITUTORIO: ASAMBLEA LEGISLATIVA DEBERÁ EMITIR LA
NORMATIVA PERTINENTE CON EL APOYO DE LOS DIPUTADOS QUE SÍ HAN RECIBIDO EL VOTO
DIRECTO DEL ELECTOR
"V. Ahora corresponde
precisar los efectos de esta sentencia.
1. En la sentencia de
Inc. 35-2015 se dijo que una de las razones principales por las que el Decreto
Legislativo n° 1000/2015 se declaró inconstitucional fue la falta de
legitimación democrática directa de los diputados suplentes que votaron para
alcanzar el cuórum mínimo de decisión por no haber sido elegidos por el voto directo
de los ciudadanos. Y, luego de ello, se aclaró que ese —junto con otro
argumento, relativo a la utilización indebida de la figura de los llamamientos
de los diputados suplentes— era un argumento que, aunque válido para el objeto
de control del proceso de inconstitucionalidad en que tal sentencia se emitió,
no podría ser invocado para cuestionar la constitucionalidad de otros cuerpos
normativos emitidos antes de la notificación de la referida sentencia, por
razones de seguridad jurídica.
Hoy, en la presente sentencia,
debe precisarse que el efecto al que se refiere el párrafo anterior solo tiene
aplicación a supuestos en que se presenten demandas de
inconstitucionalidad nuevas contra normas jurídicas o actos normativos
emitidos antes de la notificación de la sentencia de 13 de julio de 2016, Inc.
35-2015, fundadas en la falta de legitimación democrática de los diputados
suplentes. Estos casos, si se presentaren, no serán conocidos por esta sala.
Por esta razón, se entiende que dicho efecto no cubre o abarca los procesos que
estaban en trámite —como el presente— para ese día. De ahí que no exista ningún
obstáculo constitucional, jurisprudencial o legal para que en esta sentencia se
invalide el D. L. n° 763/2014. Debe recordarse que, como se dijo en la sentencia
de 23 de diciembre de 2010, Inc. 5-2001, "[...] las situaciones anteriores
a la declaración de inconstitucionalidad —por regla general— no podrán ser
afectadas por ella, en la medida que ya no sean susceptibles de decisión
pública, administrativa o judicial".
2. A. Como se ha
reiterado en la jurisprudencia de este tribunal, una norma jurídica o un acto
jurídico pueden ser declarados inconstitucionales por vicios de forma y por
vicios de contenido. Y con respecto al primer caso, se ha dicho que lo determinante
es verificar qué norma sobre producción jurídica ha sido infringida, con
independencia de la materia regulada. Por ello, cuando la inconstitucionalidad
es de forma, como el caso examinado, no es necesario evaluar el contenido del
objeto de control impugnado, por lo que se omite la consideración de su texto.
CON EL FIN DE NO
IMPACTAR NEGATIVAMENTE EN LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, DADO EL ELEVADO NIVEL
TÉCNICO DE LAS REFORMAS, LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL
DECRETO QUE SE IMPUGNA, TENDRÁ EFECTOS DIFERIDOS
Sin embargo, en este caso, es
importante considerar que la materia que regula el Decreto Legislativo que se
declara inconstitucional es una reforma al Código Tributario, cuyo propósito,
según se dijo al inicio de esta sentencia, es establecer controles tributarios
más efectivos y transparentes para el cumplimiento de las obligaciones
tributarias, acceder a procedimientos administrativos más eficientes para la
determinación de los adeudos tributarios, enfrentados a la globalización, a los
avances tecnológicos que han facilitado las operaciones de comercio
internacional. Además, pretende resolver la incertidumbre que existía con
respecto a la aplicación práctica de precios de transferencia, solvencia,
caducidad y prescripción, así como las relacionadas con la figura de los
fedatarios y audiencia. El expresado decreto legislativo entró en vigencia hace
más de 4 años, y dada la tensión entre la supremacía constitucional (que
fundamenta el efecto inmediato de la sentencia de inconstitucionalidad) y otros
fines constitucionales que pudieran ser afectados por el vacío generado por la
inconstitucionalidad —como el control de la administración tributaria—, es
necesario ponderarlos y lograr un equilibrio admisible, modulando sus efectos.
En consecuencia, y con el fin
de no impactar negativamente en la administración tributaria, dado el elevado
nivel técnico de las reformas, la declaratoria de inconstitucionalidad
hecha en esta sentencia tendrá efectos diferidos. El Derecho Procesal
Constitucional define este tipo de sentencia como aquellos pronunciamientos que
no expulsan inmediatamente una norma y otorgan un espacio de tiempo, para que
la autoridad competente emita el cuerpo jurídico, norma jurídica o acto
normativo correspondiente con el propósito de impedir el vacío que provocaría
su eliminación o para permitir la adaptación a la situación que se producirá
ante la ausencia de la norma. Esta sala ya ha emitido decisiones que se pueden
calificar como tales; por ejemplo, las sentencias de 14 de enero de 2016 y 28
de mayo de 2018, Incs. 109-2013 y 96-2014, respectivamente.
En el presente caso, el efecto
diferido de la sentencia tiene por finalidad que la Asamblea Legislativa
subsane o corrija en el tiempo que se le conceda los vicios de
inconstitucionalidad detectados, para que, con la normativa producida de
acuerdo con la Constitución, la administración tributaria pueda ejercer un
control adecuado. Por tanto, los efectos de la declaratoria de
inconstitucionalidad del D. L. N° 763/2014 se diferirán hasta el 31 de mayo de
2019. Y si dicho órgano estatal no emitiera la normativa pertinente con el
apoyo de los diputados que sí han recibido el voto directo del elector, el
decreto quedará definitivamente expulsado del sistema de fuentes del Derecho
salvadoreño a partir del 1 de junio de 2019.
B. Con respecto al
art. 217 inc. 2° del Código Electoral, esta sentencia sí producirá efectos
inmediatos.