PRINCIPIO DE CULPABILIDAD
UN
REQUISITO SINE QUA NON PARA LA CONFIGURACIÓN DE LA CONDUCTA SANCIONABLE DEBE
HABER UN LIGAMEN ENTRE EL AUTOR CON SU HECHO Y LAS CONSECUENCIAS DE ÉSTE
“C. Este tribunal procederá a realizar las valoraciones pertinentes de los
argumentos planteados:
1. La jurisprudencia de
esta Sala y la doctrina, han sostenido reiteradamente que el derecho
administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, no es más que una
especie del género del ius puniendi del Estado, en el sentido que su consecuencia implica
coartar derechos, o menguar los mismos con ciertos matices por la naturaleza de
cada materia.
Estos
principios, límites de la potestad sancionatoria
exigen que la infracción se configure al realizar una conducta prohibida por la
ley u omitir un deber legal; que esa acción u omisión cause algún daño o ponga
en riesgo un interés protegido por el derecho y que tal conducta se realice ya
sea con intención o por culpa.
Específicamente,
el principio de culpabilidad en materia administrativa sancionadora supone el
acaecimiento del elemento subjetivo del tipo infractor, es decir, el aspecto interno de la conducta conformado por la
responsabilidad bajo el título de dolo o culpa. De ahí que,
la existencia de un nexo de culpabilidad es un requisito sine qua non
para la configuración de la conducta sancionable: debe haber un ligamen entre
el autor con su hecho y las consecuencias de éste. Así pues, para que la
Administración pública pueda imponer una sanción –por la infracción de un
precepto administrativo– es indispensable que el sujeto imputado haya obrado
dolosa o cuando menos culposamente, excluyéndose cualquier parámetro de
responsabilidad objetiva respecto al administrado frente a la Administración.”
NO PUEDE IMPONERSE SANCIÓN ALGUNA EN RAZÓN DE LA CULPABILIDAD DEL
IMPUTADO SI NO EXISTE UNA ACTIVIDAD PROBATORIA DE CARGO QUE PUEDA DESTRUIR LA
PRESUNCIÓN DE INOCENCIA
“Ahora bien, como un
mecanismo de garantía respecto de la atribución de culpabilidad, el artículo 12
de la Constitución de la República contempla el principio de presunción de
inocencia según el cual «[t]oda persona a
quien se le impute un delito, se presumirá inocente, mientras no se pruebe su
culpabilidad conforme a la ley y en juicio público…». Tal principio, en una
íntima vinculación con el principio de culpabilidad, confiere a aquellos a
quienes se les atribuya una infracción, el derecho de que se les considere
inocentes mientras no quede demostrada su culpabilidad; e impone a la
administración sancionadora la carga de acreditar los hechos constitutivos de
la infracción y la responsabilidad del presunto infractor por medio de la
realización de una actividad probatoria de cargo.
Lo anterior se resume
en que no puede imponerse sanción alguna en razón de la culpabilidad del
imputado si no existe una actividad probatoria de cargo que destruya la
presunción de inocencia; es decir sin que se compruebe fehacientemente la
concurrencia de un nexo de culpabilidad, ya sea a título de dolo o de culpa. De
ahí que se atenta contra estos principios, cuando la Administración fundamenta
la resolución en la cual se impone una sanción basada en una presunción de
culpabilidad –atribución de responsabilidad a título de dolo o culpa– carente
de elemento probatorio.
En esa misma línea,
la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha subrayado la necesidad de la
motivación «…a fin de garantizar el principio
de presunción de inocencia, principalmente en una sentencia condenatoria, la
cual debe expresar la suficiencia de prueba de cargo para confirmar la
hipótesis acusatoria; la observancia de las reglas de la sana crítica en la
apreciación de la prueba, incluidas aquellas que pudieran generar duda de la
responsabilidad penal; y el juicio final que deriva de esta valoración. En su
caso, debe reflejar las razones por las que fue posible obtener convicción
sobre la imputación y la responsabilidad penal, así como la apreciación de las
pruebas para desvirtuar cualquier hipótesis de inocencia, y solo así poder
confirmar o refutar la hipótesis acusatoria. Lo anterior, permitiría desvirtuar
la presunción de inocencia y determinar la responsabilidad penal más allá de
toda duda razonable. Ante la duda, la presunción de inocencia y el principio in
dubio pro reo, operan como criterio decisorio al momento de emitir el fallo» [Caso
Zegarra Marín vs. Perú, Serie C No. 331. Sentencia de15 de febrero de
2017, párr. 147].”
SE ATRIBUYÓ LA INFRACCIÓN Y
SU CONSECUENTE SANCIÓN, SIN HABER APORTADO PRUEBA DE CARGO SUFICIENTE MEDIANTE
LA CUAL SE LE ATRIBUYERA LA RESPONSABILIDAD SUBJETIVA DE LA SUPUESTA SITUACIÓN
DE FRAUDE
“2. En el acto impugnado en el presente proceso, consta
que el Tribunal Sancionador razonó lo siguiente: «…ha
quedado acreditado que la sociedad Telemovil El Salvador, S.A. reportó a la
señora MLRDV en la base de datos de la agencia de información Equifax Centroamérica,
S.A. de C.V., por un saldo proveniente de servicios que según el mismo agente económico ha reconocido, correspondía a un
caso de fraude (…) En razón de lo anterior, ha quedado establecido que el agente económico denunciado reportó en la
base de datos de la agencia de información a la consumidora por deudas de las
cuales no era responsable. En ese sentido, este Tribunal ha comprobado que
se configuró la infracción contemplada en el artículo 28 letra i) de la
LRSIHCP, pues los datos contenidos en el historial de crédito de la consumidora
no eran exactos o veraces (…) Como es sabido, las infracciones administrativas
son sancionables aun [sic] a
título de simple negligencia, la cual,
en el presente caso, queda evidenciada por cuanto el agente económico Telemovil
El Salvador, S.A., reportó en la base de datos de la sociedad Equifax
Centroamérica, S.A. de C.V., información crediticia que no correspondía al
consumidor [sic]…» (resaltado propio) [folio 160 vuelto y 161 frente].
De lo anterior, se
advierte que la autoridad demandada tuvo por acreditada la configuración de la
infracción contemplada en el artículo 28 letra i) de la LRSIHCP, es decir la
falta de exactitud y veracidad del reporte crediticio de la consumidora, en
virtud de la supuesta situación de fraude invocada por la sociedad actora. Sin
embargo, de la documentación agregada al presente proceso no se observa que la
sociedad hoy actora o la autoridad demandada realizaron ante esta Sala o en
sede administrativa la actividad probatoria pertinente que determinara la
existencia y alcances de dicho fraude.
Por ende, esta
Sala considera que el Tribunal Sancionador atribuyó la infracción del artículo
28 letra i) de la LRSIHCP y su consecuente sanción, sin tener la certeza–
proporcionada por una labor probatoria previa– de que, en efecto, la situación
de fraude invocada le era imputable a la sociedad impetrante a
título de negligencia. En otras palabras, el grado de culpabilidad fue
atribuido sin comprobarse fehacientemente el alcance o existencia del supuesto
fraude invocado.”
TRIBUNAL SANCIONADOR ATRIBUYÓ LA INFRACCIÓN Y LA
RESPONSABILIDAD A TÍTULO DE NEGLIGENCIA, OBVIANDO LA ACTIVIDAD PROBATORIA PERTINENTE PARA LA ACREDITACIÓN DE LA
RESPONSABILIDAD SUBJETIVA
“3. Más aún, de la documentación que consta dentro de la
certificación del expediente administrativo relacionado con el presente caso,
se destaca lo siguiente:
(i) A folio 100, corre agregada la constancia
de recepción de la denuncia interpuesta el veintidós de febrero de dos mil doce
por la señora MLRDV, contra TELEMOVIL EL SALVADOR, S.A. de C.V., en la
cual la consumidora informó que «…se
presentó a una sucursal del proveedor Telemovil El Salvador, S.A. [sic] dónde [sic] le informaron que tenía saldos pendientes de pago por tres
contrataciones del servicio MODEM POST PAGO (internet) con cuentas numeros [sic]: **********2
($48.79), **********1($44.78), **********4 ($50.77)…» [folio 100 vuelto].
En consecuencia,
reclamó que «…se le ha reportado a
DICOM/EQUIFAX, generándole mora actual e
histórica en su estado crediticio de forma indebida, porque no ha firmado
ninguno de los contratos antes mencionados con el proveedor, por lo que no
tiene ninguna obligación de pago en relación a los mismos» (resaltado
propio) [folio 100 frente].
Dentro de los
datos de la consumidora y de residencia, conviene destacar que se consignó como
número de Documento Único de Identidad **********(**********2); y como municipio y
departamento de residencia Quezaltepeque, La Libertad.
(ii) A folio 101, consta escrito de fecha
quince de febrero de dos mil doce, suscrito por la señora MLRDV y dirigido a la
“Dirección de Protección al Consumidor”, en el que dicha consumidora expresó
que «[d]enuncio a la Empresa TELEMOVIL S.A.
[sic], por realizar cobros infundados de parte de dicha empresa, por lo que
habiéndome presentado a la sucursal de TIGO (…) fui informada de la supuesta existencia de tres contratos de prestación
de servicios de Modem Postpago, que mi persona nunca ha firmado…» (resaltado propio) [folio 101 frente].
Asimismo, solicitó
que «...actúen de oficio ante la empresa
TELEMOVIL, S.A. [sic], para verificar
los contratos que me atribuyen a mi persona, ya que yo nunca he firmado ningún contrato de prestación de servicios de Modem
Postpago, aclarando que si soy usaria de telefonía móvil tigo prepago y nunca
Postpago. Así si es necesario llegar a la vía judicial por el
delito de Falsedad Material (…) se siga el trámite correspondiente (…) Además
les pido de forma veraz clara y segura, que se siga un procedimiento para
aclarar quienes [sic] fueron las
personas que como [sic] obtuvieron
y utilizaron de forma fraudulenta mis documentos personales,
tanto Documento Único de Identidad como Número de Identificación Tributaria, y
de ser necesario llegar a la vía judicial para que se sancione a las personas
que utilizaron mis documentos personales por el delito de Uso Falso de
Documento de Identidad…»
(resaltado propio) [folio 101 frente].
Finalmente,
explicó que «…estuve realizando trámites
de adquirir un crédito personal (…) y un refinanciamiento (…) que por la
supuesta tenencia de la deuda con TELEMOVIL, S.A. [sic],
me reportaron a DICOM, y el acceso al sistema financiero está totalmente
bloqueado» [folio 101 vuelto].
(iii) A folios 102 y 103 figuran copias del Documento Único de
Identidad y de la Tarjeta de Identificación Tributaria, ambos de la señora MLRDV;
según sello que calza al pie de los mismos, dichos documentos fueron
confrontados con sus originales por el Centro de Solución de Controversias de
la Defensoría del Consumidor.
De los referidos
documentos, se observa que, en efecto, el número consignado al frente del
Documento Único de Identidad es el ********** (**********-2); asimismo, se
constata que el municipio y departamento de residencia de la consumidora es
Quezaltepeque, La Libertad; por su parte, el número que se verifica al frente
de la Tarjeta de Identificación Tributaria es el ********** cuatro (**********-4).
(iv) De
folios 117 al 118, se encuentra la resolución de las catorce horas con treinta
y un minutos del día once de abril de dos mil doce, mediante la cual el
Tribunal Sancionador citó a TELEMOVIL y a la consumidora en audiencia común para
que, en
el plazo de tres días hábiles, presentaran las pruebas que estimaran
pertinentes, de conformidad a los artículos 11 de la Constitución de la
República, y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San
José).
Asimismo, dicho
Tribunal especificó que, entre la documentación que debía presentar TELEMOVIL,
se encuentran «…contratos suscritos por la señora MLRDV
(…) autorización para ser reportada en la Agencia de Información debidamente
firmada por la consumidora…» [folio 118 frente].
(v) En respuesta a lo anterior, se presentó escrito agregado
de folios 126 al 130, suscrito por la licenciada Marcela Raquel Salinas Viaud,
apoderada de TELEMOVIL; y entre la documentación adjunta al mismo, cabe hacer
especial referencia a lo siguiente:
a. En folios 142, 145 y 146, se verifican documentos denominados
“ANEXO DE AUTORIZACIÓN PARA COMPARTIR INFORMACIÓN”, los cuales son un
formulario tipo y solo tienen espacios en blanco para completar con datos de
nombre, documento de identificación, ciudad y fecha de suscripción, y firma; en
la esquina inferior derecha, se plasma un sello rectangular que reza “Tigo
TELEMOVIL EL SALVADOR S.A.” [sic].
En los tres
documentos, los espacios en blanco relativos al nombre y documento de
identidad, han sido completados de forma manuscrita consignando lo siguiente: «…MLRDV [con] DUI [número] **********-2…».
Asimismo, se observa que al pie de dichos documentos se ha plasmado una
firma.
b. En
folios 143, 144 y 147, figuran documentos denominados “CONTRATO GENERAL DE
TELECOMUNICACIONES Y ANEXOS DE SERVICIOS”. Igualmente son de tipo formulario
con espacios en blanco para completar, al frente, datos de identificación del
contratante y de los servicios contratados; y al vuelto, plazo y monto del
contrato, firma, lugar y fecha. Inmediatamente después del espacio de firma y
fecha, se observa otro documento denominado “PAGARÉ SIN PROTESTO”. En la esquina
inferior derecha del frente de todos los contratos, se plasma un sello
rectangular que reza “Tigo TELEMOVIL EL SALVADOR S.A.” [sic].
Dentro de los
datos completados de forma manuscrita, los tres contratos coinciden en
consignar como “Nombre de cliente” a “MLRDV”; como “DUI” el “**********-2”; y
como “NIT” el “**********-4”.
b.1. Específicamente,
en el contrato de folio 143, se ha señalado como “Profesión y ocupación” de la cliente el
ser “Empleada”; como “Lugar de Trabajo” el “Hospital **********”; y como
“Dirección Particular” y “Dirección de Cobro” lo siguiente: “**********”.
Al vuelto, se observa que se plasmó una firma de cliente y
como fecha de suscripción el “30/04/2011”.
Asimismo, en el
pagaré ubicado inmediatamente después de dicha firma, se ha consignado como
“Nombre del Suscriptor” a “MLRDV”; como “Domicilio” el de “**********[sic] San
Salvador”; y en “Firma del Suscriptor” se ha plasmado una firma.
b.2. En los contratos de
folios 144 y 147, se ha señalado como “Profesión y ocupación” el ser
“Empleada”; como “Lugar de Trabajo”, “***”; y como “Dirección
Particular” y “Dirección de Cobro” lo siguiente: “**********, San Salvador”.
Al vuelto, se observa igualmente que se plasmó una firma de cliente y como
fecha de suscripción el “02/04/11” y “02/05/11” respectivamente.
En los pagarés
consecuentes, se ha indicado como “Nombre del Suscriptor” a “MLRDV”; como
“Domicilio” el de “**********San Salvador”; y en “Firma del Suscriptor” se
ha plasmado una firma.
c. A
folio 148, figuran copias del frente y vuelto del Documento Único de Identidad;
y del frente de la Tarjeta de Identificación Tributaria; ambos a nombre de la
señora MLRDV. En la esquina inferior derecha, se plasma
un sello rectangular que reza “Tigo TELEMOVIL EL SALVADOR S.A.” [sic].
De los referidos documentos, se observa
que el número consignado al frente del Documento Único de Identidad es el **********
(**********); por su parte, el número que se verifica al frente de la Tarjeta
de Identificación Tributaria es el ********** (**********).
3.1. A partir de lo anterior, ha quedado establecido que la
consumidora manifestó expresamente que nunca había contratado servicios de
internet bajo la modalidad de módem postpago con la sociedad hoy impetrante,
sino que únicamente de telefonía móvil prepago. Y que
asimismo denunció una “falsedad material” en virtud de la
existencia de los documentos contractuales a su
nombre, así como la utilización de sus documentos personales, cuando ella no
había firmado nada relativo a dichos servicios de internet.
Por otra parte,
consta que en la resolución de apertura del procedimiento sancionatorio, el
Tribunal Sancionador solicitó a TELEMOVIL los contratos y las
autorizaciones para ser reportada en la agencia de información, debidamente
firmados por la consumidora denunciante; y consecuentemente, se
verifica que la sociedad actora presentó la documentación solicitada que
tenía en su poder consistente en contratos y autorizaciones a nombre de la consumidora,
con los mismos números de documentos personales (Documento
Único de Identidad y Tarjeta de Identificación Tributaria) y aparentemente
“firmados” por ella; así como copia de esos documentos personales.
Únicamente, de
dicha documentación se observan incongruencias respecto al lugar de trabajo y
lugar de residencia de la consumidora con relación a la
fecha plasmada en los mismos [es decir, la información reflejada en el contrato
de fecha dos de abril de dos mil once, es igual al contrato de fecha dos de
mayo de dos mil once, pero ambos difieren del contrato de fecha treinta de
abril de dos mil once]. Pero daban una noción sobre la
existencia de un vínculo contractual que, en caso de haber incumplido las
condiciones estipuladas por las partes, hubiera dado lugar al reporte por mora
objeto de infracción.
Hasta este punto,
consta dentro del expediente administrativo la documentación proporcionada por
TELEMOVIL, en la cual, en apariencia, existe un vínculo contractual con la
consumidora denunciante y, en consecuencia, el
reporte por mora objeto de infracción
podría ser considerado procedente.
3.2. Si bien, ni el Tribunal Sancionador ni
esta Sala tienen la competencia para determinar la falsedad material invocada
por la consumidora denunciante, conviene traer a colación que, en virtud del principio de verdad
material aplicable en sede administrativa, se le
reconoce a la Administración pública la
facultad de adoptar todas las medidas tendientes a determinar la verdad real,
más allá de las pruebas aportadas por las partes.
En esa misma línea, la doctrina ha establecido que «…la búsqueda de la verdad material, de la realidad y sus circunstancias, con independencia de
cómo han sido alegadas y en
su caso probadas por las partes, supone que se deseche la prevalencia de
criterios que acepten como verdadero algo que no lo es o que nieguen la
veracidad de lo que sí lo es. Ello porque con independencia de lo que hayan
aportado, la Administración siempre debe buscar la verdad sustancial como
mecanismo para satisfacer el interés público (…) debe lograr la verdad
material, la que constituye principio y objetivo primordial del procedimiento
que culmina en la decisión adecuada» [Ivanega, M. M. El alcance
del principio de verdad material en el procedimiento administrativo. Revista de la Asociación Internacional de
Derecho Administrativo AIDA N° 11, México D.F.: 2012, pp. 199 y
200].
Por lo que, ante la alegación expresa de falsedad material por parte de la
consumidora denunciante, y al haber presentado TELEMOVIL la
documentación requerida por la autoridad demandada estando en aparente concordancia con los datos de
la consumidora, el Tribunal Sancionador debió
haber aplicado el
principio de verdad material efectuando las investigaciones pertinentes en aras de establecer fehacientemente
si la falta de exactitud o
veracidad del reporte crediticio efectuado la realizó TELEMOVIL a título de
dolo o culpa.
No obstante, pese a la documentación y alegaciones que obran en el expediente
administrativo, y que propiciaban un estado de duda sobre la efectiva falta de
exactitud o veracidad del reporte crediticio efectuado por la sociedad
demandante, la
Administración Pública no efectuó actividad probatoria alguna a efectos de determinar la culpabilidad de la sociedad
actora, es
decir, la responsabilidad
subjetiva a título de culpa
o dolo.
Cabe acotar que, en virtud de la presunción de inocencia y el
principio de culpabilidad, para atribuir la infracción del caso en autos no
bastaba únicamente que la
información fuese inexacta o no veraz, sino
que era menester acreditar la concurrencia de la responsabilidad subjetiva de
TELEMOVIL [ya sea a título de dolo o
culpa].
La Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo Español ha
reconocido que la «…exigencia de
motivación, cuya necesaria presencia en toda decisión sancionadora nadie
discute, no se satisface con una larga exposición de hechos y resumen de
alegatos; requiere un preciso, puntual y concreto análisis de la conducta del
infractor para evidenciar, ante él, ante los órganos llamados a revisar la
decisión y en general ante la comunidad jurídica, que en su conducta cabe
apreciar culpa, al menos a título de simple negligencia (…) Por lo tanto, no
tienen la condición de tales todos aquellos pasajes meramente descriptivos de
datos, circunstancias y alegaciones; tampoco la tienen aquellos razonamientos
jurídicos que no atañen al análisis de la culpabilidad (…) Llegados a este
punto, conviene precisar que el órgano sancionador está obligado a motivar (…)
la presencia de culpabilidad en la conductas que sanciona…» [sentencia N°
2.066/2017, dictada en el recurso N° 1347/2016, de fecha 21/XII/2017].
En ese sentido, se
observa que el Tribunal Sancionador atribuyó la infracción a la
sociedad hoy actora, y la consecuente responsabilidad a título de negligencia, obviando la actividad
probatoria pertinente para la acreditación de la responsabilidad subjetiva de la sociedad
impetrante. En otras palabras, en el acto cuestionado no consta una labor probatoria de cargo a partir de la cual se destruyera la presunción de
inocencia y se obtuviera la convicción o certeza acerca de la culpabilidad de la sociedad actora.
Así las cosas, a partir de lo expuesto en los apartados
precedentes, es concluyente que el acto administrativo impugnado vulnera los
principios de culpabilidad y presunción de inocencia, puesto que la autoridad
demandada (i) tuvo por acreditada la conducta infractora de
la sociedad demandante y determinó su responsabilidad subjetiva a título de
negligencia, únicamente con fundamento en
la invocación de una supuesta situación de fraude que no fue fehacientemente
comprobada ante
esta Sala o en
sede administrativa; y (ii)
pese a la
documentación presentada
por TELEMOVIL para demostrar la aparente existencia de un vínculo contractual con la consumidora denunciante, y la falsedad invocada por la misma
consumidora, no desarrolló actividad probatoria alguna para
sostener con certeza la responsabilidad subjetiva de la sociedad actora; ni
siquiera a título de negligencia.”
EN EL
ORDENAMIENTO PROCESAL ADMINISTRATIVO SALVADOREÑO LA CONSTATACIÓN DE UN SOLO
MOTIVO DE ILEGALIDAD EN EL ACTO ADMINISTRATIVO DERIVA EN LA CONSECUENTE
INVALIDEZ DE ESTE ÚLTIMO
“VIII. Realizadas las anteriores consideraciones, se concluye que la
actuación del Tribunal Sancionador es ilegal, ya que la sanción impuesta a
TELEMOVIL por la cantidad de veintidós mil cuatrocientos veintiún dólares de
los Estados Unidos de América ($22,421.00), por la infracción al artículo 28
letra i) de la LRSIHCP; vulnera los principios de culpabilidad y presunción de
inocencia.
Finalmente debe precisarse
que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño la
constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva
en la consecuente invalidez de este
último. En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha
comprobación hace innecesario el examen de otras argumentaciones de ilegalidad,
pues la declaratoria de invalidez no admite graduaciones ni la consecuencia
será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados. Aunque razones
referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en ocasiones
la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa, pues sólo
de esa manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión, en
el presente caso es posible la estimación de la pretensión sin que sea
necesario un examen adicional de legalidad. En el sentido dicho, una vez
comprobada la existencia de un vicio en el acto, la Sala considera inoficioso
continuar el examen del resto de alegatos de ilegalidad planteados.”