MOTIVACIÓN
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
EL DERECHO A LA PROTECCIÓN JURISDICCIONAL Y NO JURISDICCIONAL ES DE TAL IMPORTANCIA QUE UNA DE SUS DERIVACIONES ES EL DERECHO A OBTENER UNA RESOLUCIÓN DEBIDAMENTE MOTIVADA
“QUINTO. SOBRE LA PRESUNTA VULNERACIÓN AL DERECHO DE PROTECCIÓN JURISDICCIONAL
Y DERECHO DE PROPIEDAD POR FALTA DE MOTIVACIÓN
La Protección Jurisdiccional, es un derecho
que, a criterio de la Sala de lo Constitucional, tiene la finalidad de: “asegurar la eficacia de los derechos fundamentales, al permitirle a su titular
reclamar válidamente ante los entes jurisdiccionales, frente a actos de particulares
o estatales que atenten contra tales derechos”. (Sentencia de Inconstitucionalidad
40-2009, de fecha 12 de noviembre de 2010). De manera similar, la Cámara de lo Contencioso
Administrativo en la sentencia 00063-18-ST-CORA-CAM de fecha 8 de agosto de 2018, interpretó que “Los jueces tienen una función de guardián y garante de
los derechos de los ciudadanos, debiendo observar siempre el Derecho a la Protección
Jurisdiccional y no negar el Acceso a la Justicia sin bases fundamentadas”.
El derecho a la protección jurisdiccional y no jurisdiccional
es de tal importancia que una de sus derivaciones es el derecho a obtener una resolución
debidamente motivada. Vinculado a esa noción, la Sala de lo Constitucional en la
sentencia de amparo 308-2008 del 30 de abril de 2010, ha sostenido que “el derecho
a la motivación no es un mero formalismo procesal o procedimental, sino que se apoya
en el derecho a la protección jurisdiccional, pues con él se concede la oportunidad
a las personas de conocer los razonamientos necesarios que lleven a las autoridades
a decidir sobre una situación jurídica concreta que les concierne”.”
ELEMENTO ESENCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, POR MEDIO DE LA CUAL EL
ADMINISTRADO CONOCE LAS CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS Y JURÍDICAS QUE INCIDEN EN LA
EMISIÓN DEL ACTO, Y CUYA CORRECTA ARTICULACIÓN SOPORTA LA LEGALIDAD DEL MISMO
“El autor Muñoz Machado manifiesta
que: “Motivar los actos, en la actualidad, es siempre una operación consistente
en justificar la decisión administrativa constatando la concurrencia de los hechos
en que se apoya y la legalidad que habilita las potestades que se ejercen, así como
explicar razonadamente la conexión que existe entre los hechos y la norma que se
aplica” (Muñoz Machado, Santiago. (2011). Op.
cit.p.73). De esta manera, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha destacado
que “la motivación se constituye como uno de los elementos esenciales del acto administrativo,
por medio del cual, el administrado conoce las circunstancias fácticas y jurídicas
que inciden en la emisión del acto, y cuya correcta articulación soporta la legalidad
del mismo, es decir, aclaran tanto las razones de hecho como de derecho que dan
origen al acto aportando luz sobre el sentido del mismo”. (Sentencia de referencia
141-2009 de fecha 22 de agosto del 2017). En ese sentido, la motivación exige a
la Administración Pública establecer en sus resoluciones las razones fácticas y
jurídicas que la llevaron a resolver de cierta forma, de modo que el administrado
las conozca.”
LA AUSENCIA DE MOTIVACIÓN TRAE APAREJADA
LA ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO, QUE ES UN VICIO ANULABLE O DE NULIDAD RELATIVA
“Luego de establecidas las nociones
básicas del derecho que la parte demandante alega se vulneró, corresponde analizar
si el Departamento de Inspección de Industrias y
Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social, motivó la resolución de las catorce horas del día 9 de marzo
de 2016, mediante la cual impuso a la sociedad TELECAM CIENTO CUARENTA, S.A. DE
C.V., una multa por la cantidad de tres mil seiscientos dólares con ochenta centavos de dólar de los Estados
Unidos de América, cantidad que se desglosa a manera de: a) cincuenta y siete dólares
de los Estados Unidos de América por infracción al artículo 302 del Código de Trabajo;
b) veinte dólares de los Estados Unidos de América, por infracción al artículo 24
de la Ley de Equiparación de Oportunidades para Personas con Discapacidad; y c)
tres mil quinientos veintitrés dólares con ochenta centavos de dólar de los Estados
Unidos de América, por infracción al artículo 79 numeral 3 de la Ley General de
Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo.
La sociedad demandante alegó
que la autoridad demandada en esa resolución vulneró su derecho de protección jurisdiccional
y derecho de propiedad, pues no hizo una motivación suficiente, lo que a criterio
de la misma implica una nulidad absoluta o de pleno derecho.
A su criterio, se comete la infracción
contenida en el artículo 79 numeral 3
de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo cuando se deja
de formular y de ejecutar el programa de prevención de riesgos ocupacionales de
la empresa, ya que, tal y como alegó en su demanda (a f.4), el “sentido gramatical
de la disposición legal es bastante clara como para entender que la obligación a
cargo del empleador comprende ambas responsabilidades o tareas, incumplimiento que
da lugar a la sanción, entonces tiene que referirse a ambas tareas”. No obstante, la sociedad no presentó como
prueba ante la administraciónpública el programa y la información en la que constataba
que su ejecución estaba en curso. Según el procurador de la demandante, la obligación
de la sociedad de tener un programa y ejecutarlo se había cumplido, es así, que
considera que la resolución es cuestionable, porque debe tener fundamento y motivación
suficiente. Además, adujo que la autoridad demandada impuso una multa por la cantidad de tres mil seiscientos dólares con ochenta centavos de dólar de los Estados
Unidos de América, pero no motivó por qué el valor fijado era el procedente, ni
a cuantos salarios mínimos mensuales equivalía la cantidad. Por otra parte, la demandante
manifiesta la violación al derecho de propiedad del artículo 2 de la Constitución
de la República, al imponer las multas sin motivar.
En su defensa la Jefa del Departamento de Inspección de Industrias y Comercio de la
Dirección General de Inspección de Trabajo, del Ministerio de Trabajo y Previsión
Social, alegó que sí se observaron los principios de legalidad y debido proceso,
porque en la reinspección se verificó que la sociedad no probó el cumplimiento de
las obligaciones, y para establecer el monto de la sanción, se observó el artículo
84 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo, lo cual
quedó plasmado en el párrafo final romano III de la resolución de fecha 9 de marzo
de 2016.
Descrito lo anterior, corresponde
analizar la infracción contenida en el artículo 79 numeral 3 de la Ley General de
Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo, ya que según la parte demandante
solo se comete cuando se deja de formular y de ejecutar el programa de prevención
de riesgos ocupacionales de la empresa.
En el ámbito del Derecho Administrativo
Sancionador, las infracciones administrativas pueden buscar la protección de bienes
jurídicos de distinta naturaleza. Por ejemplo, con la tipificación por parte del
legislador de una infracción administrativa, puede buscarse la protección de la
propiedad, la seguridad jurídica y la protección de bienes jurídicos, entre muchos
otros. Por otro lado, no siempre una infracción administrativa castigará una actuación
u omisión que produzca un daño concreto a un bien jurídico material; también, puede
buscar que no se ponga en peligro determinados bienes jurídicos, sin necesidad de
que en efecto haya ocurrido un daño material.
Para el caso, lo que persigue
la Ley General de Prevención de Riesgos en
los Lugares de Trabajo es evitar
el peligro. Si bien es cierto, no se evidencia que se haya sufrido algún accidente
en el centro de trabajo, es necesario evitar un riesgo inminente. Por tal razón,
la ley en referencia en el artículo 8 impone
la siguiente obligación: “Será responsabilidad del empleador formular y ejecutar el Programa de Gestión
de Prevención de Riesgos Ocupacionales de su empresa, de acuerdo a su actividad
y asignar los recursos necesarios para su ejecución. El empleador deberá garantizar
la participación efectiva de trabajadores y trabajadoras en la elaboración, puesta
en práctica y evaluación del referido programa”.
Esa obligación se cumple al formular y ejecutar
el programa. La misma tiene un desarrollo de manera más amplia en el Reglamento
de Gestión de la Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo, en específico
en el Capítulo VII, Formulación e Implementación
del Programa de Gestión de Prevención de Riesgos Ocupacionales. El artículo
35 dispone que:
El Programa de Gestión de Prevención de Riesgos Ocupacionales, es el
instrumento en el que queda plasmado el proceso de promoción, ejecución,
supervisión y evaluación de la acción preventiva del lugar de trabajo. Por
tanto, su exigencia implicará tener a
disposición el documento que lo contiene para la revisión de parte de la
Dirección General de Inspección de Trabajo y de la Dirección General de
Previsión Social, como también la aplicación práctica de cada uno de los
elementos que lo integran.
En el acta de reinspección de fecha 28 de
julio de 2015 (a f. 17 del expediente administrativo), el inspector de trabajo previó
que la sociedad no subsanó las infracciones deducidas en el término de 15 días hábiles.
En el proceso administrativo sancionador, la parte demandante manifestó que contaba
con el programa de gestión de prevención de riesgos ocupacionales y que estaba en
ejecución.
En ese sentido, el Reglamento de Gestión
de la Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo en el artículo 56 determina:
Para el cumplimiento de lo regulado en el Art. 8, inciso final de la
Ley, que establece que el Programa debe
ser actualizado cada año; el empleador o empleadora deberá establecer y
mantener procedimientos para el control de los documentos que contendrán cada
uno de los elementos del Programa de Gestión, asegurando que:
a) Sean Periódicamente analizados y revisados cada vez que sea
necesario, con participación activa de los trabajadores y trabajadoras, a
través del Comité;
b) Las versiones actualizadas de
los documentos de los distintos elementos, sean las que estén integradas al
Programa, para revisión de las autoridades competentes;
c) Los documentos y datos
obsoletos sean removidos oportunamente de todos los puntos de emisión y uso.
El Programa deberá estar actualizado
en los primeros dos meses de cada año.
Sumado, el artículo 57, estatuye que “A
efecto de implementar las acciones contenidas en el presente Reglamento, se deberá
acreditar la existencia de la información
por escrito, sin perjuicio de la utilización de medios informáticos de almacenamiento
de datos, imágenes, voz o de información, siempre y cuando sea pertinente”.
En el caso de estudio, al momento de la
reinspección el día 28 de julio de 2015, la subsanación tuvo que ir enfocada a probarla
existencia del programa, que implicaba tener a disposición el documento escrito
para su revisión y también la aplicación práctica de los elementos que lo integran.
Es decir, que el programa ya tendría que estar en ejecución, pues como indica el
artículo 56 del reglamento antes referido, este se debe ejecutar en los dos primeros
meses del año, entonces se entiende que debe encontrarse en funcionamiento, por
lo menos desde el mes de febrero; aun así, se le concedió el plazo de 15 días para
subsanar y no lo hizo. Se verifica que la sociedad demandante no acreditó en el
momento oportuno la existencia del programa, con la información por escrito, sino
que al presentar la prueba en el procedimiento administrativo sancionador pretendía
demostrarlo. Sin embargo, como se ha explicado, el momento apto para desvirtuar
el cometimiento de la infracción es en la reinspección. Por lo tanto, se pone de
manifiesto que sí se han configurado los supuestos de la infracción contenida en
el artículo 79 numeral 3 de la Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares
de Trabajo.
Una vez se ha determinado que
sí existen las infracciones por las cuales se impuso las respectivas multas a la
sociedad demandante, corresponde analizar si la resolución mediante la cual se sancionó
y se determinó la cuantía está suficientemente motivada.
En primer lugar, es indispensable
mencionar que la cuantía de la sanción se obtiene de la valoración que realiza el
aplicador del derecho basado en las reglas que la misma ley debe determinar, por
lo tanto, es un acto parcialmente reglado, que debe seguir ciertos parámetros que
son los elementos reglados y la motivación. Del análisis de la resolución emitida
por el Departamento de Inspección de Industrias y Comercio de la Dirección General
de Inspección de Trabajo, del Ministerio de Trabajo y Previsión Social el día 9
de marzo de 2016 (agregada a f. 337 - 339 del expediente administrativo), se coteja
una evidente falta de motivación, ya que carece de argumentos claros que puedan
ser comprendidos con facilidad, no se relacionó
el procedimiento intelectivo realizado por la administración demandada para decidir
imponer la multa por la cantidad total de tres mil seiscientos dólares con ochenta
centavos de dólar de los Estados Unidos de América, únicamente se limitó a relacionar
los artículos aplicables al caso.
Tal y como lo retoma Agustín
Gordillo, en su libro Tratado de derecho Administrativo
y otras obras selectas, tomo 8°, “la falta de motivación o motivación insuficiente
(insuficiente o ausente explicación de la causa) es un vicio autónomo, que resulta
de la mera lectura del acto, en sus vistos y considerandos” (Gordillo, Agustín.
(2013). Op. Cit. p. 231). Es así, que
de la lectura de la resolución de fecha 9
de marzo de 2016, del Departamento de Inspección
de Industrias y Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, del Ministerio
de Trabajo y Previsión Social, se observa que esta carece de una relación entre
las razones de hecho y de derecho por las cuales se determinó que la sociedad demandante
incurrió en las infracciones de los artículos 302 del Código de Trabajo, 24 de la Ley de Equiparación
de Oportunidades para Personas con Discapacidad y 79 numeral 3 de la Ley General
de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo.
Como es admitido por la Sala
de lo Contencioso Administrativo, la motivación es “un elemento esencial del acto administrativo,
indispensable para la protección y defensa de los derechos de las personas, que
cumple con la función de identificar, el fundamento jurídico y fáctico de la decisión
administrativa” (sentencia
110-2011, del 21 de diciembre de 2016).Asimismo, otro aspecto de la motivación
que ha sido retomado por la Sala en comento, es el hecho de que la Administración
Pública puede motivar sus resoluciones a través de una motivación por remisión. No obstante, destaca que la administración
pública en sus resoluciones no puede limitarse a la relación de informes o dictámenes,
ni retomarlos como único fundamento (Sentencia de referencia 188-2011 de fecha 24
de junio del año 2016), en virtud de que la motivación en un acto administrativo jamás puede faltar, puesto que
no es concebible dejar desprotegidas a las personas afectadas por un acto de la
administración pública.
Otro término relacionado, que
es indispensable mencionares el control de la motivación:
que consiste en verificar si el acto administrativo cuenta o no
con la expresión formal de los motivos que lo justificarían. Si la motivación
falla, ya sea porque es inexistente o insuficiente, en general los jueces
estiman que el acto impugnado es arbitrario. (…) la motivación permite conocer
la justificación de la decisión, y conociéndola, el juez podrá evaluar si ha
habido adecuación entre los motivos de hecho y las medidas adoptadas. También
permite conocer otros aspectos, como las finalidades perseguidas. (Valdivia,
José Miguel. (2018). Manuales de Derecho
Administrativo, Financiero e Internacional Público.1ª edición. Valencia,
España. p. 232).
Como es sabido, la motivación esla obligación y exigencia ineludible que recae sobre la administración
pública. Pues esta al momento de tomar sus decisiones no puede apartarse de exponer
las razones que la han encausado a dictar el acto, ya que su voluntad debe basarse
en fundamentos de hecho como de derecho, porque de lo contrario, su acto adolecería de un vicio de anulabilidad. Es así, que el Departamento de Inspección de Industrias y Comercio de la Dirección
General de Inspección de Trabajo, del Ministerio de Trabajo y Previsión Social en
su resolución de fecha día 9 de marzo de 2016, no cumplió con el deber de motivar
suficientemente, ni siquiera hizo uso adecuado de la
motivación por remisión.En ese orden de ideas,
se ha corroborado que la autoridad demandada sí omitió realizar una motivación adecuada
en su acto administrativo, por lo tanto, este
acto fue ilegal porque adolece de un vicio de nulidad relativa.
Así pues, se concluye que la
ausencia de motivación trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo, que
es un vicio anulable o de nulidad relativa.
Sin embargo, este tipo de vicio tiene como característica la prescriptibilidad de
la acción judicial, y los actos administrativos que adolezcan del mismo devienen
en firmes cuando no se hace uso de los medios procesales habilitados en la forma
y plazos que establece el legislador. Para el caso en concreto, la parte actora
dejó que el acto administrativo obtuviera firmeza, lo que equivale a aseverar, que
el vicio que existió fue convalidado por la misma parte actora, al no ejercer su
derecho de acción en el plazo correspondiente.”
LA ILEGALIDAD DE UN ACTO QUE ADOLECE DE UN VICIO DE NULIDAD RELATIVA O ANULABILIDAD SOLO PUEDE CONOCERSE EN EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SI EL INTERESADO INCOA LA ACCIÓN LUEGO DE CUMPLIDOS LOS REQUISITOS DE PROCESABILIDAD
“SEXTO. INEXISTENCIA DE VICIOS DE NULIDAD O DE PLENO DERECHO
Como se ha explicado en la presente
sentencia, la nulidad absoluta o de pleno derecho es de tal trascendencia y gravedad
que en la práctica son muy excepcionales, además, se concibe únicamente en casos
muy graves, concretos y delimitados por el legislador. Asimismo, el artículo 1 literal
b) de las DTPARAP se aplica cuando la persona ha sufrido una indefensión material,
es decir que sus derechos de defensa y contradicción se han visto mermados a tal
grado que se transgredan gravemente la normativa administrativa secundaria, la Constitución
de la República, así como la esfera particular de la persona, a consecuencia de
que este tipo de actos no pueden ser subsanados o convalidados, ni por el paso del
tiempo, ni con el consentimiento del afectado.
En ese sentido, se ha concluido
en primer lugar, que no ha existido ninguna ilegalidad en el acto administrativo
impugnado en lo que respecta a la alegada violación al derecho de defensa por la
omisión de indicar expresamente el plazo para producir prueba y por el rechazo de
la prueba testimonial, de conformidad a los análisis vertidos en esta sentencia.
Por lo que la pretensión deberá desestimarse por este motivo.
En lo referente a la falta motivación
de la resolución emitida por la autoridad demandada, se ha apreciado que dicho acto
administrativo sí carece de motivación suficiente, pues no se hizo relación de los
hechos determinantes o las razones jurídicas que llevaron a la Jefa del Departamento de Inspección de Industrias y
Comercio de la Dirección General de Inspección de Trabajo, del Ministerio de Trabajo
y Previsión Social a adoptar la decisión de imponer la multa. Por tal razón, se
ha concluido en segundo lugar, que existió en el acto administrativo un vicio ilegalidad,
pero este fue un vicio de nulidad relativa, no un vicio de nulidad absoluta o de
pleno derecho.
A partir de estas afirmaciones, se debe
aclarar una vez más, que la ilegalidad de un acto que adolece de un vicio de nulidad
relativa o anulabilidad, solo puede conocerse en el proceso contencioso administrativo
si el interesado incoa la acción luego de cumplidos dos requisitos de procesabilidad:
el agotamiento ordinario de la vía administrativa y la presentación de la demanda
en el plazo para deducir pretensiones. Pero en este caso, ocurrió que la parte pudo
acceder al contencioso administrativo únicamente porque alegó una nulidad absoluta
y agotó de manera extraordinaria la vía administrativa, pues el acto administrativo
ya estaba firme.
Consecuentemente debe desestimarse la pretensión de la parte actora, porque la demanda fue admitida
únicamente para analizar el vicio de nulidad absoluto alegado, no siendo posible
que este Tribunal declare la ilegalidad del acto por un vicio de nulidad relativa,
ya que al momento de presentarse la demanda el acto ya estaba firme, pudiendo alegarse
en contra del mismo únicamente un vicio de nulidad absoluta. Es decir, si bien existió
un vicio de nulidad relativa, este ya fue convalidado pues la parte actora no utilizó
en tiempo los medios procesales que le habilita la ley para controvertirlo, deviniendo
el acto administrativo en firme. Y dado que la falta de motivación no puede considerarse
un vicio de nulidad absoluta conforme se ha explicado en esta sentencia, la pretensión
de ilegalidad por falta de motivación, que ocasionaba según la parte actora, una
nulidad absoluta, también debe desestimarse.
En síntesis, no es posible estimar la existencia de los vicios de nulidad absoluta o de pleno derecho alegados, por lo que deberá desestimarse la pretensión conforme a las argumentaciones legales, jurisprudenciales y dogmáticas anteriormente explicadas.”