EMPLEADOS DE CONFIANZA
LOS FUNCIONARIOS O
EMPLEADOS MUNICIPALES QUE DESEMPEÑAN PUESTOS DE CONFIANZA,
SE ENCUENTRAN EXCLUIDOS DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“La Ley de la Carrera Administrativa Municipal
(LCAM) hace especial mención de los puestos de confianza al señalar que los
mismos se encuentran excluidos de la carrera administrativa, tal como prevé el
artículo 2, número 2, inciso segundo, de la siguiente forma: «No estarán comprendidos en la
carrera administrativa municipal los funcionarios o empleados siguientes (...)
Aquellos cargos que por su naturaleza requieren alto grado de confianza, tales
como Secretario Municipal, Tesorero Municipal, Gerente General, Gerentes de
Áreas o Directores, Auditores Internos, Jefes del Cuerpo Encargado de la
Protección del Patrimonio Municipal y Jefes de las Unidades de Adquisiciones y
Contrataciones Institucionales, los cuales serán nombrados por las respectivas
municipalidades o entidades municipales».
Uno de los derechos de los miembros de la carrera
administrativa municipal es garantizar a los empleados municipales que
cualquier decisión encaminada a sancionar, suspender o despedir, debe estar
respaldada en los procedimientos específicos y determinados en la LCAM.
Con relación a los cargos de confianza, en las
sentencias de la Sala de lo Constitucional del uno de diciembre de dos mil
diecisiete, amparo 793-2016, del veintinueve de julio de dos mil once, amparo
426-2009, y del veintiséis de agosto de dos mil once, amparo 301-2009, se
formuló un concepto de cargo de confianza.”
CARACTERÍSTICAS DE EMPLEADO DE CONFIANZA
“En dichas decisiones se estableció que: «(...) los cargos de confianza son aquellos
desempeñados por funcionarios o empleados públicos que llevan a cabo
actividades vinculadas directamente con los objetivos y fines de una
determinada institución, gozando de un alto grado de libertad en la toma de
decisiones y/o que prestan un servicio personal y directo al titular de la
entidad. Al determinar si un cargo, independientemente de su denominación, es
de confianza, se debe analizar, atendiendo a las circunstancias concretas, si
en él concurren todas o la mayoría de las características siguientes: (i) que
el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la
conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando
la naturaleza de las funciones desempeñadas -más políticas que técnicas- y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución -en el nivel
superior-; (ii) que el cargo implique un grado mínimo de subordinación al
titular de la institución, en el sentido de que el funcionario o empleado posee
un amplio margen de libertad para la adopción de decisiones en la esfera de sus
competencias; y (iii) que el cargo implique un vínculo directo con el titular
de la institución, lo que se infiere de la
confianza personal que dicho titular deposita en el funcionario o empleado respectivo
o de los servicios que éstos le prestan directamente al primero (...)».”
NO
SIENDO UN EMPLEADO DE CONFIANZA SE DEBE TRAMITAR EL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO
EN LA LEY DE LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL PORQUE CONSTITUYE UN
PRESUPUESTO LEGAL PARA IMPONER LA SANCIÓN DE DESPIDO
“La parte actora
alega que el cargo de Jefe del Registro del Estado Familiar de Mejicanos, asignado
al señor MAAH, cumple los parámetros estar ser excluido de la carrera
administrativa. En este sentido expresó lo siguiente: «(...) el acto
administrativo de separación del cargo del JEFE DEL REGISTRO MUNICIPAL, emitido
por el Concejo Municipal es en pleno uso de sus facultades constitucionales
(...) por encontrarse dentro de las excepciones del Art. (sic) 2 numeral 2 de
la Ley de la Carrera Administrativa Municipal (...) ya que para mí (sic)
mandante el señor MA (sic) AH (sic) como Jefe del Registro del Estado Familiar
del Municipio, ejercía un cargo de confianza (...)» (folios
1 vuelto y 2 frente).
Aduce que, para
comprobar la situación anterior, presentó al Juzgado Primero de lo Laboral de
San Salvador el Manual de Descriptor de Cargos, Organización de Funciones del
Registro del Estado Familiar, el cual se encuentra agregado a folios 55 y 56
del expediente con referencia 06027- 15-LBPM-1LB1.
En el referido manual
se detallan las funciones de la Unidad del Registro del Estado Familiar
siguientes: «Organizar, supervisar y controlar la recolección, registro de
archivos de datos; así como la expedición de certificaciones de los datos
registrados, libros, marginaciones, etc. Asentar partidas de nacimiento,
defunción, divorcio, matrimonio, adopción, uniones no matrimoniales,
rectificaciones de nombres (...) y los actos o hechos jurídicos relacionados
con el estado familiar de las personas. Informar a la Dirección General de
Estadísticas y Censos sobre los movimientos de registro que se realiza.
Notificar a las otras Alcaldías sobre los cambios de domicilio de los
ciudadanos que se presentan a la Alcaldía. Velar por que el servicio de
expedición de certificaciones de los datos registrados se realice con rapidez y
eficiencia y se cumplan las disposiciones legales establecidas. Mantener los
archivos y libros de registros actualizados y debidamente ubicados, procurando
la conservación adecuada de los asientos originales. Expedir certificaciones de
partidas y constancias que soliciten los interesados. Reponer partidas que por
alguna causa los libros de registro de estado familiar, se encuentran deteriorados,
de acuerdo a la Ley de Reposición. Efectuar marginaciones de partida de
nacimiento por los cambios que se hayan dado, ya sean por matrimonio,
divorcios, reconocimientos de hijos, juicios de identidad, etc. Velar por el
buen manejo y archivo de los libros de registro del estado Familiar y gestionar
su reposición en caso de deterioro de los mismos. Procurar mantener
actualizados los índices de los libros del registro. Proporcionar a los
interesados los requisitos necesarios para la celebración de matrimonios y
vigilar que se elaboren y envíen oportunamente los oficios a las diferentes
alcaldías. Remitir: a Tribunal Supremo Electoral, Dirección General de
Estadística y Censo, Gobernación Departamental, Procuraduría General de la
República, Oficinas Regionales o Unidades de Salud y Alcaldías Municipales, la
documentación solicitada por las mencionadas Instituciones (sic) y relacionadas
con el movimiento demográfico y estado familiar de las personas (...)
RESPONSABILIDADES Recursos Materiales: maneja constantemente equipos y
materiales de oficina de fácil uso (computadora, máquina de escribir,
fotocopiadora, papelería y útiles) y mobiliario (escritorio). Recursos
Monetarios: ninguno. Información confidencial: Tiene un grado de
confidencialidad alto debido al manejo de los expedientes de los habitantes del
Municipio. Toma de decisiones: Posee un alto grado de toma de decisiones basado
en procedimientos definidos para el logro de objetivos. Supervisión de
personal: supervisa directamente el trabajo de sus colaboradores (...)»
Sobre el puesto denominado Jefe del Registro del
Estado Familiar, se detallan las siguientes actividades: «SUPERIOR INMEDIATO Gerente de
Servicios COLABORADORES A SU CARGO Diez NIVEL FUNCIONAL Dirección G. DESCRIPCIÓN ESPECIFICA A. Actividades
Diarias Revisar y firmar los registros de nacimiento, defunciones, divorcios y
matrimonios, uniones no matrimoniales, etc. Dar asesoría legal. Hacer
expedición de partidas en general. Remitir las partidas al Distrito Metrópolis.
Revisar y firmar marginaciones. Revisar todos los instrumentos jurídicos para
su inscripción. B. Actividades Periódicas Preparar documentación para
celebraciones de matrimonios. Realizar celebraciones de matrimonios. Hacer
remisiones mensuales de partidas y estadísticas a la DIGESTYC. Remitir
documentos al RNPN. Remisión de partidas de defunción a todas las Alcaldías.
Remisión de partidas de matrimonio para marginación. Hacer reposición de
partidas. Entregar oficios y reportes a la PNC. Elaborar un reporte trimestral
de actividades. Asistir a reuniones de trabajo. C. ACTIVIDADES EVENTUALES
Colaborar en actividades propias de la municipalidad cuando sea necesario. H
RESPONSABILIADES Recursos Materiales: maneja constantemente equipos y
materiales de oficina de fácil uso (...) Recursos Monetarios: Ninguno.
Información Confidencial: Tiene un grado de confidencialidad alto debido al
manejo de los expedientes de los habitantes del Municipio. Toma de Decisiones:
posee un alto grado de toma de decisiones basado en procedimientos definidos
para el logro de objetivos. Supervisión de Personal: Supervisa directamente el
trabajo de sus colaboradores (...)»
Ahora bien, tomando en cuenta el perfil anterior,
es procedente determinar si las funciones atribuidas al jefe del registro del
estado familiar de Mejicanos son propias de un cargo de confianza. En ese
sentido, se realizan las siguientes consideraciones:
La primera característica de los cargos de
confianza es relativa a: (i)
que el cargo sea de alto nivel, en el sentido de que es determinante para la
conducción de la institución respectiva, lo que puede establecerse analizando
la naturaleza de las funciones desempeñadas -más políticas que técnicas- y la
ubicación jerárquica en la organización interna de la institución -en el nivel
superior-.
Esta característica denota que la función de que se
trata es “determinante para la conducción de la institución” prevaleciendo
la función política sobre la técnica. Al analizar las atribuciones del Jefe del
Registro del Estado Familiar establecidas en el manual descriptor de cargos, se
advierte que se trata de actividades técnicas inherentes al manejo y operación
del Registro del Estado Familiar en sí. La Administración municipal no ha
incluido ninguna función de naturaleza política ni determinante para la conducción
del municipio, para este cargo.
Como segundo aspecto, se debe analizar la ubicación
jerárquica de la organización interna de la institución. Al respecto debe
tenerse en cuenta que en el expediente con referencia 06027-15- LBPM-1LB1, a
folio 57, aparece el organigrama 2013, aprobado por el Concejo Municipal de Mejicanos, mediante
el acuerdo número dos, de la trigésima segunda sesión ordinaria celebrada el
veinte de diciembre de dos mil doce; en el cargo de referencia responde
directamente a la Gerencia Administrativa, ésta a su vez a la Gerencia General,
y ésta última al Despacho Municipal -Alcalde- y éste, al Concejo Municipal; es
decir, el cargo desempeñado por el jefe del Registro del Estado Familiar tiene
una escala de tres niveles jerárquicos inferiores al Concejo Municipal.
La segunda característica está referida a: (ii) que el cargo implique un grado
mínimo de subordinación al titular de la institución, en el sentido de que el
funcionario o empleado posee un amplio margen de libertad para la adopción de
decisiones en la esfera de sus competencias.
Con relación a este requisito, debe tenerse en
cuenta que el Jefe del Registro del Estado Familiar de Mejicanos tiene
designadas funciones específicas y delimitadas, establecidas en su esencia por
el ordenamiento jurídico. Adicionalmente, por el nivel jerárquico en que se
encuentra, recibe instrucciones precisas de parte de sus superiores. De ahí que
no posee un amplio margen de libertad para tomar decisiones.
Finalmente, como tercera característica, corresponde
verificar: (iii)
que el cargo implique un vínculo directo con el titular de la institución, lo
que se infiere de la confianza personal que dicho titular deposita en el
funcionario o empleado respectivo o de los servicios que éstos le prestan directamente
al primero.
Tal como está previsto en el organigrama municipal
de Mejicanos, el Jefe del Registro del Estado Familiar no tiene un vínculo
directo con el titular, por cuanto depende de la Gerencia Administrativa, ésta
depende de la Gerencia General; a su vez, ésta última, del Despacho Municipal -Alcalde-
y éste, del Concejo Municipal. Es decir, no hay un vínculo directo con el
titular y tampoco le presta servicios directos; es así que no concurre algún
elemento de confianza personal con la máxima autoridad.
Con la prueba instrumental que el Concejo Municipal
de Mejicanos presentó en las diligencias de nulidad de despido tramitadas en el
Juzgado Primero de lo Laboral de San Salvador, se ha determinado que las
funciones del jefe del Registro del Estado Familiar son actividades técnicas y
que no tiene un amplio margen en la toma de decisiones, ya que tales
actividades técnicas constituyen potestades eminentemente regladas. Asimismo,
ha quedado establecido que en el ejercicio de sus funciones no responde directamente
al titular de la Municipalidad, sino que tiene una escala de tres niveles
jerárquicos intermedios. Por tanto, se concluye que el señor MAAH no era un
empleado de confianza y que su cargo está incluido en la carrera administrativa
municipal.
Establecido lo anterior, debe tenerse en cuenta el
artículo 59 número 1 de la LCAM dispone que los funcionarios o empleados de la
carrera gozan de estabilidad en el cargo; en consecuencia, no pueden ser
destituidos, suspendidos, permutados, trasladados o rebajados de categoría sino
en los casos y con los requisitos que establece la ley. Siendo importante tomar
en cuenta que, previo a cualquier decisión tomada por las autoridades
municipales relativas a separar del cargo a un empleado municipal, debe cumplirse
el procedimiento que estipula el artículo 71 para la imposición de la sanción
de despido.
Ahora bien, se encuentra agregado, a folio 58 del
expediente del Juzgado Primero de lo Laboral con referencia 06027-15-LBPM-1LB1,
el acuerdo municipal número ***, asentado en el acta número ***, de la tercera
sección extraordinaria celebrada el nueve de mayo de dos mil quince, tomado por
el Concejo Municipal de Mejicanos, en el cual literalmente se dispuso: «(...) Por tanto El (sic) Concejo Municipal
en uso de sus facultades legales que le confiere la Constitución de la
República, y el Código Municipal considera Que (sic) según informe de la (...)
Gerente General (...) y revisión de los expedientes, planillas, contratos, de
los empleados de esta Municipalidad. ACUERDAN: Que es necesario que a partir
del día trece de mayo de dos mil quince, los cargos que venían desempeñando en
esta Municipalidad. Dar por finalizada la relación laboral por falta de
confianza, falta de idoneidad para desempeñar el cargo y funciones y por no
haber realizado su trabajo con diligencia y esmero y por no tener compromiso ni
espíritu de servicio para la Municipalidad de Mejicanos, por no cumplir con la
elaboración y ejecución de los planes de trabajo. A los señores: (...) 5) MAAH,
Jefe del Registro del Estado Familiar (...) quienes deberán hacer la respectiva
entrega de los bienes muebles que están en su poder y que son propiedad de este
Municipio, incluyendo el Sofware (sic) con toda la información que contienen
los mismos por ser propiedad de este municipio (...)»
La decisión del Concejo Municipal de Mejicanos,
contenida en el acuerdo municipal anteriormente relacionado, relativa a dar por
finalizada la relación laboral sostenida con el señor MAAHcomo jefe del
Registro del Estado Familiar, constituyó un despido acordado sin seguirse el
procedimiento regulado en el artículo 71 de la LCAM, e establece: «Para la imposición de la sanción de
despido se observará el procedimiento siguiente: I. El Concejo, el Alcalde o la
Máxima Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y copia al
correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del
municipio de que se trate, su decisión de despedir al funcionario o empleado,
expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la
funda y ofreciendo la prueba de éstos (...)»
En razón del acuerdo anterior, le asistía al
trabajador el derecho conferido por el artículo 75 de la LCAM, de iniciar las
diligencias de nulidad de despido ante los tribunales de lo laboral. En este
sentido, el Juzgado Primero de lo Laboral era competente para conocer la
pretensión de nulidad de despido interpuesta por el señor MAAH, y la Cámara
Primera de lo para conocer en recurso.
2. Por otra parte, el Concejo Municipal de
Mejicanos ha expuesto lo siguiente: «Que
la Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador (...) en el Recurso (sic) de
Revisión (sic) interpuesto (...) menciona que las labores que realiza el señor MA
(sic) AH (sic), era de colaboración técnica y operativa que no son determinantes
en la conducción de la Municipalidad; .fundamentación que no está apegada a
derecho, porque es una valoración subjetiva (...) es decir que resolvió la
honorable cámara sin haber valorado la prueba documental aportada, no valoró el
Manual Descriptor de Cargos, Organización y funciones (sic), donde claramente
establece, que es un cargo de DIRECCION (sic), y que se requiere un perfil con
un alto grado de confianza (...) es decir que resolvió la honorable cámara sin
haber valorado la prueba documental aportada (...)» (folios 3 frente y vuelto y 4 frente).
El Concejo Municipal de Mejicanos, el día seis de
noviembre de dos mil quince, interpuso recurso de revisión contra la resolución
emitida por el Juzgado Primero de lo Laboral (expediente de la Cámara con
referencia 717-R-2015, folios 1 al 3). En el escrito respectivo, la apoderada general judicial del
Concejo demandante, expuso los motivos por los cuales considera que el cargo de
Jefe del Registro del Estado Familiar es un puesto de confianza; pidiendo la
revocatoria de la decisión recurrida.
La Cámara Primera de lo Laboral de San Salvador
resolvió el recurso de revisión a las ocho horas cincuenta minutos del diez de
diciembre de dos mil quince, y fundamentó: «(...)1. Tomando en cuenta las
argumentaciones expuestas en ambas instancias por las partes, así como los
razonamientos de la señora Juez (sic) sentenciadora, esta Cámara advierte que
el vínculo entre las partes y la terminación de éste, no son objeto de
discusión ya que dichos extremos se encuentran suficientemente probados (...)
la discusión de la alzada se circunscribe únicamente a determinar si se han
acreditado los extremos de las alegaciones -terminación del vínculo laboral,
sin necesidad de procedimiento previo para un cargo de confianza- del apoderado
patronal en primera instancia (...) 6. En ese orden, esta Cámara advierte que
el señor MA (sic) AH (sic), como JEFE DEL REGISTRO DEL ESTADO FAMILIAR, sus
funciones eran las siguientes: “extender certificaciones de partidas de
nacimiento, de matrimonio, de divorcio, defunción, realizar marginaciones,
rectificaciones, cancelaciones de las partidas antes mencionadas, carne (sic)
de minoridad, constancias de fichas de cedula (sic).” 7. Las funciones que le
son atribuidas al “Jefe del Registro del Estado Familiar”, tal como sostiene en
la demanda de mérito, son funciones de carácter operativo, vinculadas al
control y administración del trabajo -en el Registro del Estado Familiar-, no
de la institución, por lo que no tenía un cargo determinante en el manejo de la
organización a la que pertenecía Además (sic) conforme al organigrama interno
de la municipalidad de Mejicanos -de fs.43 de la pieza principal, dicho puesto
de trabajo responde directamente a la Gerencia Administrativa, esta a su vez a
la Gerencia General, respondiendo este (sic) último al Despacho
Municipal-Alcalde- y al Concejo Municipal, es decir, el cargo desempeñado por
el trabajador demandante tiene una escala de tres niveles jerárquicos
inferiores al Concejo Municipal. 8. Por consiguiente (...) realizaba labores -en
su mayoría- de colaboración técnica y operativa que no son determinantes en la
conducción de la citada municipalidad, por lo cual no puede ser catalogado como
cargo de confianza (...) En ese sentido, la autoridad demandada estaba en la
obligación de seguir el procedimiento regulado en el Art. (sic) 71 de la Ley de
la Carrera Administrativa Municipal, para imponer la sanción de despido (...)
9. Habiéndose establecido el despido (...) es procedente confirmar la sentencia
venida en revisión» (folios 13 frente, 14
frente y vuelto y 15 frente del expediente de la Cámara, con referencia
717-R-2015).
Al respecto debe tenerse en cuenta que del
contenido de la resolución impugnada, se advierte que la Cámara demandada, con
relación a las actividades asignadas al Jefe del Registro del Estado Familiar y
la posición en el organigrama municipal, analizó la documentación presentada
por el Concejo Municipal de Mejicanos, concluyendo que dichas actividades eran
en su mayoría de colaboración técnica y operativa, que no eran determinantes en
la conducción de la municipalidad y que tenía una escala de tres niveles
jerárquicos inferiores a la máxima autoridad.
En conclusión, no se advierten las vulneraciones
alegadas en los términos que han sido planteados por la parte actora.”