CADUCIDAD EN LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

CAUSALES DE CADUCIDAD

“Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, se procederá a realizar el análisis de los vicios alegados.

i. La LACAP, establece en el articulo 93, que los contratos regulados por esta ley se extinguirán por las causales siguientes: a) Por la caducidad; b) Por mutuo acuerdo de las partes contratantes; c) Por revocación; d) Por rescate; y, e) Por las demás causas que se determinen contractualmente.

Asimismo, el artículo 94 letra b) de la citada ley, determina que los contratos también se extinguen por cualquiera de las causales de caducidad, sin perjuicio de las responsabilidades contractuales por incumplimiento de las obligaciones, «Son Causales de Caducidad las siguientes: (...) b) La mora del contratista en el cumplimiento de los plazos o por cualquier otro incumplimiento de sus obligaciones contractuales, y cuando las multas hubiesen alcanzado un monto equivalente al 12% del valor total del contrato, incluyendo en su caso, modificaciones posteriores (...)».

La autoridad demandada en el procedimiento administrativo seguido contra la demandante aplicó el artículo 157 de la LACAP - artículo derogado, que regulaba lo siguiente «Previo a la imposición de cualquiera de las sanciones determinadas en este capítulo, deberá comprobarse la infracción correspondiente, con audiencia del funcionario o empleado público a quien se le atribuyere. Para ese efecto el titular comisionará al jefe de la Unidad Jurídica u oficina, quien instruirá las diligencias con base en los informes, denuncias o documentos en que se indicare la infracción y la persona a quien se atribuyere. Recibida la información anterior se ordenará su notificación extractada, con indicación precisa de la infracción a la persona imputada, quien tendrá tres días hábiles a partir del siguiente a la notificación, para responder y ejercer su defensa. Si el presunto infractor no hiciere uso del término para su defensa, guardare silencio o confesare, el asunto quedará listo para resolver, salvo que por la naturaleza de los hechos fuere necesaria la apertura a pruebas, que no excederá de cuatro días hábiles contados después de su notificación al interesado. De igual manera se procederá cuando en su defensa el imputado solicitare la producción de pruebas. Concluido el término probatorio o si la prueba no hubiere tenido lugar, deberá resolverse en definitiva de conformidad a la Ley, y de la resolución, sólo podrá interponerse recurso de revocatoria, dentro de las veinticuatro horas siguientes de la notificación respectiva. Interpuesta la revocatoria en tiempo, el funcionario resolverá lo que corresponda en la siguiente audiencia. Se exceptúa de este procedimiento la sanción que se refiere a las amonestaciones por escrito a funcionarios o servidores públicos».

Por otra parte, el artículo 64 del RELACAP -derogado pero aplicable al presente caso- establecía que «Cuando se presente alguna de las causales de extinción de los contratos, enunciadas en las letras a), c), d) y e) del artículo 93 de la Ley, los titulares deberán emitir resolución mediante la que inicien procedimiento encaminado a establecerlas, debiendo conceder audiencia al interesado, por el término de cinco días contados a partir del siguiente al de la notificación respectiva. Transcurrido el plazo mencionado, haya comparecido o no el interesado, se abrirá a prueba el procedimiento por un plazo no inferior a cinco días, ni superior a ocho, a fin de practicar aquéllas que sean conducentes y pertinentes . Los hechos podrán establecerse por cualquier medio de prueba, salvo la confesión, la cual no podrá requerirse a los funcionarios de la Administración Pública. Deberá comunicarse al interesado, al menos con dos días de antelación, la fecha en que se practicará la prueba. De ser procedente, el titular mediante resolución razonada, declarará extinguido el contrato por la causal pertinente, y procederá conforme lo establece la Ley. Tratándose de la muerte del contratista, bastará que los sucesores presenten certificación de la partida de defunción de éste, para que el Titular declare la revocación del contrato. Cuando se presente caso fortuito o fuerza mayor, al ocurrir el hecho, de inmediato, el interesado solicitará por escrito a la Administración verificar dicho acontecimiento en el lugar de los hechos, debiendo elaborarse el acta correspondiente. Cuando sea necesario, deberán presentarse las pruebas respectivas. En el caso del contrato de Suministro, deberá darse cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 121 de la Ley, previo al procedimiento encaminado a declarar la extinción del contrato. Si la causa de extinción fuere el acuerdo de las partes contratantes, deberá otorgarse la escritura respectiva. Los plazos a que se refiere esta disposición únicamente comprenden días hábiles».”

LA CADUCIDAD NO DEVIENE DE UN ILÍCITO ADMINISTRATIVO O INFRACCIÓN, SINO DE UN INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL, POR LO QUE SE DETERMINA QUE ESTAMOS ANTE UN EFECTO CONTRACTUAL, PREVISTO ASÍ ADEMÁS EN LA LEY ESPECIAL; Y NO DE UNA SANCIÓN

“ii. Es pertinente referirnos a la resolución emitida por la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de justicia, del quince de junio de dos mil dieciséis, pronunciada en el proceso con referencia Inc. 114-2013, relevante para la presente ratio decidendi lo relacionado a la naturaleza contractual y no sancionatoria de la caducidad en materia de la LACAP; así estableció el tribunal constitucional que: «(...) no implica la imposición de una sanción accesoria de carácter administrativo, sino más bien, una condición o presupuesto habilitante, ya que: (i) la configuración lingüística -y normativa- no sugiere la descripción de una conducta (acción u omisión) prohibida, es decir, la infracción por la cual se aplicará la subsecuente sanción; (ii) su origen no se produce en razón de una sanción principal, sino de una forma anormal de extinción de los contratos administrativos caducidad-; y (iii) no existe un procedimiento que tenga por objeto la aplicación de la norma (...), requisito indispensable para imponer cualquier clase de sanción, ya sea penal, disciplinaria o administrativa».

Lo señalado, en congruencia con la sentencia del veintiocho de noviembre de dos mil quince, donde la Sala de lo Constitucional en el proceso de Inconstitucionalidad referencia 64-2013, explicitó que «el procedimiento por medio del cual se declara la caducidad de los contratos administrativos no tiene naturaleza sancionatoria, ya que no evidencia una finalidad represiva, retributiva o de castigo por parte del Estado en uso del ius puniendi, sino que es un procedimiento cuya finalidad u objeto de “litigio  es la verificación de si las razones que dieron lugar a contratar se mantienen y con ellas, las Obligaciones que dicho contrato ampara; en otros términos, no se trata de Sancionar al administrado por el “cometimiento de una infracción”, sino revisar si el vínculo contractual debe continuar surtiendo efectos entre las partes o no; a partir de lo anterior, se concluyó que el procedimiento contemplado en el art. 81 Reglamento de la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública (por medio del cual se declara la caducidad) no es de naturaleza sancionatoria, ya que la ley regula específicamente infracciones y sanciones en otros apartados -arts. 151 a 153 LACAP- para los cuales sí establece un procedimiento sancionatorio especifico -art. 156 LACAP-».

iii. De lo expuesto se colige que la caducidad no deviene de un ilícito administrativo o infracción, sino de un incumplimiento contractual, por lo que se determina que estamos ante un efecto contractual, previsto así además en la ley especial; y no de una sanción.”

LOS VICIOS DE FORMA SÓLO ACARREAN LA ILEGALIDAD DEL ACTO DEFINITIVO, CUANDO ÉSTE SE HAYA DICTADO COLOCANDO AL ADMINISTRADO EN UNA SITUACIÓN DE INDEFENSIÓN, ES DECIR, CON UNA DISMINUCIÓN EFECTIVA, REAL Y TRASCENDENTE DE SUS GARANTÍAS

“iv. En el presente caso la parte demandante ante la actuación de la Administración Pública de extinguir el contrato declarando la caducidad, alega que se le tuvo que seguir el procedimiento de conformidad con los artículos 93 de la LACAP y 64 del RELACAP, y no el regulado en el artículo 157 de la ley -derogado-.

El procedimiento establecido en el artículo 157 de la LACAP -derogado- procedía para la imposición de cualquiera de las sanciones determinadas en el capítulo de Sanciones a Funcionarios o Empleados Públicos, que afecten a los particulares, en consecuencia, el referido procedimiento procede para extinguir el contrato declarando la caducidad, por no ser una sanción.

v. Según se sostuvo en la sentencia definitiva del veintiséis de noviembre de dos mil quince, emitida en el proceso contencioso administrativo con referencia 333-2009, las ilegalidades de índole procesal se encuentran supeditadas al principio de relevancia o trascendencia de la misma, y a su oportuno planteamiento en la vía procesal.

El procedimiento administrativo es el vehículo [de tinte constitucional] utilizado por la autoridad para dictar actos administrativos, los cuales únicamente serán válidos, eficaces y legítimos, si en la consecución de los mismos se han respetado los derechos y garantías procedimentales. Así, con objeto de realizar un efectivo control de legalidad, es necesario que esta Sala verifique si en dicho procedimiento, la Administración Pública le posibilitó al administrado el ejercicio real de su derecho de audiencia y defensa ante los actos administrativos de trámite y definitivos, que le causaron agravio; más allá de la verificación de simples irregularidades procedimentales, que pierden trascendencia bajo el principio de relevancia, y la teoría de la instrumentalidad de las formas.

En tal sentido, la omisión de las formas solo acarrea nulidad cuando la vulneración impide que el acto de que se trate alcance su fin.

En otros términos, los vicios de forma sólo acarrean la ilegalidad del acto definitivo, cuando éste se haya dictado colocando al administrado en una situación de indefensión, es decir, con una disminución efectiva, real y trascendente de sus garantías.”

AUSENCIA DE NULIDAD, CUANDO LA INFRACCIÓN A LA MERA FORMA PROCESAL, NO DERIVA EN UNA REAL DESPROTECCIÓN DEL DEMANDANTE, EN CUANTO A LAS GARANTÍAS PROCESALES CONSISTENTES EN AUDIENCIA, DEFENSA Y DEBIDO PROCESO

“Pues bien, el procedimiento instruido a la demandante para declarar la caducidad fue el regulado en el artículo 157 de la LACAP -derogado pero aplicable al presente caso- dicha disposición establecía un término máximo de cuatro días hábiles para responder y presentar pruebas pertinentes, la parte actora alega que se le tuvo que aplicar el artículo 64 del RELACAP -vigente al momento de los hechos- que regulaba un plazo de «no inferior a cinco días, ni superior a ocho», -, pero la autoridad demandada únicamente confirió cuatro días para presentar prueba.

De manera que no existe duda que la autoridad demandada infringió la forma procesal al “sancionar” a la actora instruyendo el procedimiento regulado en el artículo 157 de la LACAP y no el establecido en el RELACAP, de conformidad al artículo 64, siendo éste último el aplicable para declarar la caducidad.

Sin embargo, más que satisfacer meros formalismos, este tribunal debe analizar sistemáticamente lo actuado y verificar si ha existido un agravio con el no otorgamiento del plazo que correspondía. La violación de la forma procesal debe, de alguna manera, trascender a un efecto tal que genere una desprotección material en la esfera jurídica de las partes, entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable al desarrollo de todo el procedimiento y genere una conculcación clara de los principios constitucionales que lo inspiran.

La inobservancia del procedimiento establecido en el artículo 64 del RELACAP, haría suponer que procede declarar la ilegalidad de la caducidad del contrato de acuerdo con los argumentos que ha planteado la parte actora.

No obstante, en el presente caso, según consta en el auto de inicio del procedimiento tramitado por el jefe y el Director [literal (b) de la resolución del dieciocho de octubre de dos mil once], la sociedad ahora demandante sí tuvo conocimiento de la imputación que se le realizaba [infracciones atribuidas -incumplimiento en la entrega del suministro en el plazo contractual- y posible consecuencia -extinción del contrato por la causal de caducidad-], tanto así que ejerció su derecho de defensa en congruencia con tal imputación, dentro del término concedido por las aludidas autoridades.

Asimismo, esta Sala observa que la parte demandada, concedió un término probatorio -de cuatro días hábiles- durante el cual la sociedad ahora demandante no incorporó documentación probatoria que desvirtuara el incumplimiento. En ese sentido, cabe resaltar que la parte actora no ha alegado ni demostrado en sede administrativa, que necesitaba más plazo al otorgado, que su propuesta probatoria se viera limitada, o que no pudo ejercer efectivamente su derecho de defensa mediante la aportación de pruebas, debido a la diferencia de procedimientos.

En síntesis, tal como consta en el expediente administrativo, se constata que la sociedad( actora tuvo (i) pleno conocimiento del incumplimiento que se le atribuía; (ii) la oportunidad de aportar prueba, lo cual no efectuó; y (iii) ejerció su derecho de defensa, en la audiencia conferida en el auto de inicio del procedimiento o en la etapa probatoria conferida.

Así las cosas, se colige que la infracción procesal cometida por la parte demandada no deriva en una real desprotección de la sociedad actora en cuanto a las garantías procesales consistentes en audiencia, defensa y debido proceso, que permiten utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa, alegadas, asimismo la demandante no ha probado el agravio de los referidos derechos. Si bien es cierto, el jefe y el Director no instruyeron el procedimiento para declarar la extinción del contrato por la causal de caducidad establecido en el artículo 64 del RELACAP -vigente al momento de los hechos-, en su lugar, sí desarrolló, de una manera sui géneris, el procedimiento regulado en el artículo 157 de la. LACAP -derogado-.

El referido artículo 157 de la LACAP -derogado-, regulaba el procedimiento para la aplicación de sanciones, el cual, en consonancia con los derechos de audiencia y defensa, implica la posibilidad que, ante la imposición de una sanción, tendrán un término de tres días para responder y ejercer su defensa, y hasta un máximo de cuatro días para presentar las pruebas que estimen pertinentes. Así, aún cuando no se siguió el procedimiento formalmente indicado, la sociedad actora estuvo sometida a un verdadero procedimiento administrativo contradictorio en el que se garantizó su participación procesal a fin de ejercer sus derechos de defensa y de audiencia, ya que se le confirió un plazo de cuatro días para presentar prueba.

Es así, que la parte actora no ha demostrado la necesidad de más plazo al otorgado para la aportación de pruebas, y que eso limitara su derecho de defensa.

A partir de lo anterior, la infracción a la mera forma procesal no trascendió materialmente al punto de provocar un daño comprobado al derecho de defensa de la demandante. En consecuencia, en el presente caso, no es procedente estimar el motivo de ilegalidad relativo a la violación al artículo 64 del RELACAP -derogado pero aplicable al presente caso-, debido a la errónea aplicación del procedimiento para extinción del contrato por la causal de caducidad.”