PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD
LA SUPERINTENDENCIA PODRÁ
SOLICITAR INFORMACIÓN A CUALQUIER PERSONA NATURAL O JURÍDICA, PÚBLICA O
PRIVADA, QUIENES ESTÁN OBLIGADOS A
SUMINISTRAR LOS DATOS, DOCUMENTACIÓN Y COLABORACIÓN QUE SE LE REQUIERA
“Consecuentemente, el artículo 50 de la Ley de Competencia establece que
todos los organismos gubernamentales y demás autoridades en general, así como
cualquier persona están en la
obligación de dar el apoyo y
colaboración necesaria a la Superintendencia, proporcionando toda clase de información y documentación requerida en
la investigación por violación a los preceptos de la referida ley. En
este mismo sentido, el inciso final del artículo 47 del Reglamento de la Ley de
Competencia dispone que la Superintendencia podrá solicitar
información a cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, quienes están obligados a suministrar los
datos, documentación y colaboración que se le requiera.
La anterior obligación implica no sólo el cumplimiento del requerimiento de
la Superintendencia de Competencia -quien es capaz de valorar
la conveniencia o no de cierta información o documentación para el objeto de la
investigación- en cuanto a la forma o el contenido señalado, sino, también, en
cuanto al plazo concedido.”
LA SOLA DESOBEDIENCIA AL DEBER DE COLABORACIÓN, AFECTA, LIMITA O ENTORPECE
EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN OTORGADA PARA
CUMPLIR EL OBJETO DE LA LEY DE COMPETENCIA
“La sola desobediencia al deber de colaboración en una o ambas dimensiones
afecta, limita o entorpece el ejercicio de la facultad de investigación de la
Administración otorgada para cumplir el objeto de la Ley de Competencia, pues
la información o documentación requerida lo ha sido por considerarla relevante
o necesaria para determinar la existencia o no de posibles prácticas contrarias
a la ley de la materia y, de esta manera, prevenirlas o eliminarlas, en su
caso.
En consecuencia, el incumplimiento a este deber por parte del agente
económico implica una puesta en peligro del bien jurídico protegido, es decir,
la competencia, lo que se traduce en un daño, al punto que el legislador lo
concibe como una infracción sancionable (artículo 38 inciso 6° de la Ley de
Competencia).
En el presente caso, el Superintendente de Competencia requirió información a DIZUCAR, la cual, como
quedó establecido en el numeral 3 del apartado A de esta sentencia, fue
presentada de forma incompleta e inexacta -el siete de julio de dos mil doce-.
La autoridad demandada señaló que la finalidad del requerimiento realizado
era de relevancia, pues la información y documentación solicitadas tenían por
objeto conocer las relaciones comerciales y funcionamiento de los agentes
involucrados en el mercado objeto de investigación, y la obtención de todos los elementos colaboraban
a la investigación que se realizaba en el marco del procedimiento
administrativo sancionador por presuntas prácticas anticompetitivas.
Así, la presentación inexacta de información por parte de DIZUCAR, de
conformidad con los artículos 44 y 50 de la Ley de Competencia y 9 y 47 de su
reglamento, representa una
clara obstrucción al desempeño de las labores de la Superintendencia de
Competencia, lo que provoca un error en el análisis técnico y en las
conclusiones realizadas por la autoridad demandada en la investigación de la
probable comisión de prácticas anticompetitivas (sobre los hechos económicos y
financieros que dependen de la documentación presentada).
En consecuencia, la conducta omisiva de la actora genera un daño real, en
los términos expuestos.”
LA LEY DE COMPETENCIA ESTABLECE MARCOS PÚNITIVOS DE
MULTAS A IMPONER, ESTÁ OBLIGADA A TOMAR EN CUENTA CIRCUNSTANCIAS OBJETIVAS Y
SUBJETIVAS QUE CONCURRAN, PARA LA GRADUACIÓN DE LA SANCIÓN
“2. En la
Ley de Competencia se establecen claramente los marcos punitivos de las multas
a imponer, los cuales deben ser considerados por la Administración Pública a
efecto de cuantificar el monto de tales sanciones.
La técnica para establecer tales sanciones es denominada como marco punitivo genérico, que establece
los límites mínimos y máximos dentro de los cuales el órgano competente debe
determinar la sanción a imponer posterior a la atribución de una infracción,
debiendo ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso en concreto que
justifiquen la modulación de la misma. En tal sentido, la Administración
Pública, después de identificar al sujeto, calificar los hechos, valorar la
prueba y atribuir una infracción, impone una sanción ajustada a lo previsto en
la norma.
En este punto es necesario recordar que uno de los principios fundamentales
del derecho administrativo sancionador es el principio de proporcionalidad, el
cual establece los límites de la actuación represiva; destacando a la vez que
al imponerse una sanción administrativa de este tipo, la Administración Pública
debe tomar en cuenta circunstancias objetivas y subjetivas que concurran para
la graduación de la sanción, evitando de esta manera la arbitrariedad y
apegándose a los parámetros pretendidos por la ley.”
LA ADMINISTRACIÓN AL SANCIONAR DEBE MOTIVAR LA APLICACIÓN DE LOS
CRITERIOS DE GRADUACIÓN Y LA CUANTIFICACIÓN DE LA MULTA PARA NO APARENTAR O SER
ARBITRARIO
“En ese mismo orden, la Administración Pública, al sancionar, debe motivar
expresamente la aplicación de un criterio de graduación y su cuantificación
para no aparentar o ser arbitrario.
En el presente caso, el Consejo Directivo ha establecido, en la resolución
del diecinueve de marzo de dos mil doce, que el artículo 37 de la Ley de
Competencia regula los criterios para cuantificar el monto de la multa
respectiva, siendo éstos la gravedad, el daño causado, la duración y la reincidencia.
Tales criterios han sido considerados en la resolución del diecinueve de
marzo de dos mil doce, de la siguiente manera: (i) la gravedad de
la actuación se encuentra en el nivel bajo, debido a la presentación de la
información requerida de forma inexacta; (ii)
el daño causado provocado
son los efectos negativos o perniciosos que ha provocado la falta de
colaboración, de forma “incompleta o
inexacta por parte del agente económico infractor”, sobre el cumplimiento
de las atribuciones de la Superintendencia de Competencia, que en el caso
particular se refiere a la investigación de un procedimiento administrativo
sancionador, lo que podría provocar un entorpecimiento en el análisis de la
práctica y desarrollo del mismo; (iii)
duración, “se circunscribe a los días transcurridos
desde la fecha en que concluyó el término probatorio para que (…) Dizucar
presentará la información en el procedimiento sancionador por prácticas
anticompetitivas, en cumplimiento a lo ordenado por la Superintendencia de
Competencia, hasta el día que Dizucar expuso la aclaración (…) -antes de que se
declarara la confidencialidad de la documentación e información- (…) éstos
serán contados a partir del día siguiente al vencimiento del plazo del
requerimiento de información (22 de julio de 2011) hasta la fecha en la que
Dizucar aclaró el tema de la vigencia de los contratos (12 de enero de 2012)”;
(iv) la reincidencia, es mencionada como un criterio atenuante, debido a
la carencia de la misma; (v) efecto sobre terceros, criterio que no es
aplicable al presente caso; y, (vi) finalmente, dimensiones del mercado,
criterio que no aplica, pues no se está sancionando ningún tipo de práctica
anticompetitiva.”
EL ELEMENTO DE LA DETERMINACIÓN DE LA DURACIÓN DEL INCUMPLIMIENTO,
SE DEBE TENER COMO CRITERIO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA MULTA
“Debe precisarse que la
autoridad demandada, en cuanto a la duración del incumplimiento, determinó que
este período correspondía a los días transcurridos desde la fecha en que
concluyó el término probatorio para que DIZUCAR presentara la información en el procedimiento
administrativo sancionador por prácticas anticompetitivas -veintidós de julio
de dos mil once-, hasta el día que aclaró la vigencia de los contratos de
suministro de azúcar -doce de enero de dos mil doce-. Al haber determinado la
duración del incumplimiento, este elemento se tuvo como criterio para la
imposición de la multa.”
PARA IMPONER SANCIONES, LA SUPERINTENDENCIA TENDRÁ EN CUENTA LA
GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN, EL DAÑO CAUSADO, EL EFECTO SOBRE TERCEROS, LA
DURACIÓN DE LA PRÁCTICA ANTICOMPETITIVA, LAS DIMENSIONES DEL MERCADO Y LA
REINCIDENCIA
“3. El legislador, como consecuencia a la falta
parcial o total de cooperación -para el caso en concreto- de los agentes
económicos, instituyó el artículo 38 inciso sexto de la Ley de Competencia, el
cual establece que «La Superintendencia podrá también imponer multa de hasta
diez salarios mínimo mensuales urbanos en la industria por cada día de atraso a
las personas que deliberadamente o por negligencia no suministren la
colaboración requerida o que haciéndolo lo hagan de manera incompleta o
inexacta (...)».
Para imponer dicha sanción el Superintendente
debe considerar lo establecido en el artículo 37 de la Ley de Competencia que
regula que “(…) la
Superintendencia tendrá en cuenta la gravedad de la infracción, el daño
causado, el efecto sobre terceros, la duración de la práctica anticompetitiva,
las dimensiones del mercado y la reincidencia”.
Las relacionadas disposiciones regulan los parámetros que tienen que ser
considerados por el Superintendente y el Consejo Directivo a efecto de
cuantificar el monto de la multa impuesta; siendo imprescindible tomar en
consideración que la naturaleza de la represión de las infracciones
administrativas sea adecuada a la naturaleza del comportamiento ilícito,
imponiendo el deber de concretar la entidad de la sanción a la gravedad del
hecho.
Los mencionados perfiles o circunstancias son los llamados criterios de
dosimetría punitiva, mediante cuyo establecimiento en la norma sancionadora
y aplicación concreta por parte de la Administración se intenta adecuar la
respuesta punitiva del poder público en la entidad exacta del comportamiento
infractor cometido.”
TODA LIMITACIÓN A DERECHOS FUNDAMENTALES DEBE RESPETAR, LA EXISTENCIA DE UNA RELACIÓN MEDIO-FIN EN LA QUE EL MEDIO CUMPLA CON LAS CARACTERÍSTICAS DE IDONEIDAD Y EL FIN NO CAUSE MÁS PERJUICIOS QUE BENEFICIOS
“Ahora bien, es importante el referirse al hecho que al imponerse una
sanción administrativa, debe aplicarse el principio de proporcionalidad. El
mencionado principio obliga a la Administración Pública a tomar en cuenta las
circunstancias objetivas y subjetivas que rodean la contravención, evitando así
ejercitar la potestad punitiva más allá de lo que consientan los hechos
determinantes del acto administrativo.
En virtud del principio de
proporcionalidad, toda limitación a derechos fundamentales debe respetar a su
vez, la existencia de una relación medio-fin en la que el primero,
cumpla con las características de idoneidad,
es decir, que sea útil para el fin
que pretende alcanzar, necesidad que
es que no existan otras alternativas más
moderadas, susceptibles de alcanzar dicho objetivo, y finalmente
que no se cause más perjuicios que
beneficios en el conjunto de bienes jurídicos en juego.”
VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD, AL NO HABER CONSIDERADO LA AUTORIDAD DEMANDADA, EN LA
IMPOSICIÓN DE LA MULTA, LA CAPACIDAD ECONÓMICA
“La Administración Pública
se encuentra indudablemente circunscripta al principio de proporcionalidad, en
el sentido que su injerencia en la situación jurídica de los particulares está
limitada atendiendo a su competencia y, además, al respeto a los derechos
concedidos a los mismos.
En virtud del principio de proporcionalidad, la Administración Pública debe
analizar diferentes factores al imponer una sanción, entre los cuales cabe
mencionar la capacidad económica del sujeto.
Pues bien, en el presente caso es necesario considerar, además de los criterios explícitamente
planteados en el artículo 37 citado, la capacidad económica de los agentes
económicos. Y es que dicho artículo no prescribe una enumeración cerrada de
criterios, sino más bien una lista abierta que posibilita incorporar,
jurisprudencialmente, otros elementos pertinentes.
Con lo anterior, el monto de
la multa a imponer no debe exceder el límite razonable que viene dado, en este
caso, por la capacidad económica del agente económico, correspondiente al año
del cometimiento de la infracción.
En el presente caso, de la
lectura del acto impugnado emitido por el Consejo Directivo mediante el cual se
impuso la sanción a DIZUCAR, se advierte que la autoridad demandada no
consideró expresamente y de una forma motivada la capacidad económica de la referida sociedad, sino, únicamente
valoró los requisitos establecidos en el artículo 37 de la Ley de Competencia.
La autoridad demandada,
afirmó en su informe justificativo de legalidad del acto impugnado que aún y cuando la Ley
de Competencia no contempla el análisis y valoración de la capacidad económica
del infractor, ésta ya conocía, al momento de pronunciar la resolución
impugnada, la capacidad económica de DIZUCAR, pues había tenido a la vista sus balances y
estados financieros del período dos mil nueve al dos mil once.
Sin embargo, como ya quedó establecido supra,
no existe análisis o valoración expresa y motivada sobre dicho elemento en el
acto impugnado.
Así, al no haber considerado
la autoridad demandada, en la imposición de la multa, la capacidad económica de
DIZUCAR, existe una vulneración al principio de proporcionalidad,
específicamente, en la determinación de la cuantía de la misma.
Ahora, habiendo establecido
como parámetro de control de legalidad del acto impugnado, el principio de
proporcionalidad, esta Sala estima necesario realizar algunas consideraciones
adicionales que vienen a reafirmar la falta de proporcionalidad de la multa
impuesta en el presente caso, lo que se realizará en el siguiente apartado de
esta sentencia.”
LIMITES DE CARÁCTER
CONSTITUCIONAL EN MATERIA SANCIONATORIA
“4. En materia sancionatoria se configuran
diversos límites de carácter constitucional, entre ellos cabe referirse al
principio de Culpabilidad.
Tal principio está
reconocido por el artículo 12 de la Constitución que prescribe: «Toda persona a quien se impute un delito,
se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y
en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para
su defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino,
en virtud del artículo 14 de la Constitución, también lo es en el proceso
administrativo (en ese sentido ya se ha pronunciado la Sala de lo
Constitucional, en el proceso de Inconstitucionalidad, referencia 3-92 Ac.
6-92, de las doce horas del diecisiete de diciembre de mil novecientos noventa
y dos).
El otro principio es el de
Legalidad, que en una de sus manifestaciones se concretiza en el principio de
Tipicidad, según el cual en materia sancionatoria las conductas sujetas al ius puniendi deben estar previstas en
una ley de forma escrita, cierta, previa, y estricta [lex scripta, lex certa, lex previa, y lex stricta].
Ambos principios se
interrelacionan mediante el principio de proporcionalidad, por el cual a cada
infracción se corresponde una sanción racionalmente relacionada al daño causado
o riesgo incurrido y a la voluntad del actor, como a las posibilidades reales
para cumplir con la obligación infringida.”
EL ADMINISTRADO NO PODRÍA
INCURRIR EN UNA OMISIÓN AL NO ENTREGAR LA INFORMACIÓN, EN LOS DÍAS EN LOS
CUALES LA SUPERINTENDENCIA DE COMPETENCIA NO PODRÍA RECIBIRLO
“La discusión referida a la
proporcionalidad de la sanción impuesta por la infracción incurrida por no
haber proporcionado en tiempo la información requerida, ha sido habilitada por
ambas partes a partir, por una parte, del planteamiento en
la demanda por el cual la demandante cuestiona (i) que la sanción sea
proporcional al daño, (ii) que se haya tomado como parámetros los contenidos en
el artículo 37 de la LC, que incluye -entre otros - la duración de la práctica
anticompetitiva que es la contemplada en el inciso 6 del artículo 38 de la ley
citada, (iii) que ha habido responsabilidad objetiva al no considerar un nexo
de culpabilidad con la infracción causada (iv) que no se ha tomado en
consideración la capacidad de pago y (v) que la sanción no está debidamente
motivada; por otra parte, al rendir su respectivo informe - que hace
las veces de contestación de la demanda - la autoridad demandada respondió (i)
que el legislador prescribió de forma expresa en el artículo 37 LC que el
Consejo Directivo al momento de imponer una sanción, tendría que tomar en
cuenta la gravedad de la infracción, el daño causado, los efectos sobre
terceros, la duración de la práctica anticompetitiva, las dimensiones del
mercado y la reincidencia; (ii) que además de lo que expresó en su informe, en
la resolución cuestionada - el acto impugnado, dictado a las nueve horas y
cincuenta minutos del diecinueve de marzo de dos mil doce - figuran las razones
en las cuales el Consejo basó su análisis y tuvo por probado el elemento
subjetivo de la infracción atribuida a la administrada.
Efectivamente, en el romano V constan los diversos fundamentos del Consejo
para imponer la multa, entre ellas las que se indican en el apartado iii
considerandos 73 al 75 referidas a la duración de la infracción como parámetro
para contar los días en que se ha cometido la infracción.
En ese sentido, la congruencia entre lo pedido y lo resuelto se consolida a
partir de lo manifestado por las partes, al respecto, la norma supletoria
aplicable a este proceso, el CPCM indica en el artículo 94, “El objeto el proceso quedará establecido
conforme a las partes, la petición y la causa de pedir que figuren en la
demanda. La contestación a la demanda servirá para fijar los términos del
debate en relación con el objeto procesal propuesto por el demandante, sin que
éste pueda ser alterado.”
En esos términos, debido a que la pretensión es la ilegalidad de la multa,
entre otras cosas, por ausencia de proporción
en la sanción, acaecida al no tomar en consideración los parámetros del
artículo 37 LC, así como la voluntad del administrado en los términos del
art. 38 inciso 6 de la misma ley, cabe examinar los argumentos que la parte
demandada utiliza para rebatir la ilegalidad que se atribuye por el demandante
a sus actos administrativos.
La administración asevera que la sanción es legal y proporcional porque sí
consideró esos parámetros que el demandante dice no haber sido tomados en
cuenta, y para demostrar su afirmación postula que para imponer la multa se
basó en la duración de la transgresión para lo cual contabilizó los días que se
demoró la administrada en darle la información, por lo que se guarda
proporcionalidad en la sanción.
A partir de un conjunto de hechos definidos por el demandante, se ha
construido una base que soporta las aseveraciones silogísticas que componen la causa pretendi y dan lugar al petitio, luego, hay una adecuación a
modalidades jurídicas o argumentos sobre la infracción legal, todo ello
constituye el objeto procesal propuesto; pero la contestación introduce la
respuesta de la administración y es tan debatible como la pretensión, de ahí
que, en tanto exista la necesaria vinculación - la congruencia de la que
hablamos - entre ambas, configuran las dos la fijación del debate.
En tanto no se altera la pretensión - ilegalidad - ni la causa de pedir -
desproporción de la multa, falta de establecimiento de nexo de culpabilidad,
ausencia de medición de la capacidad de pago - se entiende que hay ahí
concreción en lo pedido, y que la respuesta que debe esperarse en la sentencia
abarcará todos los aspectos que hayan sido introducidos por alguna de las
partes en tanto sea relevante a la pretensión, de ahí que, habiéndose alegado
la ausencia de proporcionalidad así como de nexo de culpabilidad y habiendo
contestado la administración que la sanción sí es proporcional porque se
aplicaron los parámetros contenidos en el artículo 37 LC entre ellos el daño y
la duración de la infracción, es válido que el juez examine tanto lo alegado por
una como por otra parte - por eso es que el legislador dice que la contestación
fija los términos del debate - y, a partir de ello, determine si se comete o no
alguna de las infracciones alegadas.
i. En
el presente caso se atribuye la conducta de no haber remitido información
solicitada por la Superintendencia de Competencia, calificándose la conducta
conforme lo dispuesto en el artículo 38 inciso 6° de la Ley de Competencia.
Tal norma es del tenor
siguiente: «(…) La Superintendencia podrá
también imponer multa de hasta diez salarios mínimos mensuales urbanos en la
industria por cada día de atraso a las personas que deliberadamente o
por negligencia no suministren la colaboración requerida o que haciéndolo lo
hagan de manera incompleta o inexacta; la misma multa se podrá imponer a
quienes no acataren una medida cautelar ordenada de conformidad a la presente
Ley» (subrayado propio).
La redacción de la
disposición no permite determinar si estos días se cuentan de corrido, como
días calendario o si deben sustraerse los días inhábiles. Tal aparente laguna
es resuelta por una disposición infralegal -el artículo 40 del Reglamento de la
Ley de Competencia- en el cual se determina que se entenderán los plazos en
días calendario (es decir, de corrido, sin distinción entre días hábiles e
inhábiles) excepto en los casos en
los cuales la ley expresamente
indique que se trata sólo de días hábiles.
Lo anterior supone que hay
una regla general (A) que dispone «para
establecer la duración de la infracción se cuentan todos los días sin hacer
distinción entre días hábiles e inhábiles»; además existe una excepción
reglada (B) «se excluirán los días
hábiles solamente cuando la ley expresamente así lo disponga».
Por lo que, hay un defecto
en la configuración de la infracción si no se toma en consideración la
posibilidad que tenga el administrado de cumplir con la obligación de entregar
la información. Como esa posibilidad solamente existe cuando están funcionando
las oficinas de la Superintendencia de Competencia, es decir, en días hábiles,
la administrada no podría incurrir en una omisión al no entregarla en los días
en los cuales de todas maneras la Superintendencia de Competencia no podría
recibirla.”
LO QUE CORRESPONDE EVALUAR
AL MOMENTO DE CALIFICAR COMO TÍPICO CADA DÍA DE ATRASO, ES SI EXISTE O NO
CONDUCTA
“Así, más que atender a la
regla general y a la excepción contenida en el reglamento, en atención a que se
trata de materia sancionatoria, lo que corresponde evaluar al momento de
calificar como típico cada día de atraso, es si existe o no conducta.
Ello porque hay una colisión
directa entre el principio de culpabilidad que es de carácter constitucional y
una norma de orden infralegal, a nivel reglamentario.
El legislador está
habilitado para organizar el ejercicio de derechos y para establecer
limitaciones -dentro de un cierto grado- por motivo de su legitimación como
representante del poder popular, fundamento directo del poder del Estado, en
cambio, el ejecutivo, en uso de su potestad reglamentaria, solamente puede
desarrollar las normas de la ley, pero carece de capacidad suficiente para
imponer una limitación a un derecho o una garantía fundamental, de ahí que,
cuando se trate de aquellas disposiciones que afecten derechos fundamentales,
la Administración se ve limitada, entre otras, por la «reserva de ley».
Como esta Sala ha sostenido
en reiterada jurisprudencia, si bien la Administración tiene claramente la
facultad de ejercer su ius puniendi,
esta capacidad de ejercer un control social coercitivo, se ve limitado ante la
sujeción de la ley, es decir a que los hechos sujetos de control se encuentren
tipificados como un ilícito, y que el accionar de la Administración se realice
en el momento oportuno, para que tal despliegue de control sea jurídicamente
eficaz.
En el caso sub júdice,
el artículo 38 inciso 6º de la Ley de Competencia, establece como tipo una
omisión, la cual es «no suministren
la colaboración requerida, o que haciéndolo lo hagan de manera incompleta o
inexacta…» (subrayado propio); es
decir, que la única manera en que el administrado puede verse sancionado es por
su falta de acción, o bien que su actuar no se haya efectuado conforme a lo
requerido (…) Ahora bien, pese a que el silogismo fáctico se ha comprobado, es
imprescindible que además se identifique el nexo de culpabilidad, por estar
prohibida la responsabilidad objetiva en materia sancionatoria» (Sala de lo
Contencioso Administrativo, proceso referencia 308-2011, sentencia de las ocho
horas cincuenta y cinco minutos del veintidós de octubre de dos mil catorce).”