VOTO PARCIALMENTE DISIDENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ

PRINCIPIO DE PROPOCIONALIDAD

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN Y SU RELACIÓN CON LOS PRINCIPIOS INHERENTES AL DEBIDO PROCESO

“III.- En el presente caso, con relación a la vulneración al principio de proporcionalidad de la sanción regulada en el artículo 241 letra e) del Código Tributario, se realizan las siguientes consideraciones:

1. Previamente se reseñaba que, aunque la Administración tiene potestades sancionatorias, la Constitución supedita tales aplicaciones de poder a los derechos y garantías inherentes al debido proceso, al igual que lo hace para el derecho penal, por cuanto es derecho punitivo; lo que deriva en la necesidad de respeto a los principios que se formularon supra de manera que es, al menos, exigible que la infracción conste por escrito en una norma constitucionalmente adecuada para contenerla, que sea previa a la conducta que prohíbe, que la responsabilidad por la infracción se atribuya a quien la comete, asignándole una consecuencia jurídica dentro de un rango que también debe encontrarse en la disposición relevante o, al menos, exista una remisión clara a la normativa que la contiene.

Al respecto de la potestad sancionadora de la Administración y su relación con estos principios la Sala de lo Constitucional de esta Corte ha postulado lo siguiente:

“[…] el reconocimiento de la potestad sancionadora administrativa conlleva, de forma paralela, la necesidad de la proporcionalidad de las sanciones administrativas, tanto en el plano de su formulación normativa, como en el de su aplicación por los entes correspondientes. Así, en el plano normativo se observará la proporcionalidad siempre que las sanciones contempladas en la ley o reglamento sean congruentes con las infracciones respectivas; mientras que en el plano aplicativo, el principio se cumplirá siempre que las sanciones que se impongan sean proporcionales a la gravedad que comporten los hechos según circunstancias objetivas y subjetivas.

De esta manera, el principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad.” Sentencia de inconstitucionalidad con referencia 175-2013, pronunciada a las once horas con cincuenta y cinco minutos del tres de febrero de dos mil dieciséis.”

PARA PODER CUMPLIR CON EL MANDATO DE EQUIPARAR LA SANCIÓN A LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN SE REQUIERE CONTAR CON CRITERIOS QUE PERMITAN GRADUAR LAS SANCIONES, LINEAMIENTOS QUE DISEÑA EL LEGISLADOR Y QUE LUEGO SON INTERPRETADOS BAJO UNA CIERTA DISCRECIONALIDAD POR EL ENTE APLICADOR

“2. Para poder cumplir con este mandato de equiparar la sanción a la gravedad de la infracción se requiere contar con criterios que permitan graduar las sanciones, lineamientos que diseña el legislador y que luego son interpretados bajo una cierta discrecionalidad por el ente aplicador - en este caso la autoridad administrativa - aprovechando los límites mínimos y máximos que se determinan para cada sanción.

Respecto a la racionalidad manifestada en los parámetros que sirven de guía en la dosificación de la pena, a la proporción entre aquellos y el daño, así como la inconveniencia de las penas únicas, se ha pronunciado la Sala de lo Constitucional, en la sentencia que antes se ha citado, en los siguientes términos:

«[p]ara lograr la proporcionalidad entre la represión de las infracciones administrativas y la naturaleza de los comportamientos ilícitos, corresponde al legislador en primer lugar el establecimiento de un baremo de sanciones en atención a su gravedad y de infracciones tipificadas con arreglo a tal clasificación y, además, la inclusión de criterios de dosimetría punitiva, es decir criterios dirigidos a los aplicadores de las normas para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.

De acuerdo al derecho comparado -y sin ánimo de exhaustividad-, entre los criterios de dosimetría de sanciones administrativas que pueden considerarse se encuentran: (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de infracción; (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.

Lo anterior pone de manifiesto la relación necesaria entre la observancia de la proporcionalidad en la labor sancionadora administrativa y la discrecionalidad con que debe contar tanto el legislador que crea la norma sancionadora como la Administración que impone las sanciones. En efecto, la exigencia de alcanzar la debida proporción entre infracción cometida y sanción aplicada sólo es posible con el reconocimiento de un margen de decisión en los ámbitos normativo y aplicativo de la potestad sancionadora, pues ello permitirá la valoración de las circunstancias que rodean a la contravención respectiva y la razonabilidad en la graduación de las penas a imponer.

D. El reconocimiento de tal discrecionalidad trae como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones -en caso de ser pecuniarias-, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida, lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta -a manera de facultad omnímoda- que permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales.

En relación con lo anterior, cabe mencionar que la discrecionalidad señalada conlleva la inconveniencia de establecer multas fijas para cada contravención administrativa, en tanto que la inflexibilidad de dicha técnica no permite a las autoridades impositoras graduar las sanciones de acuerdo con las circunstancias de cada caso, lo cual puede provocar el tratamiento desproporcional de los infractores ante excesos que, de igual forma, se vuelve arbitrario. En todo caso, si el legislador omitiera en un producto normativo la regulación de pisos o techos sancionatorios, ello no significaría el libre e inimpugnable arbitrio de la autoridad respectiva en su aplicación, sino que comportaría una remisión tácita al principio de proporcionalidad sobre dicha potestad sancionadora, con el debido deber de motivación.»”

RELACIÓN DE LA PROPORCIONALIDAD ENTRE LA CONDUCTA Y SU SANCIÓN

“3. En resumen, de la cita antecedente se extrae un conjunto mínimo de parámetros que es necesario tomar en consideración antes de elegir la cuantía de cualquier sanción a imponer y que se pueden sintetizar en: (i) la intención de quien comete la conducta; (ii) la intensidad del riesgo o lesión; (iii) el provecho que obtenga el autor de la infracción y sus condiciones socioeconómicas; y (iv) el fin buscado al sancionar.”

ILEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, AL NO ESTAR MOTIVADOS RESPECTO AL MONTO DE LA MULTA IMPUESTA

“IV.- Consideraciones relacionadas con la ausencia de examen de proporcionalidad entre la conducta aplicada en este caso y la consecuencia jurídica impuesta

1. En el caso particular la Administración impuso a la contribuyente la sanción contenida en el artículo 241 letra “e” del Código Tributario, que es el 0.1 % del patrimonio o capital contable que figure en el balance general menos el superávit por revalúo de activos no realizados y que, para dicha contribuyente, resultó en la cantidad de once mil setenta y ocho dólares de los Estados Unidos de América, con dieciséis centavos [la antes mencionada divisa es moneda de curso legal en El Salvador, de conformidad con los artículos 1 y 3 de la Ley de Integración Monetaria, de manera que, en todos los casos en que en el presente se utilice la palabra “dólar” debe entenderse referida al de los Estados Unidos de América, salvo expresa indicación en contrario] o, en guarismos, $ 11,078.16, por infringir el artículo 173-A del Código Tributario al no remitir el informe de sujetos a retención, anticipo o percepción del Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios -comúnmente conocido como IVA- respecto de los períodos tributarios de enero a diciembre de dos mil nueve.

La sanción establecida en la legislación propone una única consecuencia jurídica que deberá aplicarse a todos los infractores y que hace caso omiso del conjunto de exigencias mínimas que permiten diferenciar cuándo corresponde un reproche mayor o menor.

2. La disposición contiene una sanción rígida que no fue diseñada para aceptar modulación alguna, de manera que solamente contiene una respuesta que es igual para todos los casos de infracción y que no requiere mayor valoración para determinarse, con lo que se duda de su racionalidad y del efecto disuasorio que se pretende lograr con ella.

3.- Para que esta sanción fuese constitucionalmente adecuada a los principios que anteriormente fueron desarrollados, tendría que contener un rango que permitiese elegir entre varias cuantificaciones de la respuesta punitiva en atención a los parámetros que antes se indicaron de manera que la cuantificación de la sanción a la que se refiere el artículo 241 letra e) CT, debe entenderse que constituye un límite máximo y que solo puede ser utilizado como sanción para las conductas consumadas de mayor intensidad y cometidas dolosamente. A las conductas consumadas de carácter culposo, así como a las tentadas y aún a las dolosas pero de menor intensidad, solo es posible sancionarlas en un quantum inferior al antes indicado.

4.- La DGII justificó la sanción, indicando que, en el caso concreto concurría la infracción -la tipicidad- y que se había cometido “con negligencia” y procedió a la imposición de la multa; sin embargo, en atención a los artículos 11, 12 y 14 de la Constitución, la multa, como consecuencia de una infracción administrativa, está sujeta a los límites de la potestad sancionatoria, uno de ellos es el principio de culpabilidad previamente desarrollado, por lo que debían respetarse los lineamientos previamente señalados.

Sin embargo, del contenido del acto se advierte que la Administración Tributaria ha impuesto la sanción tras una muy exigua reflexión en la que se limitó a establecer la concurrencia de tipicidad en la conducta -que consistió en no enviar el informe mensual de sujetos a retención, anticipo o percepción del IVA correspondiente a los períodos de enero a diciembre de dos mil nueve - y a señalar que fue cometida “con negligencia”.

De los razonamientos que se han venido desarrollando en el presente voto se desprende que la sanción que debe imponerse atendiendo al artículo 241 letra e) CT es hasta en un cero punto uno por ciento sobre el patrimonio o capital contable que figure en el balance general menos el superávit por revalúo de activos no realizado, es decir que éste monto debe reservarse para los casos dolosos más graves.

Empero en el subjúdice, se ha impuesto esta cuantía a una infracción formal (i) que se cometió de manera imprudente; (ii) en la resolución que la impone no hay razonamientos que reflejen algún beneficio para el contribuyente, (iii) en los actos impugnados tampoco se argumenta por la Administración la intensidad que haya podido tener el riesgo o, en su caso, si ha causado alguna lesión a la hacienda pública.

5.- En razón de ello, los actos administrativos no están motivados respecto al monto de la multa impuesta y por ese motivo deviene en ilegal y así debería declararse, con la correspondiente emisión de un nuevo acto, que motive lo concerniente a la determinación de la cuantía de la multa impuesta conforme a los criterios de proporcionalidad respectivos.”