CADUCIDAD EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
CAUSALES DE
CADUCIDAD
“3. Precisado lo
anterior, esta Sala hace las siguientes consideraciones.
i. El artículo 85 de la LACAP [vigente al momento en que acaecieron los
hechos] establece: «…[c]uando el contratista incurra en mora en el
cumplimiento de sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo,
podrá declararse la caducidad del contrato o imponer el pago de una multa por
cada día de retraso…».
El artículo 93 del mismo cuerpo legal, regula que «[l]os contratos regulados por esta ley se
extinguirán por las causales siguientes: a) Por la caducidad; b) Por mutuo
acuerdo de las partes contratantes; c) Por revocación; d) Por rescate; y, e)
Por las demás causas que se determinen contractualmente».
Asimismo, el artículo 94 letra b) de la citada ley, determina que «[l]os contratos también se extinguen por
cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades
contractuales por incumplimiento de las obligaciones. Son Causales de Caducidad
las siguientes: (…) b) La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos
o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando
las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor total del
contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores (…)».”
EN RELACIONES
CONTRACTUALES LA INSTITUCIÓN CONTRATANTE SE ENCUENTRA INVESTIDA DE POTESTADES O
PRERROGATIVAS ESPECIALES QUE LE PERMITEN ACTUAR UNILATERALMENTE EN LA
INTERPRETACIÓN, MODIFICACIÓN Y RESOLUCIÓN DE LOS CONTRATOS
“ii. En el caso en particular, la sociedad actora ha expresado que no se ha
configurado el incumplimiento del contrato por lo que la autoridad demandada al
dictar el acto ha vulnerado el principio de legalidad regulado en el artículo
86 de la Constitución además de transgredir el artículo 94 de la LACAP.
A partir de lo anterior, es importante precisar que en las relaciones
contractuales con la Administración pública, la institución contratante se
encuentra investida de potestades o prerrogativas especiales que le permiten
actuar unilateralmente en la interpretación, modificación y resolución de los
contratos dentro de los parámetros y límites contemplados en la ley. Tales
prerrogativas determinan una posición de privilegio de la Administración pública
frente al particular, que se justifica por los fines de interés general de la
contratación estatal y se traduce en una serie de instrucciones, órdenes y
sanciones que tienen por objeto garantizar el cumplimiento del contrato.
El legislador en
el literal a) del artículo 93 de la LACAP ha determinado la caducidad como una
de las formas de extinción de los contratos administrativos y posteriormente,
en los literales a), b) c) y d) del artículo 94 del mismo cuerpo normativo,
puntualiza las causales que deben concurrir para su declaración. Lo anterior,
en aras de evitar por parte del particular una situación de incumplimiento que
interfiera con la satisfacción del interés general.
El artículo 94 letra b) de la LACAP establece que la Administración pública
podrá declarar la caducidad del contrato: (i) cuando el
contratista no cumple con los plazos o cualquier otra de las obligaciones
contractuales, o (ii) cuando las multas que le han sido impuestas
alcanzan un monto equivalente al doce por ciento del valor total del contrato,
incluyendo, en su caso, modificaciones posteriores.
La caducidad es
una consecuencia del incumplimiento de las obligaciones contractuales a las que
previamente y de forma voluntaria el administrado se ha sometido. Ahora bien, el titular de la institución pública contratante deberá brindar la
oportunidad al contratista de controvertir los hechos que se le atribuyen e
incorporar la prueba que estime pertinente. En caso de ser procedente la
extinción del negocio jurídico, la autoridad deberá emitir una resolución
razonada en la que se especifique la causal invocada y los motivos que
fundamentan tal decisión, siendo necesario aclarar que, en los supuestos de
caso fortuito o fuerza mayor, el contratista tiene en el referido procedimiento
la oportunidad de argumentar y probar tales circunstancias, a fin de justificar
la inobservancia de los acuerdos pactados.
Así, de las disposiciones legales relacionadas, se colige que, entre las
consecuencias jurídicas de la caducidad de los contratos de suministro por
causas imputables al contratista, esto es, por el incumplimiento comprobado de
los plazos de entrega o cualquier otra obligación pactada -en el marco del
procedimiento que regula el artículo 64 del Reglamento de la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (en adelante RELACAP,
vigente al momento de dictarse el acto administrativo impugnado)-, se encuentra
la consecuencia jurídica de la extinción del negocio jurídico, el pago de la
garantía de cumplimiento de contrato -a la que alude el artículo 121 inciso 2°
de la LACAP-, además de lo preceptuado en el artículo 25 letra c) de la
referida ley, que es la incapacidad del contratista para ofertar y contratar
con la Administración Pública.”
“iii. Por medio de memorándum de fecha diecinueve de enero de dos mil doce,
el administrador de contrato remitió informe de incumplimiento del contrato
081/2009 a efecto se iniciará el proceso sancionatorio correspondiente (folio 1
de la primera pieza del expediente administrativo).
Subsiguientemente, se emitió la resolución de fecha dos de febrero de
dos mil doce, mediante la cual se resolvió aperturar el expediente
administrativo sobre la caducidad del contrato 081/2009,
dar audiencia a la sociedad AMAYA CORLETO, por el plazo de cinco días hábiles
para que ejerciera su derecho de defensa, y asimismo se le entregaran los
documentos conducentes [entre estos, el informe de incumplimiento] (folios 138
y 139 de la primera pieza del expediente administrativo).
Dentro del plazo señalado, presentó escrito la señora DECDA, en su
carácter personal, expresando que el representante legal de la sociedad AMAYA
CORLETO, estaba imposibilitado de presentarse, «ya que se encuentra guardando prisión formal en el Centro Penal de la ciudad de Sensuntepeque,
departamento de Cabañas».
Por lo que, por resolución del ocho de marzo de dos mil once, se le
previno a la señora CDA que en el plazo de tres días acreditara su interés y
personería, y a la vez se abrió a prueba, por un plazo de cinco días hábiles.
Posteriormente, vencido el término probatorio, sin que el contratista
hubiere ofrecido o aportado elementos probatorios que desvirtuaran el
incumplimiento, se resolvió traer para sentencia el procedimiento
administrativo.
Finalmente, la autoridad demandada pronunció la resolución de fecha
dieciocho de julio de dos mil doce, mediante la cual caducó el contrato.
iv. De la exposición fáctica
derivada del análisis del expediente administrativo, se constata en primer
lugar que, la autoridad demandada al notificarle la
resolución de inicio del procedimiento administrativo le entregó documentación
a la sociedad AMAYA CORLETO, entre éstos, el informe del incumplimiento del
contrato 081/2009; presentado por el señor WEL, con esta
actuación se respetó el derecho de audiencia, de la sociedad demandante, pues
le generó un espacio procesal para ejercer su derecho de audiencia, y
posteriormente de defensa sobre los puntos que se le estaban investigando.
Sumado a ello, la referida sociedad tuvo una oportunidad real de defender su
postura y de presentar las pruebas que estimara procedentes; sin embargo, no
propuso elementos probatorios que desvirtuaran los incumplimientos señalados
por la autoridad demandada, en consecuencia, no se verifica la conculcación al
principio de presunción de inocencia en los términos apuntados.
v. En las bases de licitación, se estableció el tiempo de ejecución
del contrato, parte IV, numeral 5.2., «[e]l
plazo que el contratista dispondrá para ejecutar el suministro del material de
relleno es de trescientos sesenta y cinco días calendario o conforme al
requerimiento del Administrador del Contrato y al movimiento del volumen
contratado. 5.2.1. Toda solicitud será atendida de inmediato y el suministro
ordenado, se entregará 24 horas posteriores a la recepción de la orden de
suministro…» (folio 67).
Asimismo, en la cláusula tercera del contrato subjudice, se estipuló que el plazo para entregar el suministro era
de trescientos sesenta y cinco días calendario, contados a partir de la fecha
que se consignara en la orden de inicio, en la cual se establecería la fecha en
que el contratista debería iniciar la ejecución del contrato y el plazo de
entrega del suministro requerido, y además se consignó que «Durante el plazo del presente contrato el
contratista de conformidad a su oferta y a la parte IV DESCRIPCIÓN Y
ESPECIFICACIONES TÉCNICAS DEL SUMINISTRO 5. PLAN DE ENTREGA Y CUMPLIMIENTO
Tiempo de Ejecución 5.2. de las Bases de Contratación Directa» (folios 14
vuelto y 15 frente de la pieza uno del expediente administrativo).
La orden de inicio del contrato 81/2009, con número de
identificación MOP-DMV-01-81/2009, agregada a folio 84 de la pieza 1 del
expediente administrativo, es de fecha cuatro de enero de dos mil diez, en la
cual se expreso que «[a]l respecto, en
cumplimiento de lo establecido en la cláusula TERCERA: PLAZO, que señala
mediante la [o]rden de [i]nicio, emitida por escrito por los [a]dministradores de [c]ontrato designados por el MOPTVDU, se
establecerá la fecha en que el [c]ontratista
inicie el [s]uministro
correspondiente, sujeto a lo establecido contractualmente (…) considerando los
preparativos convenientes se establece como fecha de inicio para el suministro
del material de relleno contratado: el lunes 04 de enero de 2010».
Los requerimientos realizados por los administradores del
contrato, constan agregados a folios 103, 106, 109, 112, 115, 118, 121, 124,
127, 131 y 134, de la pieza 1 del expediente administrativo, mediante once
órdenes de suministro, la primera con fecha ocho de febrero de dos mil diez
hasta el dos de diciembre de dos mil once, todos dirigidos a la sociedad
contratista, los cuales se desglosan respectivamente de la siguiente forma: (i)
orden de suministro número 1, de fecha ocho de febrero de dos mil diez,
cantidad de suministro siete mil metros cúbicos; (ii) orden de suministro
número 2, de fecha veinticuatro de marzo de dos mil diez, cantidad de
suministro siete mil metros cúbicos; (iii) orden de suministro número 3, de
fecha nueve de abril de dos mil diez, cantidad de suministro siete mil metros
cúbicos; (iv) orden de suministro número 4, de fecha diecinueve de abril de dos
mil diez, cantidad de suministro seis mil metros cúbicos; (v) orden de
suministro número 5, de fecha veintiséis de abril de dos mil diez, cantidad de
suministro seis mil metros cúbicos; (vi) orden de suministro número 6, de fecha
tres de mayo de dos mil diez, cantidad de suministro siete mil metros cúbicos;
(vii) orden de suministro número 7, de fecha catorce de junio de dos mil diez,
cantidad de suministro siete mil metros cúbicos; (viii) orden de suministro
número 8, de fecha once de agosto de dos mil diez, cantidad de suministro cinco
mil metros cúbicos, (ix) orden de suministro número 9, de fecha treinta y uno
de agosto de dos mil diez, cantidad de suministro seis mil metros cúbicos; (x)
orden de suministro número 10, de fecha doce de noviembre de dos mil diez,
cantidad de suministro diez mil metros cúbicos; y, (xi) orden de suministro
número 11, de fecha dos de diciembre de dos mil diez, cantidad de suministro
treinta y dos mil metros cúbicos.
Dichos requerimientos fueron realizados durante la vigencia del
plazo establecido en el contrato No. 081/2009 que era de un año, por tanto, la
entrega del referido suministro debía finalizar por el contratista a más tardar
el tres de enero de dos mil once, que es la fecha en que finalizaba el plazo de
trescientos sesenta y cinco días calendario, o en su defecto el tres de diciembre
de dos mil diez que es el día siguiente a la última orden de suministro emitida
el dos de diciembre de dos mil diez por el administrador del contrato, ya que
según consta en las bases de licitación, numeral 5 «PLAN DE ENTREGA Y CUMPLIMIENTO subnumeral 5.2 Tiempo de Ejecución,
5.2.1. Toda solicitud de suministro será atendida de inmediato debiendo
entregar el suministro ordenado, en las 24 horas posteriores a la recepción de
la orden».
Según consta agregado a folios 101, 104, 107, 110, 113, 116, 119,
122, 125, 129 y 132 de la pieza 1 del expediente administrativo, el Ingeniero WEL,
administrador del contrato, remitió a la Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones Institucional -UACI-, once actas que aparentemente reflejaban la
recepción total del suministro, los cien mil metros cúbicos, con fecha
siete de diciembre de dos mil diez, en la bodega de la Dirección de
Mantenimiento Vial por el técnico MAT.
Asimismo, mediante nota de fecha seis de diciembre de dos mil
diez, agregada a folios 135 de la pieza 1 del expediente administrativo, el
señor SAAL, representante legal de la sociedad AMAYA CORLETO, se comprometió a
entregar al MOP treinta y dos mil metros cúbicos (32,000M3), que era la
cantidad remanente de tierra faltante por suministrar, lo cual sería enviado en
los días y horas en que dicha cartera de Estado decidiera.
Sin embargo, en la fase de ejecución del contrato, consta el cuadro
de entrega del suministro remitido el cuatro de enero de dos mil once por el
ingeniero WEL agregado a folio 79 de la pieza 1 del expediente administrativo, en
el que refleja que la referida sociedad, únicamente entregó el cuarenta y dos
punto treinta y cinco por ciento (42.35%) del cien por ciento (100%) del
suministro contratado, que equivale a cuarenta y dos mil trescientos cuarenta y
ocho metros cúbicos (42,348M3) de material de relleno durante el plazo
contractual.
Las notas de envío remitidas
por el ingeniero EL, al Ministro mediante memorando de fecha veinticinco de
enero de dos mil doce (folio 136 de la pieza 1 del expediente administrativo),
son los documentos contractuales en los cuales consta la cantidad de suministro
entregado por la sociedad contratista al MOP; en los que, al sumar cada una se
constata que se recibió únicamente cuarenta y dos
mil trescientos cuarenta y ocho metros cúbicos (42,348M3) de material de
relleno y no los cien mil metros cúbicos (100,000M3) que fueron contratados.
La anterior información
también fue indicada el veinticinco de agosto de dos mil once por el ingeniero FDT,
administrador del proyecto, quien mediante memorando (folio 83 de la pieza 1
del expediente administrativo), comunicó a la Unidad de Adquisiciones y
Contrataciones Institucional, al ingeniero WEL, y a la Gerencia Legal
Institucional, que la sociedad AMAYA CORLETO, incumplió el contrato No.
081/2009. En dicha comunicación se dice «...pues
diariamente se demandan como mínimo 700.00 M3 y únicamente provee 45.00M3,
provocando un atraso en las obras programadas y la subutilización de la
maquinaria asignada al proyecto (...) y que de acuerdo a sus registros, falta
suministrar 56,176M3 de material de relleno».
vi. En la LACAP el artículo 82 bis letra e), establece
las responsabilidades del administrador de contrato: «Elaborar y suscribir
conjuntamente con el contratista, las actas de recepción total o parcial de las
adquisiciones o contrataciones de obras, bienes y servicios, de conformidad a
lo establecido en el Reglamento de esta Ley».
El artículo 56 del RELACAP
regula que debe contener el acta de recepción total o parcial: «Se elaborará acta de
recepción de todas las adquisiciones que se realicen, la que tendrá como
contenido mínimo lo siguiente: a) Lugar, día y hora de la recepción; b) Nombre
del proveedor o contratista; c) Fecha y referencia del contrato o de la orden
de compra; d) Especificaciones o características técnicas de la obra, bien o
servicio; e) Nombre y firma de la persona que entrega por parte del proveedor o
contratista; f) Nombre, cargo y firma de las personas que reciben la obra, bien
o servicio; y g) Cualquier otra información pertinente».
En el expediente
administrativo constan las actas de recepción parcial, las cuales se detallan
así: (i) folio 21 de fecha veinticinco de marzo de dos mil diez; (ii) folio 24
de fecha seis de abril de dos mil diez; (iii) folio 27 de fecha catorce de
abril de dos mil diez, (iv) folio 30 de fecha veintidós de abril de dos mil
diez, (v) folio 33 de fecha veintinueve de abril de dos mil diez, (vi) folio 36
de fecha seis de mayo de dos mil diez, (vii) folio 39 de fecha diecisiete de junio
de dos mil diez, (viii) folio 42 de fecha once de agosto de dos mil diez, (ix)
folio 45 de fecha tres de septiembre de dos mil diez, (x) folio 48 de fecha
dieciséis de noviembre de dos mil diez; y (xi) folio 52 de fecha siete de
diciembre de dos mil diez, las primeras diez, suscritas por el guardalmacén-bodega
DMV, y la contratista, y el acta de folios 52, firmada por el guardalmacén-bodega
DMV, la contratista y el administrador del contrato.
En el presente caso, el
contenido de diez de las once actas de recepción parcial del suministro que
constan en el expediente administrativo, eran únicamente una manifestación
unilateral de entrega, ello, por no haber sido elaboradas ni suscritas de
manera conjunta por las partes que la ley especial exige, ya que en las mismas
no se constata la firma del administrador del contrato, quien únicamente firmó
los once requerimientos, y una acta de recepción parcial (folios 52), de fecha
siete de diciembre de dos mil diez; por lo cual al tener la firma del referido
administrador cumple con los requerimientos mínimos establecidos por la LACAP y
el RELACAP.
Aunado a lo anterior, la
sociedad demandante no probó el cumplimiento del contrato de suministro en los
términos establecidos; sino que pretendió sustentar entregas parciales con actas, las cuales, como se ha determinado,
son meras manifestaciones que no reflejan la real entrega y correspondiente
recepción de los bienes. Ya que, las actas de recepción total o parcial debían
cumplir con los requerimientos preceptuados por la ley y el reglamento para
tenerse plenamente recibido el suministro.
Con la documentación
remitida por el administrador del contrato, relativa a los porcentajes del
suministro entregado por el contratista, el cual asciende a cuarenta y dos mil trescientos cuarenta y
ocho metros cúbicos (42,348M3), ha quedado demostrado que la contratista no entregó el
cien por ciento (100%) del suministro contratado durante el plazo contractual,
pese habérsele requerido en forma.
De ahí que, con la prueba documental agregada al expediente administrativo,
consta que ha sido la contratista quien se obligó a cumplir con el contrato
081/2009, y quien en su momento no justificó ni incorporó documentación
suficiente que probara el cumplimiento de sus obligaciones, no obstante haberle
concedido el plazo para que ésta ejerciera su derecho de defensa, es así que la
parte demandada solo contaba con la documentación que obraba en el expediente
administrativo, entre estos los once
requerimientos realizados durante la ejecución del contrato y solo un acta de
recepción firmada por las personas designadas para ello según la LACAP y el
RELACAP, es decir, el administrador del contrato, el contratista
y la de la persona o personas que reciben la obra, bien o servicio.
vii. En conclusión el Ministro, con la emisión del acto administrativo impugnado, no ha transgredido el principio de legalidad, ni las disposiciones normativas al decidir declarar la caducidad del contrato 081/2009, en los términos alegados por la parte actora.”