INTERPRETACIÓN CONFORME A LA CONSTITUCIÓN

TODO PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO TIENE COMO FINALIDAD REPARAR EL DESEQUILIBRO OCASIONADO POR UNA ACTUACIÓN ILEGAL O ANTIJURÍDICA POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN, QUE SUSCITA UN MENOSCABO EN LOS DERECHOS E INTERESES DE LOS ADMINISTRADOS

“E. ANÁLISIS DE CONSTITUCIONALIDAD

La función jurisdiccional en los Estados Constitucionales de Derecho, no se limita al ejercicio de un poder real orientado a la solución de controversias; por el contrario, Peña Freirela define como:… “aquella actividad que siendo ejercida por un poder real e independiente, está orientada a la salvaguarda de los derechos e intereses de los ciudadanos, mediante la corrección de los márgenes de desviación e ilegitimidad jurídicas; así como permite la resolución de conflictos jurídicos, al señalar los derechos e intereses que son legítimos y, por tanto, merecedores de tutela.”

De tal suerte, que todo proceso contencioso administrativo tiene como finalidad reparar el desequilibro ocasionado por una actuación ilegal o antijurídica por parte de la administración, que suscita un menoscabo en los derechos e intereses de los administrados; por lo que el proceso nunca puede desnaturalizarse a una mera constatación de formas en la sede administrativa; debido a que una cultura jurídica que esté mucho más apegada a la interpretación de la ley que de la Constitución, o mejor dicho, a los modos de interpretación “legal” que a los de interpretación “constitucional”, que conciba los derechos más como derechos legales que como derechos fundamentales, en definitiva, es una cultura jurídica “legalista” y no “constitucionalista” lo que resulta difícilmente compatible con la existencia de una Constitución democrática.”

INAPLICABLES LOS ARTS. 138 E, 139, 142 B Y 147 5° Y 10° DEL REGLAMENTO INTERNO DE TRABAJO DEL ISSS Y LAS CLAUSULAS 11 Y 18 DEL CONTRATO COLECTIVO DE TRABAJO SUSCRITO ENTRE EL STISSS Y ISSS, POR SER CONTRARIOS A LA CONSTITUCIÓN

“En ese orden de ideas, cabe señalar que el Art.185 Cn, en relación con el Art. 77-A de la Ley de Procedimientos Constitucionales (en adelante L.Pr.Cn.) y el Art. 2 del CPCM, demandan al operador de justicia, un juicio previo de constitucionalidad de cualquier ley o disposición de cuya validez dependa la tramitación de un proceso o sirva de fundamento de las decisiones que se adopten en el mismo.

En el presente caso, para analizar la legalidad del acto administrativo impugnado, consistente en el Acuerdo de despido pronunciado por el Director General del ISSS, marcado con la referencia D.G. - N° 2018-05-0169, en perjuicio de la señora AO, es menester analizar la normativa bajo la cual se impuso tal sanción a la referida señora, por lo tanto, es necesario proceder a analizar el contenido de los Arts. 138 literal e, 139, 142 literal b y 147 ordinal 5 y 20 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, así como el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), concretamente en las cláusulas: 11 “Obligaciones y Prohibiciones en General” y 18 “Soluciones Quejas y Conflictos y Derecho de Audiencia”, siendo en esta última disposición en que las partes que suscriben el contrato colectivo se comprometen a someter previamente la solución de conflictos individuales, cuando esté siendo afectado lo establecido en el Contrato, al conocimiento de los representantes del Instituto en la dependencia respectiva y los representantes del sindicato, de lo cual se le garantizará a los trabajadores su derecho de audiencia y defensa, según lo establecido en la Constitución y la normativa laboral aplicable.

a) Norma objeto de Control Difuso de Constitucionalidad, según Arts, 77-A y 77-C L.Pr.Cn.

El Art. 138 literal e, del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social establece que “Los trabajadores y las trabajadoras que infrinjan este Reglamento, el Contrato Colectivo de Trabajo, la normativa institucional, y las demás disposiciones legales que rigen las relaciones de trabajo en el Instituto, están sujetos a las medidas disciplinarias siguientes: (…) e) Terminación de Contrato sin responsabilidad patronal.

El Art. 139 del mismo cuerpo normativo señala que: “Las faltas disciplinarias se clasifican en leves, graves y muy graves”.

Por su parte el Art.142 literal b de dicho Reglamento instituye como faltas graves: “Incurrir en los actos prohibidos, contenidos en el Capítulo de las Obligaciones y Prohibiciones de los Trabajadores, indicadas en los literales a, c, d, f, g, h, i, j, k, n, o, p, r, s,v,w del Art. 80 del presente Reglamento”

A su vez e 147 ordinales 5 y 20 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, dictamina que “El Instituto dará por terminada la relación laboral que lo vincula al trabajador o trabajadora y sin responsabilidad patronal en los siguientes casos: (…) 5° Por actos graves de inmoralidad cometidos por el trabajador o la trabajadora dentro del Instituto o establecimientos; o fuera de éstos, cuando se encontrare en el desempeño de sus labores (…) 20° Por incumplir o violar el trabajador o la trabajadora, gravemente, cualquiera de las obligaciones o prohibiciones emanadas de alguna de las fuentes a que se refiere el Art. 24. Del Código de Trabajo.”

Asimismo, es sometido a control difuso de constitucionalidad el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), concretamente en las cláusulas: 11 “Obligaciones y Prohibiciones en General” y 18 “Soluciones Quejas y Conflictos y Derecho de Audiencia”, por cuanto en dichas cláusulas del referido Contrato Colectivo se establece la obligación de someter previamente la solución de conflictos individuales, cuando esté siendo afectado lo establecido en el Contrato, al conocimiento de los representantes del Instituto en la dependencia respectiva y los representantes del sindicato.

b) Preceptos Constitucionales que se consideran vulnerados de conformidad al Art. 77-C L.Pr.Cn.

Art. 11 Cn.”Ninguna persona puede ser privada del derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede ser enjuiciada dos veces por la misma causa.”

Art. 15.Cn.- “Nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate, y por los tribunales que previamente haya establecido la ley”.

c) Relación directa de la norma sujeta a análisis de constitucionalidad con la solución del caso, de conformidad al Art. 77-B L.Pr.Cn.

i. En virtud que el objeto de la demanda es que se declare la ilegalidad del acto administrativo, consistente en el Acuerdo de despido pronunciado por el Director General del ISSS, marcado con la referencia D.G. - N° 2018-05-0169; es menester para ello que el Juez se remita a la normativa administrativa que regula el acto impugnado a efecto de determinar si el mismo se realizó conforme a lo en ella dispuesto.

ii. Al revisar la Ley del Seguro Social, se advierte que esta no contempla ni los tipos disciplinarios en los que puede incurrir un empleado del ISSS, ni las sanciones o penalidades administrativas a las que pudiera hacerse acreedor un empleado del ISSS en caso de incurrir en tales conductas tipo. Únicamente el art. 18, letra b) de la Ley en comento, establece que le corresponde al Director General, cumplir y hacer cumplir la ley, los reglamentos y los acuerdos del Consejo Directivo. Mientras que en lo que respecta a “remisiones normativas en el ámbito sancionador”, solo los Arts. 81 y siguientes de la ley en comento, establecen que en lo referente a los conflictos y reclamos que se susciten, por razón de la aplicación de esa ley o de sus reglamentos, entre las personas que contribuyan al régimen del Seguro Social, entre éstos y los beneficiarios, o bien entre estos últimos, se habilita al “Instituto” a determinar en los reglamentos, las sanciones que amerite la violación de sus leyes y reglamentos.

iii. Ante la falta de desarrollo en ley secundaria, el basamento legal para tales cuestiones es Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS).

iv. Dentro de dicha normativa para el presente caso, concretamente se refiere a lo dispuesto en el Art. 138 literal e, del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social donde se establecen las medidas disciplinarias aplicables a los trabajadores de dicho Instituto fijados en el referido reglamento, así como las normas del Contrato Colectivo de Trabajo y cualquier otra normativa relativa a las relaciones de trabajo del Instituto; dentro de tal listado de sanciones se encuentra el de terminación del contrato laboral sin responsabilidad patronal, que fue la sanción que se le aplico a la señora AO .

v. El Art. 139 del mismo cuerpo normativo, donde se clasifica las faltas disciplinarias en leves, graves y muy graves. A su vez, en el Art.142 literal b de dicho Reglamento, se instituyen como faltas graves: “Incurrir en los actos prohibidos, contenidos en el Capítulo de las Obligaciones y Prohibiciones de los Trabajadores, indicadas en los literales a, c, d, f, g, h, i, j, k, n, o, p, r, s,v,w del Art. 80 del presente Reglamento”. La necesidad análisis de estos dos artículos para la resolución del caso se debe a que la Autoridad Administrativa adujo en base a ellos que la señora AO había incurrido en la prohibición establecida en el literal n del Art. 80 de tal cuerpo normativo, consistente en cometer actos inmorales, lo cual es tipificado como falta muy grave según los artículos en comento.

vi. Además, es necesario realizar para la resolución de este caso, un análisis del Art. 147 ordinales 5 y 20 del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, ya que este fue el sustentó principal en el que se basó la Autoridad Administrativa para dictar el acto impugnado, en virtud que en el mismo se establecen los casos en los que se dará por terminada la relación laboral con el trabajador sin responsabilidad para la administración, y entre las causales que establece dicho Art, la Autoridad Administrativa adecuó las acciones atribuidas a la señora AO , a lo dispuesto en el ordinal 5° del Art. en mención, consistente en la realización de actos de grave inmoralidad en el desempeño de sus labores y ordinal 20° que implica el incumplimiento o violación grave de cualquier obligación o prohibición de alguna de las fuentes a que se refiere el Art. 24. Del Código de Trabajo.

vii. Es preciso también, aplicar y analizar el Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), concretamente en las cláusulas: 11 “Obligaciones y Prohibiciones en General” y 18 “Soluciones Quejas y Conflictos y Derecho de Audiencia”, en virtud que en estas se establece la obligación de someter previamente la solución de conflictos individuales, cuando esté siendo afectado lo establecido en el Contrato, al conocimiento de los representantes del Instituto en la dependencia respectiva y los representantes del sindicato.

d) Criterios de solución de antinomias.

i. La antinomia es la situación en que dos normas pertenecientes a un mismo sistema jurídico, que concurren en el ámbito temporal, espacial, personal y material de validez, atribuyen consecuencias jurídicas incompatibles entre sí a cierto supuesto fáctico, y esto impide su aplicación simultánea.

ii. Antes de declarar la existencia de una colisión normativa, el juzgador debe recurrir a la interpretación jurídica, con el propósito de evitarla o disolverla, pero si no se ve factibilidad de solucionar la cuestión de ese modo, los métodos o criterios tradicionales de solución de antinomias mediante la permanencia de una de ellas y la desaplicación de la otra, son tres: 1. criterio jerárquico (lex superior derogat legi inferiori), ante la colisión de normas provenientes de fuentes ordenadas de manera vertical o dispuestas en grados diversos en la jerarquía de las fuentes, la norma jerárquicamente inferior tiene la calidad de subordinada y, por tanto, debe ceder en los casos en que se oponga a la ley subordinante; 2. Criterio cronológico (lex posterior derogat legi priori), en caso de conflicto entre normas provenientes de fuentes jerárquicamente equiparadas, es decir, dispuestas sobre el mismo plano, la norma creada con anterioridad en el tiempo debe considerarse abrogada tácitamente, y por tanto, ceder ante la nueva; y, 3. Criterio de especialidad (lex specialis derogat legi generali), ante dos normas incompatibles, una general y la otra especial (o excepcional), prevalece la segunda, el criterio se sustenta en que la ley especial substrae una parte de la materia regida por la de mayor amplitud, para someterla a una reglamentación diversa (contraria o contradictoria).

iii. En el caso de marras, ocurre que no existe regulación formal que establezca los tipos disciplinarios en los que puede incurrir los empleados del ISSS, ni las sanciones o penalidades administrativas a las que pudieran hacerse acreedores dichos empleados en caso de incurrir en tales conductas tipo, sino que tal regulación ha sido relegada a lo dispuesto en el Reglamento Interno de Trabajo y a lo pactado en el Contrato Colectivo de Trabajo de dicho Instituto, los cuales no cumplen con los requisitos necesarios para ser considerados como ley formal, sino que se trata en el primero de los casos, de un acto administrativo dictado por Consejo Directivo de dicha Institución y en el segundo caso de un acuerdo de naturaleza laboral realizado entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el ISSS sobre las condiciones de trabajo que habrán de recibir por igual todos los empleados miembros del sindicato.

iv. Por lo tanto, para este caso no se trata de un supuesto de convergencia de dos disposiciones vigentes distintas aplicables a un mismo caso, sino por el contrario, de la ausencia de ley formal relativa a la tipificación disciplinaria del actuar de los trabajadores del ISSS y de las sanciones que por ellas deben imponerse. Por lo que la normativa supra referida entra en conflicto directamente con el principio constitucional de reserva de ley, sin que sea posible acudir a la aplicación de otra ley distinta para la solución del caso en concreto, en virtud de la ausencia de la misma.

e) Interpretación de la norma conforme a la constitución según lo ordenado por el Art. 77-B L.Pr.Cn.

i. El juzgador en todo momento debe guiarse por el Principio de Conservación de las Leyes, según el cual, al advertir la incompatibilidad de una disposición normativa con lo establecido en la Constitución deberá buscar alternativas de interpretación que no solo viabilicen la aplicación de la norma, sino que también permitan entenderla en fiel respeto a los Principios Constitucionales, siendo la interpretación conforme a la Constitución, lo que constituye un parámetro de anomalías y antinomias.

ii. Sin embargo, para el presente caso, debe advertirse -como se dijo en el apartado anterior- que no se trata de un problema directo de interpretación, por cuanto la vulneración constitucional no deviene de la interpretación y aplicación que para el caso concreto se hace de la norma, sino que, el problema radica en que, dentro del conjunto de regulaciones aplicables al ISSS, no se encuentra norma secundaria que trate lo relativo a las responsabilidades disciplinarias de los trabajadores y las sanciones que estas conlleva, sino que estas se encuentran relegadas a lo establecido en un reglamento y en un contrato colectivo de trabajo, lo cual contraviene el principio constitucional de reserva de ley.

iii. No siendo posible una interpretación conforme a la constitución de dichas regulaciones que viabilice su aplicación, por cuanto el conflicto constitucional deviene de la existencia de la norma en sí misma, en virtud de su naturaleza de ley informal que regula tipos sancionatorios, es decir, que, si se interpreta la misma de forma constitucional, la única solución concluyente es la de inaplicar tales normas.

iv. En consecuencia, es dable afirmar que no existe posibilidades interpretativas que permitan salvaguardar la aplicación de Arts. 138 literal e, 139, 142 literal b y 147 ordinales 5° y 10° del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y las clausulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), pues es su existencia misma lo que contraviene a la Constitución. Por tanto, debe acudirse a la ultima ratio que permite al Juez salvaguardar los derechos constitucionales de los justiciables, ejerciendo el Control Difuso de Constitucionalidad que se refiere a todo juzgador con base a lo establecido en el Art. 185 Cn.

f) Confrontación de los Arts. 138 literal e, 139, 142 literal b y 147 ordinales 5° y 10°del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y las clausulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) con el Principio Constitucional de Reserva de Ley.

i. El Art. 11 Cn establece que ninguna persona puede ser privada de sus derechos sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes, a su vez, el Art. 15 Cn señala que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes promulgadas con anterioridad al hecho de que se trate. Ambos artículos hacen referencia a la necesidad de existencia de leyes previas para juzgar a una persona y en base a las cuales debe justificarse cualquier privación a sus derechos que se realice.

ii. Al hacer referencia a la necesidad de existencia de dichas leyes previas, la constitución se refiere a que, están reservadas a la ley los supuestos que habilitan a privar a las personas de ciertos derechos como el de la libertad, el patrimonio, el trabajo, entre otros, según esto, los tipos objeto de tales sanciones deben estar previamente tipificadas por una ley formal, de manera que no se puedan crear por medio de un decreto ejecutivo, ni por ningún acto administrativo dicha normal, “sino que debe concurrir la voluntad del pueblo, a través de sus representantes, señalando el tipo de conductas que se quiere sean sancionadas para el resguardo de la paz social”(Sala de lo Constitucional, Sentencia de Inc.17-2003, dictada el catorce de diciembre de dos mil cuatro). Ello hace referencia a lo que doctrinariamente se conoce como principio de reserva de ley.

iii. Sobre este principio, Miguel Carbonell, señala que “La reserva de ley puede entenderse como la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se está frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador, tiene que ser una ley en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico La reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor del órgano legislativo, lo cual implica que, determinadas materias -de especial interés en el ámbito vital de los ciudadanos-, únicamente pueden ser reguladas por dicho ente. Y esto, como garantía frente a las diversas potestades normativas que tienen otros órganos y frente a sí misma.”

iv. Al respecto la Sala de lo Constitucional en sentencia Inc.147-2014/20-2015/26-2015/34-2015, dictada el día nueve de noviembre de dos mil dieciséis, dijo que “la reserva de ley es una técnica de distribución de potestades normativas a favor del órgano legislativo, lo cual implica que, determinadas materias -de especial interés en el ámbito vital de los ciudadanos-, únicamente pueden ser reguladas por dicho ente. Y esto, como garantía frente a las diversas potestades normativas que tienen otros órganos y frente a sí misma”.

v. En ese mismo sentido, se señala en la sentencia de Inc. 30-96, dictada el quince de marzo de dos mil dos, donde la referida Sala sostiene que la reserva de ley es un medio para distribuir la facultad de producir disposiciones jurídicas entre los órganos yentes públicos con potestad para ello, otorgándole preferencia a la Asamblea Legislativa en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos. Y esto no deriva de un entendimiento clásico de la división de poderes, sino del entendimiento de que el procedimiento legislativo es una técnica de garantía en el ámbito de la limitación a los derechos fundamentales que se caracteriza en esencia por la participación democrática y el ejercicio aún de los grupos con menor representatividad parlamentaria de su rol de contralores del poder. Son estos principios que dominan el iter legislativo lo que garantizan de mejor manera los derechos de los ciudadanos a diferencia del procedimiento de producción de normas infra-legales.

vi. Es necesario advertir que la misma jurisprudencia de esta Sala de lo Constitucional ya ha reconocido que el vocablo “ley” es utilizado en innumerables disposiciones constitucionales y no siempre en el mismo sentido, por lo que no puede concluirse “que cada vez que utiliza el vocablo ‘ley’ se está refiriendo a los decretos de contenido general emanados de la Asamblea Legislativa” (Sentencia de fecha veintitrés de marzo de dos mil uno, pronunciada en el proceso de Inc. 8-97).

vii. Entender que la ley en sentido formal es la única fuente de regulación de todos los ámbitos de la vida normada, implicaria exigir una profusión legislativa que va en detrimento de las potestades normativas que la misma Constitución reconoce a otros órganos estatales o entes públicos, ya que, el destinatario de las normas constitucionales en términos de desarrollo de las condiciones en que se ejercitarán los derechos fundamentales de los sujetos, no es únicamente el legislador, sino que puede ser, según el caso, otros órganos del Estado.

viii. Por ello es importante tal como lo sostiene la Sala de lo Constitucional en Sentencia de Inc. 12-2012 dictada el cinco de diciembre de dos mil doce, aceptar la colaboración reglamentaria, es decir, que exista una potestad reglamentaria que regule lo necesario para el cumplimiento de los fines de la Administración y como una exigencia inevitable ante la complejidad creciente de la dinámica social, a la que se responde con más efectividad mediante la producción reglamentaria.

ix. Esta potestad reglamentaria es el poder de producción normativa, es decir, un poder para producir o crear disposiciones jurídicas abstractas y generales que vinculan a sus destinatarios y que tienen como fin el desarrollo de leyes o la creación de la estructura interna de un órgano o un ente público (Sentencia dictada por la Sala de lo Constitucional el 25 de junio de 2009, Inc 26-20008).

x. No obstante dicha potestad reglamentaria, el Principio de Reserva de Ley se fundamenta en que “es la ley la que, por el contrario, ha de establecer las determinaciones esenciales, el núcleo del régimen jurídico, cuando se trata de normas que inciden directamente sobre la esfera jurídica de los ciudadanos”. (Rubio Llorente, Francisco, La forma del poder, T.II, 3° ed., Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, 2012, p.903).

xi. Es por ello que una de las materias vedadas al reglamento es la limitación de los derechos fundamentales y por ello se ha aclarado que los reglamentos solo poseen facultad para regular derechos fundamentales, es decir que solo pueden dotar de contenido material a los derechos fundamentales, estableciendo sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías; mientras que una limitación o restricción a derechos sólo puede efectuarse por una ley en sentido formal, entendida esta como la modificación de su objeto o sujeto de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones, propiedades o situaciones habilitadas por el derecho afectado. (Sentencias de la Sala de lo Constitucional, referencias Inc. 22-97, dictada el día veintisiete de marzo de dos mil uno, Inc 26-20008, anteriormente citada y la dictada el día veintiuno de septiembre de 2012 bajo referencia Inc. 60-2005).

xii. Sin embargo, esto no impide que en situaciones debidamente razonadas y excepcionales se admita la colaboración de normas infra-legales como los reglamentos en los supuestos comprendidos en el Derecho sancionador. Conforme a ello, se admite la denominada reserva de ley relativa, en aquellas ocasiones donde un decreto legislativo no regula de forma exhaustiva una materia sino que únicamente se limita a dictaminar lo esencial y habilita que una norma de rango inferior -como acontece con el reglamento- regule situaciones específicas, conexas o complementarias. No obstante ello, lo básico de la materia y presupuestos habilitantes deben encontrarse en la ley. (Sentencia Inc.147-2014/20-2015/26-2015/34-2015, anteriormente citada)

xiii. En ese sentido, si la reserva de ley es relativa, la norma a la cual la ley remite no puede ir más allá de lo regulado en la misma, es decir, que no puede rebasar los lineamientos emanados por el legislador. Así lo sostuvo la Sala de lo Constitucional, en la sentencia de fecha once de enero de dos mil trece, referencia 41-2005, en la expuso “la colaboración que el reglamento de ejecución presta a la ley formal debe limitarse al cumplimiento de la regulación legal. Cuanto más detallada sea la ley, menos margen habrá para el desarrollo del reglamento remitido”.

xiv. Referente a este tema, la sentencia de fecha uno de febrero de dos mil doce, emitida por la Sala de lo Constitucional con referencia 127-2007, sostiene que la ley puede establecer la resolución básica sobre un aspecto y remitir los aspectos complementarios a las demás fuentes de derecho inferiores; es decir, que la ley renuncia a agotar totalmente la regulación y llama a otra norma para que la complete. En ese orden de ideas, máximo Tribunal sostuvo que “la reserva de ley relativa requiere que la disposición remitente -la ley en sentido formal- cumpla los siguientes requisitos: (1) una regulación sustantiva de la materia, que deliberadamente no pretende ser exhaustiva; (2) la determinación de unas instrucciones, criterios o bases que, sin llegar a suponer una regulación agotada, resulten lo suficientemente expresivos como para que, a partir de ellos, pueda luego desarrollarse la normativa; (3) una habilitación -expresa o tácita- a una norma inferior a la ley para que efectúe una regulación de la materia, que, sin esta habilitación, resultaría inconstitucional, y cuya realización no ha de exceder las instrucciones legales. Por su parte, el reglamento de ejecución debe respetar los límites establecidos por la ley formal, (sic)”.

xv. En ese orden de ideas, no es necesario que una ley secundaria agote todos los aspecto del ámbito que precisa regular, sobre todo en las normativas sectoriales donde en virtud de la complejidad, especialidad, diversidad o mutabilidad de los supuestos, se requiere de instrumentos normativos dúctiles que permitan a la administración adecuar sus marcos regulatorios a fin de dar una respuesta adecuada a las exigencias cambiantes que la realidad impone sin verse obligada al burocrático y cansino proceso de creación o reforma normativa que caracteriza al órgano legislativo. De tal suerte que las instituciones pueden ser dotadas de una “Competencia Legislativa por Delegación”, por medio de la cual el Órgano Legislativo faculta a la institución a complementar por la vía reglamentaria aspectos normativos que no quedaron cubiertos íntegramente por la ley.

xvi. Sin embargo, para que esta delegación de competencias habilite la vía reglamentaria debe reunir determinadas requisitos: a) en primer lugar debe ser expresa, no es factible que la delegación se presuma o se derive a partir de un proceso de interpretación normativa por el operador; b) se limita a los ámbitos competenciales que le ley secundaria enmarca de tal suerte que la potestad reglamentaria conferida no puede ser utilizada para agregar nuevos ámbitos competencias que no fueron otorgados en expreso por el legislador en la ley que el reglamento desarrolla, lo que supondría una “usurpación de competencias”, en virtud que la demarcación de competencias es un “acto político” y no jurídico; c) la delegación debe hacer al menos una referencia más o menor concreta a los ámbitos que no serán cubiertos en forma completa en la ley y que precisan ser atendidos por la vía reglamentaria: y d) en el ámbito disciplinario administrativo la conducta tipo y al menos la clase de sanción deben constar en una ley secundaria, ello en sujeción a los principios de Legalidad y Tipicidad, aunque elementos complementarios de las mismas como aclaraciones, definiciones o parámetros de cuantificación entre otros, puedan regularse un cuerpo normativo distinto y complementario, siempre y cuando conste en la ley una remisión normativa.

xvii. De tal forma la jurisprudencia constitucional ha sido unánime al considerar que las conductas constitutivas de infracciones administrativas, así como las correspondientes sanciones o medidas de seguridad a imponer, deben estar expresamente determinadas en la ley, o cuando menos, debe establezca una regulación esencial en la que consten los elementos que determinen cuales conductas administrativas son punibles y que sanciones se pueden aplicar.

xviii. Esto es válido para construir la tipificación de una infracción, aunque se remita a otra norma reglamentaria la descripción de la conducta que se considera prohibida; siendo necesario en este punto traer a consideración lo establecido por la Sala de lo Constitucional en la sentencia de inconstitucionalidad 53-2013/54-2013/55-2013/60-2013 de fecha 24-08-2015, mediante la cual señaló que: “Las fórmulas legales de tipificación aparente y residual constituyen una especie de “norma de cierre o de clausura” de lo punible en sede administrativa, dirigidas a evitar la impunidad de conductas no enumeradas expresamente en los tipos de infracción de la ley, pero que el órgano aplicador pudiera considerar merecedoras de una sanción administrativa, aunque sea leve. Se trata de una expresión para incluir todo lo que no había sido comprendido en las categorías de infracción, sin tener que tipificarlo realmente. Mediante ese tipo de cláusulas, la determinación efectiva de las conductas prohibidas (la “materia de prohibición”) queda postergada hasta el momento en que se aplica la norma, cuando el órgano competente decida a qué comportamiento identificar con el calificativo de infracción legal”.

ixx. En el caso de marras, en virtud que la Ley del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, no contiene conductas tipo o sanciones respecto al ámbito disciplinario de los empleados de dicha Institución, y dado que en ningún momento dicha ley contiene una norma que habilite a la Administración para crear vía reglamentaria un procedimiento administrativo sancionador, ni regula siquiera las directrices principales relativas a las conductas tipo y sanciones en lo que refiere a la relación trabajador-patronal, así como tampoco se encuentra otra ley formal que regule tales aspectos, no obstante, dicha regulación se realiza exclusivamente en el Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, en los Capítulos XXI “Disposiciones Disciplinarias y Forma de Aplicarlas” y XXII “Procedimiento para Resolución de Quejas y Conflictos” de los Arts. 138 y siguientes; y en el Contrato Colectivo de Trabajo en las cláusulas: 7 “Ejecución del trabajo”, 11 “Obligaciones y Prohibiciones en General” y 18 “Soluciones Quejas y Conflictos y Derecho de Audiencia”, los cuales fueron el basamento para dar por finalizada la relación laboral existente entre la señora AO y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social, se concluye que los mismos violenta directamente el Principio de Reserva de Ley al haber suplantado materias que sólo pueden ser reguladas por ley, no siendo aplicable tampoco para el caso en estudio la reserva de ley relativa, por no concurrir ninguno de los elementos y requisitos necesarios para su existencia.

xx. Siendo por lo tanto, procedente declarar la inaplicabilidad de los Arts. 138 literal e, 139, 142 literal b y 147 ordinales 5° y 10° del Reglamento Interno de Trabajo del Instituto Salvadoreño del Seguro Social y las clausulas 11 y 18 del Contrato Colectivo de Trabajo suscrito entre el Sindicato de Trabajadores del ISSS (STISSS) y el Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS), por ser contrarios a lo regulado en los Arts. 11 y 15 de la Cn. En consecuencia de lo cual, además, es procedente declarar la ilegalidad del acto administrativo emitido por el Director General del ISSS, conforme a lo estipulado en el art. 58 de la LJCA.

En otro orden de ideas, advierte el suscrito Juez que, de la relación fáctica de los hechos se observa la posible existencia del delito de cohecho, ya sea propio o impropio, según lo regulado en los Arts. 330 y 331 del C.Pn., no obstante, al no ser competencia de este Juzgador determinar la efectiva existencia o no del mismo, y de conformidad al deber de aviso, según lo establecido en el Art. 264 C.Pr.Pn., es pertinente librar aviso a la Fiscalía General de la República, a fin de hacer de su conocimiento estos hechos, para que se realicen las correspondientes investigaciones y en caso de considerarlo pertinente se deduzcan las probables responsabilidades civiles y penales en las que pudo haber incurrido la señora CMAO , por las acciones que le son atribuidas en la relación fáctica de los hechos sometidos a juicio.”