NON BIS IN IDEM
PARA QUE SE CONFIGURE LA VIOLACIÓN DE LA DOBLE
PERSECUCIÓN DEBE CONCURRIR LA TRIPLE IDENTIDAD DE LAS CATEGORÍAS JURÍDICAS
CONTENIDAS EN EL REFERIDO PRINCIPIO, IDENTIDAD EN CUANTO A LOS HECHOS, A LOS
SUJETOS, Y LA CAUSA PETENDI
“Violación
al principio de doble persecución: reincidencia
A. Uno de los principios de gran
trascendencia en ámbito del ius puniendi estatal es el relativo al ne
bis in ídem o prohibición de doble juzgamiento o de imposición de una
pena. Este mandato de optimización encuentra su contenido en el artículo 11 de
la Constitución, el cual prescribe: «[n]inguna persona puede ser privada del derecho a la vida,
a la libertad, a la propiedad y posesión, ni de cualquier otro de sus derechos
sin ser previamente oída y vencida en juicio con arreglo a las leyes; ni puede
ser enjuiciada dos veces por la misma causa». Lo
primordial de este principio, radica en la imposibilidad de una doble condena
ante una misma situación. Pero además, según lo ha desarrollado la
jurisprudencia constitucional, también alcanza la prohibición de efectuar más
de un juicio por la misma causa; es decir, evitar una doble persecución y
juzgamiento por lo mismo.
Así, la Sala de lo Constitucional ha manifestado: «…el
art. 11 de la Constitución (…) se concreta a través del principio de única
persecución que recoge el art. 7 del Código Procesal Penal vigente y que
establece que nadie será perseguido penalmente más de una vez por el mismo
hecho. Esto se traduce en la imposibilidad de que una persona sea sometida a
dos procesos penales en forma simultánea o en forma sucesiva sobre los mismos hechos,
pues eventualmente o en un caso extremo se estaría exponiendo al procesado a
una doble condena…» [Habeas Corpus 111-2003, de las doce horas y
veinte minutos del diez de diciembre de dos mil tres].
En el mismo sentido, esa Sala ha explicado que: «…se
distingue una vertiente sustantiva del referido principio que impide la
imposición de doble condena por un mismo hecho y una vertiente procedimental
que conjura la posibilidad (sic) de un doble procedimiento sucesivo o
simultáneo; aspecto últimamente citado, que se relaciona con el verdadero
sentido histórico de conjurar el doble riesgo al que puede verse sometido el
ciudadano en su integridad o sus bienes (double jeopardy)» [Inc. 18-2008,
de las doce horas con veinte minutos del día veintinueve de abril de dos mil
trece].
De este modo, un aspecto esencial de la prohibición de
doble juzgamiento, es impedir por un lado, que una persona sea condenada por un
mismo hecho, y por otro, la imposibilidad de iniciar procedimientos simultáneos
o sucesivos, que tengan como fundamento la misma causa, pues con ello, se
expondría a la posibilidad de la doble imposición de una condena o sanción, lo
cual implicaría una violación al ne bis in idem.
Asimismo, para que se configure la violación de la
doble persecución debe concurrir la triple identidad de las categorías
jurídicas contenidas en el referido principio, que en doctrina se
denominan: eadem res, eadem personam e eadem
causa petendi, lo que implica la identidad en cuanto a los hechos,
a los sujetos, y la causa petendi, esta
última hace referencia a la existencia de un mismo interés jurídico.”
PARA
SER ACREEDOR DE LA RESTRICCIÓN PECUNIARIA CON LA QUE SANCIONÓ A LA ACTORA, LO
ÚNICO QUE SE REQUIERE, ES QUE EL INFRACTOR TRANSGREDA DE FORMA REITERADA ALGÚN
PRECEPTO DE OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO
“B. Para dilucidar la presunta vulneración al ne bis in
ídem es imperativo referir que la LEG -derogada- en el tema
sancionatorio es gradual, y la consecuencia jurídica ante la infracción a la
norma se intensifica conforme a la reiteración de las faltas cometidas a la
ley: amonestación (primera vez), multa (segunda vez), despido sin
responsabilidad (tercera vez). En el presente caso, la disposición aplicada por
la administración pública es la que regula la multa al transgredir por
segunda vez la norma; en este sentido para ser acreedor de la
restricción pecuniaria lo único que se requiere per se, es que
el infractor transgreda de forma reiterada algún precepto de obligatorio
cumplimiento.
En ese
sentido, el artículo 26 inciso primero de la LEG derogada en cuanto a las
sanciones éticas que se traducen en un multa, de acuerdo a su descripción
establece lo siguiente: [l]as infracciones a esta ley, cometidas por
los servidores públicos por segunda vez, sin perjuicio de la responsabilidad
civil, penal u otras a que diere lugar, serán sancionadas con multa. Su cuantía
no será inferior al diez por ciento, ni mayor a diez veces el salario mensual,
percibido por el responsable».
Al respecto,
esta Sala considera necesario relacionar dos resoluciones de gran trascendencia
para el caso en concreto, en cuanto a la posible violación a la doble
persecución de acuerdo a la formulación legislativa del artículo 26 inciso
primero de la LEG derogada, específicamente las sentencias de inconstitucionalidad
21-2012 de las nueve horas con cuarenta minutos del día trece de febrero de dos
mil quince, y 109-2013 de las quince horas con diez minutos del día catorce de
enero de dos mil dieciséis. Respecto de la primera, concerniente al artículo
158 letra a) de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración
Pública -LACAP-, en cuanto a la inhabilitación de los contratistas, cuya
descripción legal establecía: «[l]a institución inhabilitará para
participar en procedimientos de contratación administrativa, al ofertante o
contratista que incurra en alguna de las conductas siguientes: I.
Inhabilitación por un año: a) Haber sido sancionado con multa por la
misma institución dos o más veces dentro del mismo ejercicio fiscal» [resaltado
suplido] .
Al respecto
la Sala de lo Constitucional, señaló que: «…el precepto cuestionado
pretende castigar hechos realizados por un mismo sujeto ya sancionados
previamente por medio de dos o más multas en el mismo ejercicio fiscal, o, en
otros términos más directos, concurre en el objeto de control, el elemento
relativo a la identidad de hechos exigidos para la aplicación del principio non
bis in idem. Y es que, en efecto, el tipo administrativo impugnado no sanciona
una nueva acción u omisión de un mismo oferente o contratista, por lo tanto,
realmente no se requiere de un nuevo comportamiento ilícito de uno de los
mencionados sujetos sometidos al ámbito de aplicación del mencionado artículo.
En definitiva, la infracción administrativa contenida en el art. 158 romano I,
letra a) LACAP tiene un carácter formal y se aplica de forma que pudiéramos
llamar automática, dado que absorbe el contenido factual de las dos o más
multas anteriormente impuestas; por lo tanto, el objeto de control tipifica
como infracción anteriores hechos que, todos ellos, ya han sido necesariamente
sancionados previamente por medio de multas impuestas por una misma institución
pública -indiferentemente deriven o no de un mismo contrato-, lo que de manera
indudable lleva una doble sanción por los mismos hechos».
En cuanto a
la identidad de sujetos, esa Sala dijo: «[c]omo segundo análisis, debe
determinarse sí el precepto impugnado vincula a los mismos sujetos. Así, el
objeto de control señala que para configurar la infracción administrativa de
inhabilitación es necesario que una misma institución multe dos o más veces al
oferente o contratista en el mismo año fiscal, lo cual conlleva forzosamente
que la imposición de la inhabilitación sea por la misma entidad pública. Desde
tal perspectiva, no puede interpretarse que la inhabilitación sea decretada por
una institución pública distinta, debido a un factor lógico de vinculación, es
decir, una dependencia pública distinta no tendría competencia para imponer la
inhabilitación, si previamente, no ha celebrado un contrato administrativo con
el oferente o contratista. Por tanto, para este Tribunal existe una identidad
subjetiva entre el sujeto que impone la inhabilitación, (institución pública
contratante) y el sujeto al que se le sanciona (oferente o contratista multado
en dos o más ocasiones dentro de un mismo ejercicio fiscal)».
Finalmente,
el tercer requisito de la doble persecución conforme al artículo mencionado,
concluyó: «[e] n atención hasta lo ahora expuesto, esta Sala considera
que la identidad de las sanciones impuestas al mismo oferente o contratista por
una misma institución perteneciente a la Administración Pública, en aplicación
del art. 158 romano I, letra a) LACAP, se produce porque comparten elementos
nucleares comunes, de modo que al imponerse ambas sanciones resulta doblemente
castigado un mismo sujeto por una misma conducta, sin que pueda justificarse la
reiteración sancionadora en un diferente fundamento (…) [p]or ello, no se
muestra conforme al principio non bis in idem, que la acumulación de conductas
efectuadas en el pasado y sancionadas con multa puedan constituir una conducta
ex novo y por ende distinta a las anteriores».
Por su parte,
en la segunda sentencia -109-2013- se declaró inconstitucional el artículo 30
de la Ley de Regulación de los Servicios de Información sobre Historial de
Crédito de las Personas; esta disposición prescribía: «[l]as infracciones a
esta Ley se sancionarán de la siguiente manera: a) Las infracciones graves
serán sancionadas con multa desde cien hasta trescientos salarios mínimos
mensuales urbanos del sector comercio y servicios. De existir
reincidencia en estas infracciones, las subsiguientes se consideraran muy
graves». De este último artículo, se entendía que las infracciones
graves incrementarían su intensidad respecto de su clasificación, siempre y
cuando se cometiera una nueva infracción per se sin realizar
ninguna valoración jurídica al respecto.
Lo importante
de este ejemplo, es que la Sala de lo Constitucional al respecto manifestó
que: «[d]el texto del art. 30 LERESIHCP resulta claro que se cumple el
supuesto de identidad subjetiva, porque la reincidencia se refiere a la
reiteración en una infracción grave por parte del mismo sujeto pasivo, quien ya
ha sido previamente sancionado por tales conductas. Por otra parte, en lo
referente a la identidad fáctica, no obstante que la reincidencia conlleva, en
efecto, un hecho nuevo en el tiempo, debe considerarse que éste parte
necesariamente de un vínculo o referencia con un hecho anterior, ya sancionado
y cometido por el mismo sujeto infractor; se trata, pues, de un fáctum que
carece de identidad diferenciada con el hecho reincidente. La necesidad de este
vínculo fáctico se reconoce en la literalidad de la disposición cuestionada (…)
al expresar que la gravedad de la reincidencia se considera a partir de
infracciones pasadas. En este sentido, es claro que en el caso en estudio se
cumple la identidad Fáctica».
Por su parte,
en cuanto al tercer elemento de la doble persecución manifestó esa Sala: «[a]cerca
de la identidad de fundamento, el problema a dilucidar es si la sanción a la
conducta reincidente que se establece en la segunda parte de la letra a del
inc. I del art. 30 LERESIHCP, es homogénea o no en cuanto a su causa con
respecto a la sanción impuesta por las infracciones graves previamente
cometidas. Por ello, el precepto enjuiciado no incurrirá en la prohibición bis
in ídem -a pesar de la identidad subjetiva y fáctica que se ha determinado- si
las sanciones responden a la protección de bienes jurídicos o intereses
públicos distintos; mientras que, a contrario sensu, será inconstitucional si
los bienes jurídicos o intereses afectados son semejantes o análogos en su
fundamento…».
Bajo este
mismo orden de argumentos continuaron: «[e]n lo que atañe a este
aspecto, a partir de lo establecido en los considerandos de la LERESIHCP, esta
Sala considera que el castigo al comportamiento reincidente que comprende la
disposición impugnada tiene como causa o fundamento la tutela del derecho a la
autodeterminación informativa por el uso inadecuado de datos personales -
particularmente crediticios-. En este sentido, lo sostenido en sus
correspondientes informes por la Asamblea Legislativa y el Fiscal General de la
República relativo a que la causa de la consideración de la reincidencia como
infracción muy grave responde al reproche al “menosprecio” o “desvalor” que
muestra el sujeto pasivo con la reiteración de su conducta hacia la finalidad
de la norma jurídica infringida es inaceptable. Esto es así porque los imperativos
contenidos en normas punitivas no pueden referirse al modo de ser de las
personas, sino a los resultados de los hechos lesivos de bienes jurídicos
tutelados. Y es que la exigencia de lesión o puesta en peligro de bienes
jurídicos requiere que lo que se incrimine sean hechos y no meros pensamientos,
actitudes o modos de vida…».
Concluyendo
al respecto que: «[s]e observa, entonces, que sí existe identidad entre
el fundamento de las dos medidas legislativas en análisis, es decir entre las
sanciones que dicha ley regula para las reincidencias como infracciones muy
graves y las sanciones que se imponen por las infracciones consideradas como
graves (…) [p]or todo lo anterior, se concluye que la calificación como
infracción muy grave a la reincidencia de una infracción grave que contempla la
segunda parte de la letra a del inc. 1° del art. 30 LERESIHCP implica la
vulneración al principio ne bis in idem, establecido en el art. 11 inc. 1°
parte final Cn., en tanto que el incremento de la sanción para tal supuesto
parte de la consideración de un residual efecto acumulativo derivado de una
primera sanción aplicada, por lo cual se declarará su inconstitucionalidad en
esta sentencia».”
LA MULTA ESTÁ SOMETIDA Y DEPENDE DE LA COMISIÓN
DE LA PRIMERA INFRACCIÓN, POR LO QUE CARECE DE AUTONOMÍA SANCIONATORIA, LO QUE
PREVÉ VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DOBLE PERSECUCIÓN
“Lo
determinante en el caso de mérito, es si a partir de los razonamientos
expuestos por la Sala de lo Constitucional, se identifican los tres supuestos
que constituyen infracción a la doble persecución, respecto del artículo 26
inciso primero de la LEG derogada. En este escenario, es imperativo reiterar el
contenido principal de este precepto, el cual refiere: «[l]as infracciones a
esta ley, cometidas por los servidores públicos por segunda vez, sin perjuicio
de la responsabilidad civil, penal u otras a que diere lugar, serán sancionadas
con multa». Es así como, en cuanto al primer supuesto -identidad
subjetiva- el precepto en comento, hace mención a la acción cometida por el
funcionario por segunda vez, ello implica la infracción reiterada por el mismo
sujeto pasivo, es decir, se acredita este requisito.
Por su parte,
la segunda exigencia -identidad fáctica- tenemos que el
precepto agrava la sanción a partir del vínculo o referencia a un hecho
anterior, pues, la multa era aplicada, en tanto exista un hecho previo ya
sancionado y que a su vez ha sido cometido por el mismo infractor; en el sub
judice, ese hecho previo se fundamenta en el expediente 9-TEG-2007 del
Tribunal de Ética Gubernamental, en el cual se declaró la responsabilidad del
demandante, al haber incumplido la prohibición de nombrar parientes dentro del
cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad, que tuvo como decisión
final, la amonestación por escrito prevista en el artículo 25 de la LEG, de ahí
que se perfile la identidad fáctica mencionada.
Finalmente,
en cuanto a la identidad de fundamentos, esta Sala advierte -como se advierte
en las sentencias de inconstitucionalidad mencionadas- el castigo al
comportamiento reincidente que comprende el artículo 26 inciso primero de la
LEG tiene como causa o fundamento normar y promover el desempeño ético en la
función pública; salvaguardar el patrimonio del Estado, prevenir, detectar y
sancionar la corrupción de los servidores públicos; en este sentido, los bienes
jurídicos o intereses afectados son semejantes o análogos.
Además, cabe
decir que si bien la disposición en comento, hace referencia a que la multa es
factible al conculcar por segunda vez la ley, al realizar un
análisis literal al respecto, implicaría la configuración de acciones ilícitas
diferentes, y en consecuencia, se superaría o no se establecería la infracción
al principio de prohibición de doble persecución.
Sin embargo,
tal aspecto no se perfila en el presente caso, dado que la consecuencia
jurídica a esa segunda infracción, es decir, para la
imposición de la multa, basta la simple comisión de un hecho anterior, el cual
ya ha sido castigado previamente, sin que exista un análisis cognitivo o de
ponderación de la Administración Pública, que justifique la imposición de esa
sanción pecuniaria en cada caso en concreto. En otras palabras, la multa está
sometida y depende irreflexivamente de la comisión per se de
la primera infracción, por lo que ésta, carece de autonomía sancionatoria, y en
tanto ello es así, se prevé la violación al principio de doble persecución
respecto de la formulación legal dispuesta en el artículo 26 inciso primero de
la LEG derogada. Por lo tanto, lo que corresponde en este caso es someterse al
control difuso de constitucionalidad.”
EL
CONTROL DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS NO ES SOLO SUJECIÓN A LA LEY
SECUNDARIA, SINO TAMBIÉN DE MODO PREFERENTE A LA CONSTITUCIÓN
“Para ello,
es necesario precisar que el control de legalidad de los actos administrativos
no es solo sujeción a la ley secundaria, sino también -y de modo
preferente como se dijo- a la Constitución; de este modo, conforme los
artículos 185 y 246 de la Constitución, 77-A y siguientes de la Ley de
Procedimientos Constitucionales y a la repetida jurisprudencia de la Sala de lo
Constitucional, se establece que los requisitos de la técnica de la
inaplicación pueden resumirse así: a) la existencia de una norma constitucional
que sea utilizada como parámetro de control; b) la norma o acto que será el
objeto de control debe ser susceptible de aplicación; c) la inexistencia de un
pronunciamiento por parte de la Sala de lo Constitucional, en el mismo sentido
que los esgrimidos en el caso en estudio; d) previo a la inaplicación, debe
intentarse una interpretación conforme a la Constitución de la República de las
disposiciones cuestionadas; y e) la oportunidad en que se debe realizar el
juicio de validez constitucional cuando se tenga que pronunciar una decisión.
Respecto de
los dos primeros requisitos; el primero -a)- se advierte que
la norma constitucional parámetro de control, corresponde al artículo 11 de la
Constitución, en lo relativo a la prohibición de doble juzgamiento; supuesto similar al
ocasionado en las sentencias de inconstitucionalidad 21-2012 de las nueve horas con cuarenta minutos del
día trece de febrero de dos mil quince, y 109-2013 de las quince horas con diez
minutos del día catorce de enero de dos mil dieciséis -tal como se
detalló en párrafos que preceden-.
Y, el segundo -b-, la norma objeto de control
susceptible de aplicación, corresponde al artículo 26 inciso primero de la Ley
de Ética Gubernamental -derogada-, que establece el criterio para la imposición
de una infracción y posterior sanción.
Finalmente,
en lo que corresponden a los supuestos descritos en las letras c), d) y e);
cabe decir que en el sub judice, la Sala de lo Constitucional ya ha
emitido pronunciamiento en casos similares respecto a la violación del
principio de doble persecución, en cuanto al agravante derivado de la
reincidencia; empero, el artículo en estudio, no ha sido objeto de análisis por
dicha Sala. Asimismo, es palmario el criterio de esa Sala en este tipo de
normativas y su consecuencia jurídica de inconstitucionalidad, en tanto las
sanciones tengan identidad subjetiva, fáctica y de fundamento; por ello,
resulta inoficioso realizar una interpretación de conformidad a la Constitución
como requisito de procesabilidad.”
AL HABER TENIDO LA AUTORIDAD DEMANDADA COMO
BASE DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, UNA DISPOSICIÓN LEGAL QUE SE DECLARÓ
INAPLICABLE, EL ACTO IMPUGNADO CARECE DE FUNDAMENTO LEGAL
“En este
sentido, de acuerdo a las circunstancias particulares del presente caso, y
específicamente, conforme a la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional,
al haber tenido la autoridad demandada como base del acto administrativo
impugnado -mediante el cual impuso la sanción a la parte actora-, el mencionado
artículo 26 inciso primero de la LEG derogada, cuyo contenido se ha advertido
es contrario a la Constitución, este Tribunal decidirá la controversia
inaplicando la referida disposición. Es así como no cabe otra conclusión más,
que el acto impugnado carece de fundamento legal.
Debe
aclararse que, amén de los criterios jurisprudenciales emitidos por la Sala de
lo Constitucional, respecto a la violación del principio de doble persecución,
la disposición sometida al control de constitucionalidad estuvo al margen de la
Constitución de la República desde que fue incorporada a nuestro ordenamiento
jurídico; por ello, conforme a esta interpretación, la decisión emitida por el
TEG -ineludiblemente- se verá afectada al estar fundamentada en una disposición
que era contraria a la Constitución desde su incorporación al mundo jurídico.
En
consecuencia, al carecer de validez la referida norma infra-constitucional en
el presente proceso, esta Sala debe declarar, la ilegalidad del acto
administrativo impugnado por el actor, y en consecuencia, resulta innecesario
pronunciarse sobre los demás argumentos impetrados por el demandante.”