TÍTULO EJECUTIVO

CARECE DE FUERZA EJECUTIVA LA CERTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN DE MULTA IMPUESTA POR EL MINISTERIO DE SALUD, POR ESTAR BASADA EN UNA RELACIÓN SANCIONATORIA QUE REQUIERE LA CALIFICACIÓN PREVIA DEL LEGISLADOR PARA SERVIR DE TÍTULO EJECUTIVO

“Sobre el proceso ejecutivo. El proceso o juicio ejecutivo es un proceso especial, mediante el cual se hace efectivo el cumplimiento de una obligación documentada en un título dotado de autenticidad, que a diferencia de los procesos de conocimiento no tiene por objeto la declaración de hechos dudosos o controvertidos, sino simplemente la realización de los que estén esclarecidos por documentos fehacientes, esto es, por títulos que autoricen vehementemente la presunción de que el derecho del actor es legítimo. Por eso el documento que se presenta ha de ser suficiente y bastarse a sí mismo para que se habilite la tutela judicial ejecutiva.

El proceso ejecutivo no es un proceso declarativo ni un trámite de ejecución forzosa, aunque comparte rasgos de ambas realidades procesales; más bien es un proceso especial, propio en su género. La función del proceso ejecutivo es distinta a la del proceso declarativo. En este, se pretende determinar si existe o no el derecho que una parte invoca frente a la otra. Por el contrario, mediante el proceso ejecutivo se intenta hacer efectiva la realización de un derecho cuya existencia consta acreditada a través de un documento que da fe de él, según el amparo de la ley.

El artículo 458 inciso 1 CPCM establece que el proceso ejecutivo puede iniciarse cuando emane de una obligación de pago en dinero, exigible, líquida o liquidable, con vista del documento presentado, con fuerza ejecutiva. El documento que sirve de base al proceso ejecutivo es un título ejecutivo. Este título es una declaración contractual o autoritaria que consta siempre por escrito y que describe la existencia de una obligación de manera fehaciente; por tanto, el título ejecutivo es la declaración sobre la cual debe tener lugar la acción. El artículo 457 CPCM establece qué documentos son títulos ejecutivos, de donde se advierte que la ejecutividad de un documento está determinada por la ley, en virtud que es la ley la que establece cuáles documentos traen aparejada fuerza ejecutiva.

La doctrina señala que para que tenga lugar el juicio ejecutivo es necesario el cumplimiento de ciertos requisitos: a) que exista un acreedor o persona con derecho a pedir; b) la existencia de un deudor determinado; c) deuda líquida o liquidable; d) plazo vencido, y e) que el documento presentado tenga aparejada fuerza ejecutiva, es decir, que sea un título ejecutivo. Este título, para que pueda con?gurarse como prueba preconstituida, deberá consignar la obligación cuyo cumplimiento se exige. Además, deberá determinar de manera precisa al acreedor y al deudor, así como el plazo en el que el deudor debe cumplir con la obligación, a fin de determinar si dicho plazo está vencido y, por tanto, si el deudor ha incurrido en mora para poder dar trámite a la demanda (Artículo 460 CPCM). En el caso de marras el debate gira en torno a este último requisito “que el documento presentado tenga aparejada fuerza ejecutiva, es decir, que sea un título ejecutivo”.

Este tema fue abordado mediante sentencia pronunciada a las ocho horas y cuarenta y tres minutos del día uno de febrero de dos mil diecisiete, dentro del incidente de apelación 2-4CM-17-A; y mediante sentencia pronunciada a las catorce horas con veinte minutos del día veintisiete de agosto de dos mil dieciocho, dentro del incidente de apelación 54-3CM-18-A.

Sobre el concepto de título ejecutivo. En primer lugar debemos tener claro que, en la legislación salvadoreña, título ejecutivo (Artículo 457 CPCM) y título de ejecución (Artículos 554 y 555 CPCM) son categorías totalmente diferentes; los primeros son el sustento del juicio ejecutivo y los segundos el del trámite de ejecución forzosa. En este caso haremos referencia a los primeros. Según la naturaleza del título ejecutivo o de la relación subyacente que lo inspira, el mismo puede dar lugar al proceso ejecutivo mercantil o al proceso ejecutivo civil. En este caso haremos referencia al segundo. En algunas legislaciones “proceso ejecutivo” y “ejecución forzosa” pueden ser sinónimos, pero en la normativa procesal y organización jurisdiccional salvadoreña, representan actuaciones judiciales diferentes.

A diferencia de los títulos de ejecución, los títulos ejecutivos son documentos extrajudiciales, en el sentido que no han atravesado el filtro de la tutela judicial, es decir, a diferencia de las sentencias judiciales, que sirven de títulos de ejecución, no son el producto de la organización y actividad jurisdiccional, y por ese mismo motivo deben atravesar la vía procesal especialmente adecuada para ellos, esta es, la del proceso ejecutivo. Un título ejecutivo, entonces, es un instrumento fehaciente no judicial, pero cuya autenticidad atribuida por la ley lo califica como el soporte del juicio ejecutivo. La sentencia condenatoria dictada en el proceso ejecutivo se convierte en un título de ejecución forzosa, de modo que el título ejecutivo es un documento privilegiado a partir del cual se puede obtener un título de esa calidad.

Sobre la fuerza ejecutiva. El juicio ejecutivo es improcedente con títulos que no llevan en sí mismos aparejada fuerza ejecutiva, porque la esencia del título ejecutivo está en ella. Sin fuerza ejecutiva no existe título ejecutivo y sin éste no existe proceso ejecutivo. Ahora bien, la fuerza ejecutiva no es una sustancia, característica o disposición subordinada a la autonomía de la voluntad, no es una cosa o un elemento que los particulares coloquen o disloquen arbitrariamente de los actos jurídicos que ejecutan. Más bien, la fuerza ejecutiva es una calificación previa de parte del legislador sobre determinados documentos, según la política jurídica y procesal de cada Estado, por la cual se les asigna autenticidad de valor o poder ejecutivo. Los particulares no pueden, por ejemplo, decidir qué actos jurídicos de los que realizan gozan de fuerza ejecutiva y cuáles no, no obstante que si pueden ejecutar o documentar determinados actos que se encuentran dentro del catálogo legal de los que tienen fuerza ejecutiva. Quiere decir, entonces, que sólo el legislador, a través de ley formal, puede definir qué documentos tienen fuerza ejecutiva, porque es una actividad sujeta a reserva de ley.

Llevar aparejada fuerza ejecutiva significa poseer aptitud eficiente y suficiente para reclamar un derecho autentico a través del juicio ejecutivo, que en sí mismo reúne una serie de características procesales adecuadas a su esencia. Así las cosas, la finalidad del juicio ejecutivo es alcanzar el cumplimiento de una obligación cierta e indudable que consta en un antecedente autentico. Sin fuerza ejecutiva no existe un título ejecutivo, y sin este, como antes se dijo, el proceso ejecutivo no es procedente, en atención al principio nulla executio sine titulo.

Análisis del artículo 457 Ordinal 1° CPCM. Esta disposición dispone: “Son títulos ejecutivos, que permiten iniciar el proceso regulado en este capítulo, los siguientes: (…). 8°. Los instrumentos púbicos”.

El Artículo 2 de la Ley de Notariado dispone que los instrumentos notariales o instrumentos públicos son: escritura matriz, que es la que se asiente en el protocolo; escritura pública o testimonio, que es aquella en que se reproduce la escritura matriz; y actas notariales, que son las que no se asientan en el protocolo. Por su parte, el Artículo 331 CPCM establece que los instrumentos públicos son los expedidos por notario, que da fe, y por autoridad o funcionario público en el ejercicio de sus funciones. Por igual, el Artículo 1570 Inciso 1 CC menciona que el instrumento público o autentico es el autorizado con las solemnidades legales por el competente funcionario.

En atención al sujeto que los autoriza, existen dos tipos de instrumentos públicos: los autorizados por notario y los autorizados por funcionarios públicos. Los notarios, aunque ejercen una función pública, no son funcionarios ni empleados públicos. Son los delegados del Estado para dar fe de la perpetuación y consumación de determinados actos jurídicos, pero no están revestidos de las potestades y obligaciones públicas de un funcionario estatal. Sin embargo, los notarios gozan de fe pública y autentica, y es por ese motivo que los instrumentos que autorizan se subsumen en el estatuto de los instrumentos públicos. Ahora bien, los instrumentos públicos se perfeccionan en esa misma calidad siempre y cuando hayan sido emitidos o autorizados por notarios dentro de sus facultades delegadas (Artículos 1 y 2 de la Ley de Notariado), o por autoridades o funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones (Artículo 86 CN). Además, dichos instrumentos deben reunir las solemnidades mínimas, según la naturaleza del acto instrumentalizado.

En síntesis, un instrumento público cuenta con tres presupuestos: uno subjetivo (relativo al sujeto que lo autoriza), uno funcional (relativo a la competencia del sujeto) y uno objetivo (relativo a las solemnidades que requiere). Si uno de estos presupuestos falta, el instrumento no pude ser considerado como un instrumento público, como cuando el notario autoriza una escritura matriz sobre hojas de papel que no han sido autorizadas para esos efectos; o cuando un funcionario autoriza un instrumento fuera del plazo para el cual fue nombrado.

La ley dispone que los instrumentos públicos gozan de fuerza ejecutiva, pero tal afirmación, sin un análisis sistemático de los preceptos legales, puede inducir a error. En efecto, el instrumento público no goza de fuerza ejecutiva por sí mismo, sino que el acto material que patenta debe reunir determinadas cualidades que habiliten el cobro ejecutivo, para calificar dentro del catálogo del Artículo 457 CPCM; de modo que no es la mera existencia objetiva del instrumento público el que lo instituye como un documento que trae aparejada fuerza ejecutiva. Más bien, el instrumento público, para que califique como un título ejecutivo necesita gozar de un respaldo ejecutivo. Este respaldo, como se dijo en los incidentes 2-4CM-17-A y 54-3CM-18-A, se deriva de las relaciones estrictamente de crédito, o de relaciones contractuales. En dichos precedentes se afirmó que “los instrumentos públicos son títulos ejecutivos cuando el acto jurídico que instrumentalizan tiene por naturaleza una relación estrictamente de crédito y cuando la esencia del mismo no desnaturaliza al juicio ejecutivo, de modo que no se cuestiona la pureza ejecutiva de la acción”.

Sucede, pues, que no todo instrumento público por el simple hecho de serlo se constituye como título ejecutivo. Así, por ejemplo, mientras un contrato de mutuo que consta en escritura pública goza de fuerza ejecutiva, un contrato de arrendamiento que también consta por escritura pública no goza de ella. Por igual, un documento privado autenticado por notario en el cual consta un reconocimiento de obligación de pago si es un título ejecutivo, pero una escritura pública donde se establece el pago de alimentos no lo es. Es decir, no es suficiente que la obligación de pago conste en un instrumento público para que la obligación pueda ser reclamada a través del juicio ejecutivo civil, sino que es necesario verificar la relación subyacente que patenta dicho instrumento. Sólo cuando esa relación hace evidente la existencia de una relación de crédito es que el instrumento público da paso al juicio ejecutivo.

En otras palabras, el instrumento público debe anunciar la existencia de un acreedor, de un deudor y de una obligación reconocida entre las partes en el documento, pero insatisfecha de parte del deudor. Es por ese motivo que la escritura de mutuo o la escritura de reconocimiento de obligación de pago califican como títulos ejecutivos. A esta lógica se sujeta el resto de títulos ejecutivos, pues los títulos-valores, las constancias, libretas y recibos de depósitos, las acciones y las pólizas de seguro y fianza, documentan obligaciones contractuales o crediticias que han sido reconocidas por las partes (Ordinales 3° al 6° del Artículo 457 CPCM). Este tipo de documentos no proceden de una actividad sancionaría. El instrumento público debe ser fehaciente en los términos de la obligación económica que se reclama. No es extraño, incluso, que el Artículo 457 Ordinal 2° reconozca como título ejecutivo a los documento privados “fehacientes”.

A pesar de que las resoluciones dictadas por funcionarios en el ejercicio de sus funciones son instrumentos públicos, no por ese simple hecho se constituyen como títulos ejecutivos, ya que debe existir una norma habilitante que lo ampare, al mismo tiempo que la naturaleza del instrumento debe ser compatible con el juicio ejecutivo. Una certificación de partida de nacimiento o la certificación de inscripción de servidumbre en el Registro de la Propiedad Raíz, aunque constituyan instrumentos públicos, no por ello se califican como títulos ejecutivos. No es cierto, entonces, que todos los instrumentos públicos estén revestidos de ejecutividad y ejecutoriedad, aunque el Artículo 457 Ordinal 1° CPCM de esa impresión.

Las resoluciones emitidas por funcionarios públicos, a través de las cuales se imponen multas y se condena al pago de la misma, tampoco se consideran títulos ejecutivos por sí mismos. Esto es así porque las multas se derivan de un acto sancionatorio y no de una relación contractual o crediticia. Existe un acreedor y un deudor, pero no a partir de una obligación reconocida por las partes, sino en virtud de una controversia. Para superar tal situación el legislador opta por reconocerle expresamente fuerza ejecutiva a las resoluciones emitidas por funcionarios públicos. Muestra de ello son los Artículos 52 de la Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, 109 de la Ley General de Electricidad, 74 del Reglamento de la Ley de Competencia y 117 de la Ley de la Superintendencia de Obligaciones Mercantiles. Pero en tales supuestos el juicio ejecutivo se ampara en el Artículo 457 Ordinal 8° y no el Ordinal 1°.

Caso de marras. El documento base de la acción ejecutiva presentado es la certificación del proceso sancionatorio promovido por el Ministerio de Salud en contra de […], relativo al proceso de multa N° [...], en el que consta la resolución pronunciada a las catorce horas con cinco minutos del día veinticinco de enero de dos mil diecisiete, por la Ministra de Salud, Doctora ]…], con la que se impuso a […], la multa por un monto de DIECISIETE MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y UN DOLARES CON TREINTA Y CUATRO CENTAVOS DE DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA; según consta de fs. […].

La certificación de la resolución antes descrita fue ofertada en la demanda como documento base de la acción ejecutiva, conforme al Artículo 457 Ordinal 1° CPCM; sin embargo, el Juez A quo consideró que dicho instrumento carece de fuerza ejecutiva. Y en efecto, esta Cámara considera que dicho instrumento carece de fuerza ejecutiva. Primero, porque se trata de un instrumento que no patenta una relación contractual o de crédito (en los términos antes apuntados), sino de una resolución pronunciada en un procedimiento sancionatorio; y segundo, porque al examinar el contenido de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública y su reglamento, advertimos que no se le confiere fuerza ejecutiva a la resolución de imposición de multa que se pronunció en virtud de ellas, de modo que tampoco es posible aplicar lo dispuesto en el ordinal 8° del Artículo 457 CPCM.

Además, es importante aclarar dos cosas más. Primero, que la fuerza ejecutiva de un título no viene determinada por el carácter administrativo del acto que lo engendra, pues aunque la imposición de multa sea una “típico acto administrativo”, esto no significa que automáticamente el instrumento goza de fuerza ejecutiva. Segundo, que si bien es cierto el Artículo 15 de la Ley de Procedimientos para la Imposición del Arresto o Multa Administrativos –LPIAMA–, le concede fuerza ejecutiva a las resoluciones sancionatorias pronunciadas por autoridades administrativas, también es cierto que dicha ley aplica en aquellos supuestos en los que las respectivas leyes o reglamentos no se establece un procedimiento para garantizar el derecho de audiencia y defensa del infractor (Artículo 1 de la referida ley), cuestión que no tiene lugar en el presente caso, pues la LACAP si regula dicho procedimiento (Artículo 160). Por tanto, el Artículo 15 de la LPIAMA no tiene aplicación en el presente caso en cuanto a la resolución sancionatoria pronunciada con base a la LACAP.

Por lo anterior, estimamos que es correcta la resolución del Juez A quo, de modo que se confirmará el auto venido en apelación.”